CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicado: 11001-03-25-000-2018-00768-00 Nº interno: 3003-2018 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Carlos Omar Ceballos y otros Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 9 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 9 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó la sentencia de 13 de mayo de 2015, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por el señor Carlos Omar Ceballos contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Carlos Omar Ceballos El señor Carlos Omar Ceballos Murillo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones RDP 013932 de 30 de abril de 2014, mediante la cual se negó la reliquidación pensional y RDP 021427 de 10 de julio de 2014, que resolvió de forma negativa el recurso de apelación presentado contra el anterior acto administrativo. 2 Número interno: 3003-2018 Demandante: UGPP Demandado: Carlos Omar Ceballos y otros Fallo A título de restablecimiento del derecho, solicitó que: (i) se ordene a la entidad demandada que reliquide la pensión de jubilación causada por el accionante, teniendo en cuenta para su cálculo todos los factores que constituyen salario devengados en el último año de servicio;
(ii) se ordene el reconocimiento y pago de la pensión y la indexación de la primera mesada, para que la cuantía quede en $914.635,09 efectiva a partir del 1 de julio de 2006; (iii) se ajusten los valores reconocidos; (iv) se paguen las diferencias causadas con ocasión de la reliquidación y se condene al pago de intereses moratorios si no da cumplimiento al fallo dentro del término previsto legalmente; y (v) se condene al pago de costas a la entidad. 2.
La oposición a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que como el demandante se pensionó con el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, el IBL se rige por la misma y el Decreto 1158 de 1994. 3.
La sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 El Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá, en sentencia del 13 de mayo de 2015, dictada en la audiencia inicial, decidió: (i) declarar la nulidad de los actos acusados; (ii) ordenar a la UGPP realizar una nueva liquidación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios (1 de julio de 2005 al 30 de junio de 2006), la cual se deberá efectuar a partir del 1 de julio de 2006, pero con efectos fiscales a partir del 4 de abril de 2011, por prescripción trienal;
(iii) actualizar las sumas reconocidas; (iv) en caso de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la UGPP deberá efectuar los descuentos correspondientes por razón de los aportes no efectuados, debidamente indexados; (v) no condenar en costas y agencias en derecho. 4. Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1 Folios 143-146 reverso (Acta de la audiencia). 3 Número interno: 3003-2018 Demandante: UGPP Demandado: Carlos Omar Ceballos y otros Fallo La entidad demandada presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, al considerar que el Decreto 1158 de 1994 y la Ley 33 de 1985 establecen un “catálogo” de factores específicos, aplicables a quienes están cobijados con el régimen de transición de la Ley 100 de 1993.
Indicó que dichos factores no pueden perder su naturaleza taxativa, lo cual se expresó en la sentencia de 6 de agosto de 2008, proferida por el Consejo de Estado (M.P. Gerardo Arenas Monsalve), en la cual se expuso que no es dable aplicar otros factores pese a que sobre ellos se hubiese hecho descuentos en aportes. 5. Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A mediante sentencia del 3 de agosto de 2017 revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar negó las pretensiones de la demanda2.
Sin embargo, el señor Carlos Omar Ceballos presentó acción de tutela contra la anterior decisión, la cual fue resuelta mediante sentencia del 26 de septiembre de 2017, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la cual se ampararon los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso; se dejó sin efectos la sentencia del 3 de agosto de 2017 y se ordenó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca proferir una nueva decisión3.
En cumplimiento de la decisión de tutela, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A dictó una nueva sentencia el 9 de octubre de 2017, en la cual decidió confirmar el fallo apelado4. Señaló que se adopta la posición del Consejo de Estado sobre el tema bajo estudio, según la cual en virtud del principio de favorabilidad, la norma aplicable al actor por ser beneficiario del régimen de transición, es la prevista en la Ley 33 de 1985, razón por la cual se debe confirmar la sentencia de primera instancia, en la cual se ordenó la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio y el descuento por aportes que no se hubieren hecho. 6.
El recurso extraordinario de revisión5 2 Folios 130-136 reverso. 3 Folios 163 reverso – 171 reverso. 4 Folios 117 reverso-122. 5 Folios 253-270. 4 Número interno: 3003-2018 Demandante: UGPP Demandado: Carlos Omar Ceballos y otros Fallo La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 9 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fundamento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales procede la revisión de pensiones: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Solicitó que se revoque parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá; que se declare que el señor Carlos Omar Ceballos no es acreedor de un derecho adquirido y, en su lugar, se ordene la reliquidación y pago de la pensión conforme a las reglas previstas en las sentencias SU-395 de 2017, C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-631 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional, esto es, adoptando como ingreso base de liquidación lo previsto en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, tomando como factores base de cotización los determinados taxativamente en el Decreto 1158 de 1994; que se condene en costas a la parte demandada.
Indicó que mediante la Resolución 018425 de 24 de abril de 2006 se reconoció la pensión de vejez al señor Carlos Omar Ceballos, en cuantía de $792.145,52, efectiva a partir del 1 de enero de 2004, la cual fue posteriormente reliquidada a través de la Resolución 57104 de 11 de noviembre de 2007, en cuantía de $874.731,72, efectiva a partir del 1 de julio de 2006.
Que posteriormente se negó la solicitud de reliquidación de la pensión, respecto a la aplicación de la Ley 33 de 1985, con base en todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. Indicó que el señor Carlos Omar Ceballos falleció el 17 de enero de 2018 y que la señora Marina Gómez de Ceballos presentó solicitud de reconocimiento de la pensión de sobreviviente, lo cual se encuentra en estudio.
Como causales de revisión planteó las previstas en los literales a) y b) del artículo 5 Número interno: 3003-2018 Demandante: UGPP Demandado: Carlos Omar Ceballos y otros Fallo 20 de la Ley 797 de 2003. En cuanto a la primera causal, indicó que la decisión recurrida se dictó con vulneración al debido proceso, en tanto que existía falta de legitimación por pasiva respecto a la entidad demandada Cajanal, hoy UGPP, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Carlos Omar Ceballos, por no ser la entidad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda, ya que no es destinataria ni depositaria d ellos fondos que recaudan para la Seguridad Social en Salud En cuanto a la segunda causal, indicó que la decisión del Tribunal generó un incremento en la pensión, al respecto señaló: “[…] no se evidencia abuso del derecho, toda vez que no fue posible advertir un incremento significativo de los ingresos del libelista en sus últimos años de servicio que en realidad no correspondiera con su vida laboral y que represente un salto abrupto y desproporcionado en los salarios recibidos en toda su historia productiva; ni la existencia de una vinculación precaria en cargos con salario elevado en virtud de los cuales se produjera un aumento del ingreso base de liquidación, o una desproporción significativa entre lo cotizado en la vida laboral y la mesada pensional; ni el uso de figuras como las suplencias, encargos o la provisionalidad.
Sin embargo, si se advierte la presencia de una vía de hecho en la orden judicial, puesto que según la sentencia SU 395 de 2017 la aplicación incorrecta del régimen de transición en la que se liquida la pensión con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, constituye un defecto sustantivo y en violación directa de la Constitución. […]”.
Igualmente, allegó liquidación según la cual el incremento de la mesada en virtud del cumplimiento del fallo es del 9,30%, pues la cuantía se liquida en $956.088,19, efectiva desde el 1 de julio de 2006. 7. Trámite del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue inadmitido mediante auto del 5 de noviembre de 2019, para que la UGPP invocara de manera precisa y razonada la causal del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que pretende hacer valer6.
Una vez corregido el recurso, el Despacho Sustanciador en auto del 20 de mayo de 2021 lo admitió7. Posteriormente, en providencia del 25 de noviembre de 2021 se prescindió de la etapa probatoria8. 8. Oposición al recurso extraordinario de revisión La señora Marina Gómez de Ceballos se opuso a las pretensiones del recurso, 6 Folios 285-reverso. 7 Folios 296-298. 8 Folios 300-reverso. 6 Número interno: 3003-2018 Demandante: UGPP Demandado: Carlos Omar Ceballos y otros Fallo al considerar que el fallo recurrido se profirió con fundamento en las normas y jurisprudencia vigente al momento de dictarse el fallo.
Indicó que no es jurídico tratar de dejar sin efectos fallos, con fundamento en la interpretación de normas y fallos posteriores, que no existían cuando se dictó la sentencia ahora demandada, por lo que conllevaría a una violación del derecho al debido proceso, en especial porque en los fallos C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 no se estableció si tenían efectos retroactivos o retrospectivos para los casos ya fallados.
Advirtió que no existe vulneración del debido proceso porque el fallo dictado por el Tribunal tuvo en cuenta la jurisprudencia que regía para la interpretación de la Ley 33 de 1985 y la jurisprudencia vigente para esa época, como era la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 proferida por el Consejo de Estado. Propuso la excepción de inconstitucionalidad por violación de los artículos 4, 29, 48, 53, 93, 230 de la Constitución, así como la parte final del inciso primero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 9.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no conceptuó de fondo en el presente asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 9 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.
Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión 7 Número interno: 3003-2018 Demandante: UGPP Demandado: Carlos Omar Ceballos y otros Fallo El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 5 de junio de 20189, pues la sentencia recurrida se dictó 9 de octubre de 2017, conforme con la sentencia SU-114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.
Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adiciones o modifiquen”. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna. 3.
Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 9 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que confirmó el fallo dictado el 13 de mayo de 2015 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda.
Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 9 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se incurrió en las causales de revisión alegadas por el recurrente, esto es, en primer lugar, si se 9 Folio 270 reverso. 8 Número interno: 3003-2018 Demandante: UGPP Demandado: Carlos Omar Ceballos y otros Fallo quebrantó el derecho al debido proceso, en tanto existía falta de legitimación en la causa por pasiva de Cajanal al no ser la entidad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda; y, en segundo orden, si la cuantía del derecho reconocido al señor Carlos Omar Ceballos excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de las causales invocadas por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la 9 Número interno: 3003-2018 Demandante: UGPP Demandado: Carlos Omar Ceballos y otros Fallo función de esta clase de instrumentos extraordinarios10.
Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.
En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite11 y sus causales generales12 le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 11 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000- 2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776- 00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 12 Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 10 Número interno: 3003-2018 Demandante: UGPP Demandado: Carlos Omar Ceballos y otros Fallo sui generis13, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia14”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar15.
Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho16.
Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2.
Alcance de las causales invocadas por la entidad recurrente La primera causal está prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual se puede solicitar la revisión de una sentencia “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”. 13 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003.
MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 14 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 15 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. 16 De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, la intención del legislador con la consagración de la acción especial estuvo centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas irregularmente o en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.
Ver: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03- 15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencias de 21 de junio de 2018 [Rads. 11001-03-25-000-2014-00845-00(2572-14) y 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13)], 12 de julio de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2013-00036-00(0091-13)] y 9 de agosto de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2017-00216- 00(1223-17)].
MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. 11 Número interno: 3003-2018 Demandante: UGPP Demandado: Carlos Omar Ceballos y otros Fallo Sobre esta causal, la Sala Especial de Decisión 22, en sentencia del 5 de febrero de 2019, consideró: “Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal. […] Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem”17.
La Sala considera que para que se configure esta causal de revisión, la demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.
La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión. La segunda causal es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable. 17 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, Exp. 2018-01884-00 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. 12 Número interno: 3003-2018 Demandante: UGPP Demandado: Carlos Omar Ceballos y otros Fallo La Sala Especial de Decisión 4, en sentencia del 1 de agosto de 2017, efectuó las siguientes consideraciones sobre el objeto y finalidad del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, así: “[…] esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado, que indicó: “Artículos 20 y 21.
Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación18.” Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las que se insiste, se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional y como se lee en el aparte pretranscrito de la exposición de motivos, para enfrentar y afrontar el estado del arte actual en el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en tanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema.
Es claro que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero precisamente, este mecanismo se instituyó como una excepción que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si como aquí se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley.
Y es que no tiene asidero jurídico ni social sostener una prestación periódica, cuando es evidente que no era viable su reconocimiento o cuando su monto difiere en exceso, en tanto ello atentaría contra el interés de carácter general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, bajo el amparo de dar prevalencia a un interés particular, pero que es ficticio, en cuanto a que es ilegitimo, lo que en últimas representa un detrimento de los recursos sociales.
Ese equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde, o constituye una mera discrepancia que en última aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley.
Todo ello hay que entenderlo dirigido al deber de moralizar la inversión pública y los dineros estatales, y que su propósito no es otro que orientar y potencializar la sostenibilidad del sistema, pues tales disposiciones buscan mantener y prolongar su viabilidad, ya que continuar solventando prestaciones que no atienden a esa legalidad, debilitan y ponen en riesgo de colapso la capacidad de abastecimiento y pago que tiene el Estado a su cargo, generando un potencial déficit por la asunción 18 Ver en http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=56&p_consec=4821 13 Número interno: 3003-2018 Demandante: UGPP Demandado: Carlos Omar Ceballos y otros Fallo de coberturas no contempladas o que previstas, exceden el monto legal, lo que implicaría la devastación del erario.
En ese sentido, está visto que la eficiencia del sistema la representa el que sea una prioridad y un objetivo que la asignación de los recursos obedezca a una legal asignación a efectos de lograr una cobertura universal y equitativa para todos quienes tienen un derecho a pensión”19. De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.
Caso concreto 4.1. Primer cargo de violación La entidad recurrente considera que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se produjo con vulneración al debido proceso, por cuanto se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la entidad demandada (Cajanal), pues no era la autoridad llamada a satisfacer las pretensiones de la demanda, al no ser destinataria ni depositaria de los fondos o recursos que se recaudan para el Sistema de Seguridad Social en Salud.
Al respecto, se advierte que, en el caso bajo estudio no se discute sobre los aportes en salud ni la entidad que está legitimada en la causa para efectuar dichos aportes, sino que se cuestiona la liquidación ordenada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual a juicio de la entidad recurrente supera la cuantía que correspondía en derecho.
En virtud de lo anterior, la Sala considera que no hay lugar a estudiar esta causal, pues no corresponde con el tema objeto de estudio. 4.2. Segundo cargo de violación 19 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 4. Exp. 2016-02022-00 M.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 14 Número interno: 3003-2018 Demandante: UGPP Demandado: Carlos Omar Ceballos y otros Fallo La UGPP planteó como segunda causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la reliquidación de la pensión de vejez reconocida al señor Carlos Omar Ceballos, en cuantía del 75%, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicio, pues desconoce las normas especiales que regulan la materia respecto a los factores a tener en cuenta y el tiempo sobre el cual se debe liquidar dicha prestación. Ahora bien, en este asunto no se controvierte el derecho a la pensión de vejez reconocida y reliquidada al causante, respectivamente, mediante las Resoluciones 18425 de 24 de abril de 2006 y 57104 de 11 de diciembre de 2007.
La UGPP controvierte en el presente proceso la decisión dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá y confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en relación con la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores percibidos por el causante en el último año de servicio. Sobre el particular, la Sala observa que, en efecto, el señor Carlos Omar Ceballos estuvo vinculado al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar entre el 23 de mayo de 1983 y el 30 de junio de 2006, en el cargo de Técnico Administrativo 4065-0920.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia recurrida consideró: “[…] De conformidad con le (sic) expuesto la Sala adopta para el sub lite la posición del honorable Consejo de Estado, en virtud del principio de favorabilidad, concluyendo que la norma aplicable al actor en virtud del régimen de transición es la Ley 33 de 1985.
En cumplimiento de la orden de tutela, se dará aplicación a la Jurisprudencia Unificada de la Sección Segunda del Honorable Consejo de Estado, que ha definido que en la liquidación o reliquidación pensional deberá incluirse la totalidad de los factores de salarios devengados en el último año de servicios, equivalente al 75% del salario mensual.
Precisa esta Sala que el juez de primera instancia ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la parte actora con la inclusión [de] todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, con un fundamento jurídico distinto al citado. Igualmente, autorizó a la Entidad condenada a efectuar los correspondientes descuentos por aportes que no se hubieses hecho.
Por lo expuesto se confirmará la sentencia proferida por el a quo en aplicación de la Ley 20 Folios 34 y 67-rev. 15 Número interno: 3003-2018 Demandante: UGPP Demandado: Carlos Omar Ceballos y otros Fallo 33 de 1985 y la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado”. Pues bien, al expediente que contiene el proceso de la referencia no se allegó copia del acto administrativo a través del cual se da cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sino que se trae una liquidación efectuada por la entidad en la que se indica lo siguiente: “ DATOS DEL DEMANDADO NOMBRE CAUSANTE CARLOS OMAR CEBALLOS NÚMERO CÉDULA 6.083.128 NOMBRE BENEFICIARIO MARINA GÓMEZ DE CEBALLOS NÚMERO CÉDULA 38.954.419 DATOS MONTO A DEMANDAR FECHA EFECTIVIDAD 01/07/2006 FECHA EFECTOS FISCALES 01/07/2006 RESOLUCIÓN A DEMANDAR FALLO TRIBUNAL VALOR RESOLUCIÓN A DEMANDAR 956.099,19 DATOS MONTO CORRECTO FECHA EFECTIVIDAD 01/07/2006 FECHA EFECTOS FISCALES 01/07/2006 RESOLUCIÓN CORRECTA Resolución No. 57104 del 11 de diciembre de 2007 VALOR RESOLUCIÓN CORRECTA 874.731,72 CUANTÍA CUANTÍA TOTAL ÚLTIMOS 3 AÑOS 5.627.806 SÍ ES VIABLE PORCENTAJE INCREMENTO MESADA 9,30% […]” Se evidencia que, la reliquidación la pensión de vejez, en cumplimiento del fallo proferido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cuantía de la pensión queda en $956.099,19, a partir del 1 de julio de 2006; mientras que la reconocida inicialmente y reliquidada posteriormente por Cajanal tenía una cuantía de $874.731,72, efectiva a partir de la misma fecha.
A juicio de la Sala, aunque en la sentencia revisada se dispuso la reliquidación de la pensión de vejez a favor del señor Carlos Omar Ceballos con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, acogiendo 16 Número interno: 3003-2018 Demandante: UGPP Demandado: Carlos Omar Ceballos y otros Fallo parcialmente la postura adoptada por esta Corporación para esa fecha, pero contraria a la establecida en la actualidad, resulta claro que la liquidación dispuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no afecta de manera significativa la mesada pensional que en derecho corresponde, pues la diferencia que resulta entre el valor que venía recibiendo el pensionado antes de la reliquidación y la suma reconocida con posterioridad a la misma, es de $81.367,47, para la fecha en que se hizo efectiva la misma, lo que corresponde a un porcentaje de incremento del 9,30%.
Asimismo, se evidencia que, en las sentencias proferidas por los jueces de instancia se dispuso el descuento de los valores correspondientes por aportes sobre los factores que no se hubieran efectuado los descuentos. Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en casos como el presente, esta Subsección se ha pronunciado en otras oportunidades.
Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó lo siguiente21: […] 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.
En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.
Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]” Igualmente, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021.
Radicado: 11001-03-25-000- 2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 17 Número interno: 3003-2018 Demandante: UGPP Demandado: Carlos Omar Ceballos y otros Fallo del 24 de septiembre de 2021, estableció lo siguiente22: “65. Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.
Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término23 y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar”24”.
Quiere decir lo anterior, que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sobre la pensión de vejez reconocida al señor Carlos Omar Ceballos, no muestra un incremento excesivo, por lo que no se evidencia la existencia de un abuso del derecho, o un acrecimiento injustificado de la mesada pensional que demuestre un abuso del derecho, siendo esto indispensable para acceder a la revisión de la sentencia a través de este mecanismo, tal como lo manifestó la misma entidad recurrente, razón por la cual se declarará infundado el presente recurso. 22 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2.
Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03-15-000- 2018-01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. 23 En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). 24 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 18 Número interno: 3003-2018 Demandante: UGPP Demandado: Carlos Omar Ceballos y otros Fallo Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente. III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP y no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 9 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2014-00028-01.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS 19 Número interno: 3003-2018 Demandante: UGPP Demandado: Carlos Omar Ceballos y otros Fallo (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER