Radicado: 25000-23-37-000-2020-00181-01 (28359) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2020-00181-01 (28359) Demandante: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES Tema: Suspensión provisional AUTO – RECURSO DE APELACIÓN La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 28 de marzo de 20231, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, negó la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados.

ANTECEDENTES La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, interpuso demanda en la que solicitó la nulidad de la Liquidación Certificada de la Deuda No. AP-0147296 de 16 de octubre de 2018 «Por medio de la cual se determina una obligación clara, expresa y exigible de pagar por concepto de aportes pensionales a favor de Colpensiones» y de la Resolución No. 00311525 de 13 de enero de 2020 «Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Liquidación Certificada de Deuda No. AP-0147296 del 16 de octubre de 2018», actos proferidos por la Dirección de Ingresos por Aportes de Colpensiones.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó se declare, entre otros, que no existe título ejecutivo para cobrar los aportes pensionales por el monto indicado en los actos demandados, que no existe deuda a favor de Colpensiones por valor de $386.504.608, y que se ordene a esa entidad que determine el tributo o deuda -si es que existe-, para el periodo comprendido entre el 12 de febrero de 2015 y el 30 de abril de 2018.

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR La parte demandante, en atención a lo dispuesto en los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los actos demandados, con fundamento en lo siguiente: 1 El expediente paso al despacho el 12 de enero de 2024. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00181-01 (28359) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Se concreta un perjuicio irremediable en cabeza de la CAR y se le ha colocado en una situación de indefensión por la vulneración el debido proceso, al negarse el trámite del recurso de apelación formulado contra la liquidación certificada de deuda, acto que puso fin a la actuación administrativa y que fue expedido sin competencia para el cobro de los aportes patronales, correspondientes al periodo de 1 enero de 1995 y el 11 de febrero de 2015.

Al no haberse otorgado el recurso de apelación interpuesto contra la mencionada liquidación, se corre el riesgo de que se embarguen recursos de la entidad por $386.504.608, más los intereses respectivos. Los actos demandados son contrarios al ordenamiento jurídico y, por tanto, la entidad demandada iniciaría un proceso de cobro coactivo cuyo mandamiento de pago se fundamenta en un acto administrativo que no tiene el carácter de título ejecutivo.

De no otorgarse la medida cautelar solicitada, los efectos de la sentencia serían nugatorios, pues la espera a que se profiera una decisión definitiva sobre la controversia, prolongaría la vulneración de los derechos de la entidad, aunado a que se ha demostrado la existencia de un perjuicio irremediable. AUTO OBJETO DE APELACIÓN Mediante auto de 28 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, negó la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados, con fundamento en lo siguiente: «En el presente caso, el demandante pidió que se suspendan los efectos de los actos demandados, sin embargo, los argumentos expuestos no son suficientes para acceder a la solicitud, pues los fundamentos esgrimidos no alcanzan a causar efectos en la trasgresión de algún derecho sustancial, en razón a que la presunción de legalidad, que cobija a los actos administrativos demandados, debe ser revisada rigurosamente conforme al material probatorio que se recaude en el proceso, pues de las pruebas aportadas con la demanda no se vislumbra alguna norma constitucional y/o legal que haya sido vulnerada, escenario que evidentemente puede cambiar durante el arribo de los medios de prueba al proceso, con los cuales se puede demostrar la afectación suplicada.

Aunado a lo anterior, debe entenderse que el estudio de la medida cautelar debe regirse bajo unos parámetros, los cuales obedecen a la expresa exigencia legal, por cuanto se controvierte unos actos que gozan de presunción de legalidad, razón por la cual, para que sean suspendidos los efectos de los actos acusados, la oposición a la norma que debe surgir de la confrontación o del examen de las pruebas que se acompañen con tal fin, no puede determinarse con una simple petición, pues el soporte debe ser suficiente para prever una violación de las disposiciones invocadas, sin que ello implique prejuzgamiento; pues cualquier escenario puede cambiar durante el arribo de los medios de prueba al proceso.

Al respecto, el Despacho considera que la medida cautelar deberá ser negada, por cuanto, de los fundamentos jurídicos y de los medios probatorios aportados con la demanda, no se logra evidenciar la vulneración alegada por la parte actora, toda vez que no se muestra trasgresión directa que afecte los preceptos Constitucionales y Legales, máxime teniendo en cuenta que los argumentos coinciden con los cargos formulados, lo cual se revisará en la sentencia respectiva.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00181-01 (28359) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Luego, al no ser posible evidenciar a simple vista tal vulneración, no procede el decreto de suspensión, y corresponde a otra etapa procesal que el juez realice el análisis de fondo sobre la legalidad de los actos administrativos demandados.» RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, en el que indicó que, el a quo no tuvo en cuenta que en la solicitud de suspensión provisional se advirtió que la CAR se encontraba frente a la ocurrencia de un grave perjuicio originado en la ejecución de los actos demandados, los cuales no contienen una obligación clara, expresa y exigible.

Informó que se presentó un hecho sobreviniente, consistente en que Colpensiones inició el cobro coactivo DCR-2021-054473, en el que se expidió el mandamiento de pago contenido en la Resolución No. 49250 de 15 de abril de 2021, por valor de $212.785.215, acto ilegal por falsa motivación, por cuanto: • Está cobrando periodos diferentes a los señalados en la liquidación certificada de deuda No. 147296 de 16 de octubre de 2018, cuya cuantía corresponde a $456.623.125. • De manera equivocada señaló que la liquidación certificada de deuda surtió ejecutoria el 4 de julio de 2019, pues ello acaeció el 11 de febrero de 2020, teniendo en cuenta que contra tal liquidación se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. AP-00311525 de 13 de enero de 2020, en la que se determinó la suma liquidada en $386.504.608.

Indicó que la CAR formuló excepciones contra la Resolución No. 49250 de 15 de abril de 2021, las cuales fueron resueltas por Colpensiones mediante la Resolución No. 2022-052602 de 23 de junio de 2022, en la que se ordenó seguir adelante con la ejecución, así como el embargo y secuestro de los bienes del deudor. Agregó que ante las inconsistencias contenidas los actos proferidos dentro del proceso de cobro coactivo, la entidad solicitó al Director de Cartera de Colpensiones, la suspensión de ese trámite, con fundamento en el numeral 2 del artículo 101 del CPACA.

Adujo que se presenta un grave perjuicio en cabeza de la demandante, ya que está abocada a un embargo de sus recursos, que son esenciales para el cumplimiento de sus objetivos misionales, y que de no otorgarse la medida cautelar, los efectos de la sentencia serían nugatorios, pues esperar la decisión definitiva que resuelva la controversia, prolongaría la vulneración de los derechos de la entidad.

CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, se debe determinar si procede o no revocar el auto de 28 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, mediante el cual negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00181-01 (28359) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 La inconformidad de la recurrente se concreta en que, se debe decretar la suspensión provisional solicitada por cuanto: i) los actos demandados fueron expedidos de manera ilegal y no contienen una obligación clara, expresa y exigible, ii) el perjuicio generado por el proceso de cobro coactivo que se adelanta en su contra y iii) que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios, ya que se prolongaría la vulneración de los derechos de la entidad.

Respecto a los requisitos para decretar medidas cautelares, el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone: «ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» Teniendo en cuenta que el medio de control instaurado fue el de nulidad y restablecimiento del derecho, la medida cautelar de suspensión provisional tiene vocación de prosperidad si la violación alegada surge del análisis de los actos demandados y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud.

Asimismo, se debe demostrar, al menos de forma sumaria la existencia de un perjuicio real y serio2, esto es, que sea acreditado con un elemento probatorio «que lo represente de manera suficiente, completa y fidedigna, hasta el punto de que el operador jurídico de entrada pueda percibirlo como real y para considerarlo probado sólo falte que aquél supere la contradicción3», pues la prueba sumaria «no se relaciona con su poco poder demostrativo, ya que no se trata de una prueba incompleta, pues aquella tiene que demostrar plenamente el hecho, sólo que le falta ser contradicha4».

De acuerdo con lo anterior, la Sala confirmará el auto recurrido, por cuanto no se advierte el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para el decreto de la suspensión provisional solicitada, pues los argumentos que sustentan la medida cautelar van más allá de la confrontación normativa que se efectúa en la presente instancia y no se demuestra la existencia de perjuicios ocasionados por su expedición. 2 En este sentido, ver Arboleda Perdomo, Enrique José en “Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Ley 1437 de 2011.” Bogotá. Legis 2ª Edición. Página 360 y Palacio Hincapié, Juan Ángel en “Derecho Procesal Administrativo”. Librería Jurídica Sanchez R. Ltda. 9ª. Edición, págs.363-364. 3 Rojas Gomez Miguel. Lecciones de derecho procesal. Tomo III Pruebas Civiles. Editorial ESAJU. Bogota 1ª edición, 2015, págs. 240-241- 4 Parra Quijano, Jairo.

Manual de Derecho Probatorio, Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, 13ª edición, 2002, pág. 159. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00181-01 (28359) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En efecto, lo expuesto en la solicitud de medida cautelar, esto es, la violación al derecho al debido proceso al negarse el trámite del recurso de apelación interpuesto contra la Liquidación Certificada de la Deuda No. AP-0147296 de 16 de octubre de 2018, la expedición sin competencia de ese acto administrativo y que el título ejecutivo no contiene una obligación clara, expresa y exigible, son argumentos cuyo estudio excede el análisis comparativo que se efectúa en esta etapa procesal, el cual no puede reemplazar o anticipar el examen que se adelanta al momento de proferir la sentencia que ponga fin al proceso.

Aunado a lo anterior, la parte demandante no demostró la existencia de un perjuicio, pues si bien se informó sobre un hecho sobreviniente, esto es, que contra de la entidad se adelanta un proceso de cobro coactivo, ello no constituye una materialización del mismo, aunado a que no se advierte que al interior de ese trámite se hubiese proferido alguna medida preventiva o cautelar sobre los bienes de la entidad.

Por lo demás, la recurrente tampoco da cuenta de la existencia de serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida cautelar los efectos de la sentencia serían nugatorios, toda vez que se limitó a manifestar que «esperar a la expedición de una sentencia que resuelva de manera definitiva esta controversia sería prolongar la vulneración de los derechos de mi representada por un tiempo superior».

En tales condiciones, la Sala confirmará el auto de 28 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, mediante el cual negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE CONFIRMAR el auto de 28 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, mediante el cual negó la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

Notifíquese, cúmplase y devuélvase al despacho de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN La integridad de este documento electrónico puede comprobarse en la opción «validador de documentos» dispuesta en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador