47001233300020210008001 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 47001-23-33-000-2021-00080-01 (2317-2022) Demandante: Leocadia Emilia García Navarro Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social[1]

RESUELVE

APELACIÓN DE AUTO __________________________________________________________________ Asunto La Subsección procede a resolver el recurso de apelación presentado por la entidad demandada contra el auto proferido el 13 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio del cual se accedió «parcialmente» a la solicitud de medida cautelar y se suspendieron los efectos de la Resolución RDP 017326 del 29 de julio de 2020.

I.- Antecedentes 1. La demanda y el escrito de medida cautelar 1. La demanda 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[2], Leocadia Emilia García Navarro solicitó lo siguiente: 1. La anulación de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución RDP 010185 del 23 de abril de 2020, por la cual se revocaron las Resoluciones AMB 60604 del 15 de diciembre de 2008 y RDP 024874 del 27 de junio de 2018 que reconocieron la pensión gracia a su cónyuge, José Ángel Rangel Rangel; y (ii) Resolución RDP 017326 del 29 de julio de 2020 que adicionó la anterior para ordenar calcular los valores pagados de más desde el 19 de febrero de 2016 a la fecha de exclusión de la nómina. 2.

El restablecimiento del derecho, en el sentido de que se ordenara a la UGPP el pago de la pensión gracia a que tiene derecho como cónyuge de José Ángel Rangel Rangel, a partir del 19 de febrero de 2015, día siguiente al fallecimiento. 3. Como pretensión subsidiaria, se declarara que no debía devolver suma alguna a la UGPP por la revocatoria de las Resoluciones AMB 60604 del 15 de diciembre de 2008 y RDP 024874 del 27 de junio de 2018. 2.

En el acápite de hechos narró lo siguiente: 1. José Ángel Rangel Rangel nació el 26 de agosto de 1951 y cumplió los 50 años de edad el 26 de agosto de 2001. 2. Prestó sus servicios en el sector educativo al Departamento del Magdalena, Municipio de San Sebastián, como docente municipal y departamental, en periodos interrumpidos entre el 4 de febrero de 1980 y el 29 de junio de 2011. 3.

En virtud de la solicitud por él presentada, Cajanal reconoció la pensión gracia mediante la Resolución AMB 60604 del 15 de diciembre de 2008, en cuantía de $1.023.459, a partir del 2 de abril de 2008. 4. José Ángel Rangel Rangel falleció el 18 de febrero de 2016. 5. El 19 de diciembre de 2017, Leocadia Emilia García Navarro, en calidad de cónyuge de José Ángel Rangel Rangel, solicitó el reconocimiento de la «pensión gracia de sobrevivientes». 6.

A través de la Resolución RDP 024874 del 27 de junio de 2018, la UGPP reconoció la «pensión gracia de sobrevivientes» con el 100% y a partir del 2 de abril de 2008. 7. Con el auto ADP 01451 del 18 de marzo de 2020, la entidad demandada solicitó el consentimiento de Leocadia Emilia García Navarro para revocar los actos administrativos que reconocieron la pensión gracia; sin embargo, solo fue entregado hasta el 5 de mayo de 2020 en la «carrera 92 No. 159-05 Int 3 apto 611, Barrio Suba» de Bogotá, a pesar de que la entidad conocía que residía en el municipio de San Sebastián de Buenavista, corregimiento Los Galvis. 8.

El 22 de abril de 2020 dio respuesta al auto y fue radicado en la entidad al día siguiente, mismo en el que la UGPP expidió la Resolución RDP 010185, por la cual revocó los actos de reconocimiento pensional. 9. Después, mediante la Resolución RDP 017326 del 29 de julio de 2020, se adicionó el artículo quinto del acto anterior, en el sentido de ordenar el cálculo de los valores pagados de más a Leocadia Emilia García Navarro desde el 19 de febrero de 2016 [día siguiente al fallecimiento de su cónyuge] hasta la fecha de exclusión de la nómina. 10.

Con la Resolución RDP 025847 del 11 de noviembre de 2020, se determinó que la demandante adeudaba la suma de $89.481.321. Contra esta decisión presentó recurso de reposición, el cual, a la fecha de radicación de la demanda, no había sido resuelto. 3. En el concepto de violación, manifestó lo siguiente: 1. Los actos administrativos transgredieron los artículos 1 de la Ley 114 de 1913, 6 de la Ley 116 de 1928, 3 de la Ley 37 de 1933 y 1 de la Ley 91 de 1989 porque desconocieron que José Ángel Rangel Rangel prestó sus servicios en establecimientos oficiales del orden territorial; además, porque hizo parte del proceso de nacionalización que comenzó con la Ley 43 de 1975. 2.

Los actos adolecen de falsa motivación porque, en la parte motiva, se expuso que en la investigación penal adelantada por el reconocimiento de la pensión de José Ángel Rangel Rangel, Mercedes Fernández de Luque, funcionaria de la gobernación del Magdalena, certificó falsamente los tiempos de servicios para que «docentes que no reunían los requisitos de ley pudieran acceder a la pensión GRACIA», hecho sobre el cual realizó un preacuerdo con la Fiscalía General de la Nación el 17 de julio de 2017; sin embargo, (i) no se realizó el traslado de esos documentos;

(ii) no se allegó prueba alguna que demostrara la ilegalidad; (iii) no se hizo referencia expresa al documento endilgado como falso; (iv) en la investigación penal no se determinó como autor, coautor o coparticipe a la demandante o a su cónyuge fallecido; y (v) se desconoció que se aportó el formato único para la expedición de certificado de historia laboral 3291 del 25 de agosto de 2016 suscrito por otro funcionario, conforme con el cual la vinculación era de carácter departamental. 3.

La UGPP no demostró el aprovechamiento del error ajeno para obtener el beneficio pensional y violó el debido proceso porque el auto de revocatoria directa fue notificado en la ciudad de Bogotá cuando el domicilio de la demandante es en el municipio de San Sebastián de Buenavista, Magdalena; asimismo, expidió el acto sin esperar la confirmación de la notificación personal y sin realizar la valoración de los documentos que demostraban que los nombramientos fueron suscritos por autoridades del orden territorial. 2.

Solicitud de medida cautelar 4. La parte demandante solicitó que se suspendieran los efectos de los actos administrativos acusados, con fundamento en que (i) la UGPP desconoció las sentencias C-835 de 2003 y SU-182 de 2019 proferidas por la Corte Constitucional, así como los derechos a la igualdad, acceso a la administración de justicia, debido proceso y seguridad social; y (ii) como los efectos de la revocatoria directa son ex nunc, la UGPP debe acudir al juez de lo contencioso administrativo para recuperar los dineros pagados, pues este es el competente «para retrotraer todas las consecuencias que ocasionó su propio acto administrativo». 2.

Auto que resolvió la medida cautelar 5. En auto proferido el 13 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Magdalena resolvió «[a]cceder parcialmente a la solicitud de medida cautelar elevada por la parte demandante» y, en consecuencia, decretar la suspensión provisional de los efectos de la Resolución RDP 017326 del 29 de julio de 2020 expedida por la UGPP.

Argumentó lo siguiente: 6. Respecto de la Resolución RDP 010185 del 23 de abril de 2020, la parte demandante no desarrolló un concepto de violación que permitiera «vislumbrar la necesidad y urgencia de la medida provisional», pues la argumentación se enfocó en lo que concierne a la restitución de los valores pagados en exceso. Este acto se expidió con base en un «hecho administrativo», razón por la cual, deberá estudiarse la legalidad en la sentencia. 7.

Con la Resolución RDP 017326 del 29 de julio de 2020 se ordenó el cálculo de los dineros pagados a la demandante, lo cual causó un «perjuicio irremediable, frente al cual se justifica la importancia y la urgencia para decretar la medida cautelar de suspensión provisional». 3. El recurso 8. Contra la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación con fundamento en lo siguiente: 1.

La entidad revocó los actos que reconocieron el derecho porque se probó la existencia de una falsedad reconocida el 17 de julio de 2017 por Mercedes Nicolasa Fernández de Luque ante la Fiscalía General de la Nación. Esta servidora de la gobernación del Magdalena indicó que «había certificado falsamente los tiempos de servicio y/o clase de vinculación para que algunos docentes que no reunían los requisitos de ley pudieran acceder a la pensión gracia, entre los cuales se encuentra el señor JOSE ANGEL RANGEL RANGEL con vinculación del orden Nacional, pero a quien [ ] le certificó falsamente vinculación de orden departamental». 2.

Es necesario desatar el debate probatorio que permita establecer si la decisión tomada por la entidad al revocar la pensión gracia y su sustitución no se encuentra ajustada a derecho o corresponde a una interpretación errónea del acervo probatorio, «por lo que se requiere de un estudio más complejo del caso, igualmente no se demostró que se ponga en peligro derecho o se genere la ocurrencia de un perjuicio irremediable». 3.

El actuar de la entidad se ciñó a la facultad de revocar el acto administrativo prevista en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 con respeto de los derechos fundamentales, comoquiera que «no solo le fue notificado a la demandante», sino que se le otorgó el término de 10 días para que se pronunciara al respecto y realizara las manifestaciones que considerara. 4.

El acto administrativo que ordenó calcular los valores pagados de más se encuentra ajustado a derecho, toda vez que la actora debe reintegrar los valores pagados en calidad de beneficiaria de la pensión, «entendidos dichos cobros como mesadas recibidas en abono en cuenta o por ventanilla, sin tener derecho a ellas». 4. Trámite impartido al recurso 9.

Mediante auto del 25 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Magdalena concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación. II. Consideraciones 1. Competencia 10. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la entidad demandada contra el auto que decretó parcialmente la medida cautelar, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243 del CPACA. 2.

Problema jurídico 11. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿deben mantenerse los efectos de la Resolución RDP 017326 del 29 de julio de 2020 porque se expidió conforme con el ordenamiento jurídico y en virtud de la facultad que tiene la UGPP de revocar directamente los actos administrativos? 12. Para resolver el anterior cuestionamiento, la Sala adoptará la siguiente estructura expositiva: primero, las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo; y, segundo, caso concreto, análisis de la Sala. 3.

Las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo contencioso- administrativo 13. El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 14.

En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.

Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.» 15.

Esta misma normativa, en el artículo 231, señala los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando establece una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.

La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» 16.

De las normas antes analizadas[3] se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en 3 categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos[4].

Veamos: 1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo[5];

(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos en los que opera de oficio[6]. 2. Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.

Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia[7]; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda[8]. 3.

Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda[9] así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud[10]; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios[11]. 4.

Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes -medidas cautelares positivas[12]- de la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;

(b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (c) que el actor haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, de no otorgarse la medida, se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no concederse los efectos de la sentencia serían nugatorios[13]. 17.

En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.

En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 18. Teniendo claridad en lo relacionado con las medidas cautelares en la Jurisdicción Contencioso-administrativa y su alcance en el CPACA para decretarlas, se procede a estudiar los argumentos del recurso de apelación, en virtud del cual se formuló el problema jurídico a resolverse en esta providencia. 4.

Solución del caso concreto. Análisis de la Sala. 19. En auto del 13 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Magdalena resolvió acceder parcialmente a la solicitud de medida cautelar y suspender provisionalmente los efectos de la Resolución RDP 017326 del 29 de julio de 2020. En este acto administrativo, la UGPP consideró y resolvió: «Que mediante Resolución No. RDP010185 del 23 de abril de 2020, se revocaron las Resoluciones No. 60604 del 15 de diciembre de 2008 y RDP 024874 del 27 de junio de 2018, por medio de la cual se reconoció la pensión Gracia al señor JOSE ANGEL RANGEL RANGEL, y se sustituyó la misma.

Que revisada la base de FOPEP, se logra establecer que la señora GARCIA NAVARRO LEOCADIA EMILIA, fue incluida en nómina de pensionados, en virtud de la Resolución No. RDP 024874 del 27 de junio de 2018, Que en esas condiciones, la señora GARCÍA NAVARRO LEOCADIA EMILIA, debe reintegrar a la Nación, los valores pagados en calidad de beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, entendidos dichos cobros como mesadas recibidas en abono de cuenta o por ventanilla, sin tener derecho a ellas. [ ] Que en razón a lo anterior, es preciso indicar que por la Subdirección de Nomina de Pensionados de esta entidad, se deben cobrar las sumas pagadas de más, a la señora GARCIA NAVARRO LEOCADIA EMILIA, desde el 19 de febrero de 2016 día siguiente al fallecimiento del causante, a la fecha de exclusión de nómina de la Resolución No. RDP 024874 del 27 de junio de 2018. [ ]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Adicionar el Artículo QUINTO, a la Resolución No. RDP010185 del 23 de abril de 2020, el cual quedará de la siguiente manera: (... )

ARTÍCULO QUINTO: Por la Subdirección de Nómina de pensionados de esta entidad, calcular los valores pagados de más, a la señora GARCÍA NAVARRO LEOCADIA EMILIA, desde el 19 de febrero de 2016 día siguiente al fallecimiento del causante, a la fecha de exclusión de nómina de la Resolución No. RDP 024874 del 27 de junio de 2018. (... )» [sic]. [negrillas y mayúsculas del original] 20.

El acto administrativo que fue adicionado, esto es la Resolución RDP 010185 del 23 de abril de 2020, había considerado y resuelto lo que se transcribe a continuación: «Que se procede a la validación integral del caso, encontrando: Que mediante informe de fecha 18 de septiembre de 2012 entregado por CAJANAL EICE en liquidación, se dejó constancia que la FISCALÍA PRIMERA DE LA ESTRUCTURA DE APOYO PARA CAJANAL Y FONCOLPUERTOS DE LA UNIDAD NACIONAL ANTICORRUPCIÓN dentro de la investigación 2008-00070 adelantada en contra de MERCEDEZ FERNÁNDEZ DELUQUE y otros (caso REDES DE CORRUPCIÓN MAGDALENA) tiene a su [ilegible] cadena de custodia 36 expedientes originales como pruebas ante la Fiscalía, dentro de los cuales se relaciona el de la causante.

Que en el caso del señor RANGEL RANGEL JOSE ANGEL, los denunciados son MERCEDES NICOLASA FERNÁNDEZ DELUQUE, RAFAEL ANTONIO DE LUQUE FERNÁNDEZ, CARLOS EDUARDO OCHOA MORENO, JHON MARIO QUINTERO PARAMO, CRISTIAN ALBERTO MUÑOS y LUIS CARLOS GUERRERO, proceso que se encuentra en el JUZGADO 3 PENAL CON FUNCIÓN DE CONOCIMIENTO. Que la actuación penal da cuenta que MERCEDES NICOLASA FERNÁNDEZ DELUQUE quien se desempeñó como servidora pública de la Gobernación del Magdalena certificó falsamente los tiempos de servicio y/o la CLASE DE VINCULACIÓN para que docentes que no reunían los requisitos de ley pudieran acceder a la pensión GRACIA, como es el caso del señor RANGEL RANGEL JOSE ANGEL con vinculación del orden NACIONAL, pero a quienes MERCEDES NICOLASA FERNÁNDEZ DELUQUE, le certificó falsamente VINCULACIÓN AL ORDEN DEPARTAMENTAL para obtener la prestación, hecho sobre el que realizó un preacuerdo en la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN el día 17 de julio de 2017, aceptando los cargos que le fueron imputados.

CONSIDERACIONES [ ] Que en el acta No. 371, 387 y 399 del Comité de Conciliación y Defensa Judicial al estudiarse la posibilidad de proceder a la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter particular y concreto sin el consentimiento del particular, se estableció que esta puede adelantarse en los siguientes casos: En los casos en que aparezca debidamente demostrado el incumplimiento de requisitos.

O que se obtenga el reconocimiento por medio de documentación falsa. En consecuencia esta entidad procederá, de acuerdo a las normas establecidas para el presente caso a revocar las Resoluciones No. 60604 del 15 de diciembre de 2008 y RDP 024874 del 27 de junio de 2018. [ ]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: REVOCAR las Resoluciones No. 60604 del 15 de diciembre de 2008 y RDP 024874 del 27 de junio de 2018, por medio de la cual se reconoció la pensión Gracia al señor JOSE ANGEL RANGEL RANGEL, y se sustituyó la misma respectivamente.

ARTÍCULO SEGUNDO: Excluir de la nómina de pensionados la Resolución RDP 024874 del 27 de junio de 2018, por las razones anteriormente expuestas.

ARTÍCULO TERCERO: Remitir la presente resolución a la Subdirección Jurídica Pensional para los fines legales pertinentes.

ARTÍCULO CUARTO: Notifíquese a la señora GARCÍA NAVARRO LEOCADIA EMILIA [ ].» [sic]. [negrillas y mayúsculas del original 21. Ahora bien, en el recurso de apelación, la UGPP aseguró que el acto administrativo que fue suspendido «se encuentra ajustado a derecho, toda vez que la actora debe reintegrar a la Nación, los valores pagados en calidad de beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, entendidos dichos cobros como mesadas recibidas en abono en cuenta o por ventanilla, sin tener derecho a ellas» [sic]. 22.

Como se observa, la orden de devolución de dineros pagados por concepto de mesadas pensionales devino del acto administrativo que revocó el que reconoció la pensión gracia y el que la sustituyó en virtud del artículo 97 del CPACA[14]. 23. Esta, la revocatoria directa de los actos administrativos, bien sea a solicitud de parte o en ejercicio de las facultades oficiosas, debe ajustarse a las causales expresamente definidas por el legislador y, cuando se trata de aquellos que reconocieron un derecho subjetivo, será requisito sine qua non obtener el consentimiento del beneficiario, pues en caso de una respuesta negativa o del silencio de aquel, la entidad deberá, en principio, acudir a la Jurisdicción de lo contencioso – administrativo para que sea el juez quien lo expulse del ordenamiento jurídico con la declaración de nulidad. 24.

No obstante, existen eventos en los que la entidad puede revocar el acto administrativo aun sin el consentimiento del beneficiario, como es el caso de las pensiones que fueron reconocidas irregularmente. En efecto, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003[15] previó: «Artículo 19. Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.

En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.» [Se resalta] 25. Asimismo, la Ley 1450 de 2011 «por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010 – 2014», en su artículo 243 dispuso: «Artículo 243.

Protección contra prácticas corruptas en el reconocimiento de pensiones. Cuando cualquier entidad estatal que tenga a su cargo el reconocimiento de pensiones tenga indicios de que tales prestaciones han sido reconocidas con fundamento en documentos falsos, presiones indebidas, inducción a error a la administración o cualquier otra práctica corrupta, la entidad iniciará de oficio una actuación administrativa tendiente a definir los supuestos fácticos y jurídicos de la prestación y la existencia de la presunta irregularidad.

Si como resultado de la actuación se verifica la irregularidad total o parcial del reconocimiento, la administración procederá a revocar o modificar el acto sin consentimiento del particular. [ ]» [Se resalta] 26. Nótese que si bien la primera norma citada únicamente impuso el deber a la administración para revocar directamente los actos administrativos de contenido particular cuando se compruebe la irregularidad en el reconocimiento de la prestación, fue con la segunda que condicionó tal decisión a que previamente se adelante la actuación administrativa[16] y se defina o verifique si aquella, la irregularidad, existió. 27.

Ahora bien, cuando la administración adelanta la actuación y revoca el acto administrativo, debe determinarse cuáles son sus efectos en el tiempo y sus consecuencias. Sobre el particular, es menester precisar que esta corporación no ha sostenido un criterio pacífico, pues en ocasiones se ha señalado que la revocatoria tiene efectos hacia el pasado [ex tunc], en otras que tiene efectos hacia el futuro [ex nunc] y, solo en una providencia, se indicó que los efectos dependían de cuándo ocurrió la ilegalidad.

En el criterio minoritario, este es que los efectos son hacia el pasado, se sostuvo que el acto administrativo se extingue cuando cesan en forma definitiva sus efectos y puede ser revocado por razones de mérito o de legalidad. Cuando la figura opera por esta última, al tratarse de un juicio estrictamente lógico jurídico, los efectos serán hacia el pasado, es decir, desde el momento de su expedición. 29.

Por su parte, en el criterio mayoritario, existen 2 referentes principales que se detuvieron en los efectos hacia el futuro de la revocación de los actos y que sirvieron a decisiones posteriores, esto es los que datan del 16 de julio de 2002 [proferido por la Sala Plena] y el del 15 de agosto de 2013 [proferido por la Sección Segunda].

Estas sentencias y las que prohijaron esta tesis, coinciden en que (i) la revocatoria directa «no restablece el orden jurídico vulnerado» ni trae consigo los efectos propios de la declaratoria de nulidad por ilegalidad, por tal razón, la recuperación de los dineros indebidamente pagados solo es posible lograrla por conducto del juez, en razón a que esta figura «no vicia de nulidad el acto que bien pudo haber generado efectos mientras rigió, ni impide que sea demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues sigue amparado por la presunción de legalidad»; y (ii) atribuir a la revocatoria efectos ex tunc no solo haría desaparecer del mundo jurídico, bajo una ficción, los efectos que produjo desde el momento en que nació a la vida jurídica, sino que implicaría un reconocimiento de perjuicios que no le corresponden a la administración. 30.

Por ejemplo, en sentencia proferida el 18 de junio de 2020[52], esta Sección sostuvo que los efectos de la revocatoria directa son hacia futuro «y que su declaración no trae consigo un resarcimiento de perjuicios a favor de quien se ha visto afectado en un derecho durante el tiempo que el acto revocado estuvo vigente. Ello es así, porque la decisión de la administración “no implica en estricto sentido un juicio de legalidad, [ ] con efectos ex tunc, esto es, retrotrayendo las cosas a su estado inicial». 31.

Y más recientemente, el 10 de marzo de 2022[53], se explicó que «la orden de devolución de dinero implica una especie de restablecimiento o de retorno a las condiciones previas a la vigencia del acto a revocar, de manera que la administración tampoco tendría dicha facultad al ser esta una potestad inherente a la competencia del juez administrativo cuando la manifestación de la entidad es puesta en su conocimiento por medio del respectivo medio de control». 32.

En efecto, este criterio se acompasa con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-182 de 2019, según la cual, (i) la revocatoria directa no resuelve definitivamente sobre la legalidad de un acto administrativo; (ii) solo tiene efectos hacia el futuro; y (iii) «[l]a administración no puede recuperar los dineros que haya girado en una maniobra fraudulenta a través de este mecanismo, sino que debe acudir al juez administrativo, quien sí es el competente para retrotraer todas las consecuencias que ocasionó un acto administrativo contrario a derecho». 33.

En esa línea, como el juez de lo contencioso – administrativo es el único que puede examinar la legalidad del acto revocado por vicios que lo afectan desde su nacimiento y por la configuración de las causales previstas en el CPACA, nada impide que la administración solicite la nulidad y el reembolso de las sumas pagadas en virtud de aquel, en razón a que durante su vigencia produjo efectos jurídicos. 34.

Incluso, fue voluntad del legislador disponer únicamente en la parte segunda del CPACA [organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de sus funciones jurisdiccional y consultiva] que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe», lo cual supone que solo la autoridad judicial podrá determinar si el beneficiario del acto revocado acudió a maniobras fraudulentas para obtener el derecho, no la entidad en el curso de la actuación administrativa. 35.

Así las cosas, en este momento procesal considera la Sala que lo resuelto por la UGPP no se ajustó al ordenamiento jurídico, no solo porque el artículo 97 del CPACA no le otorgó esa potestad de ordenar el cobro de las «sumas pagadas de más», sino también porque no puede entenderse que la Resolución RDP 017326 del 29 de julio de 2020 haya desvirtuado la buena fe de la demandante. 36.

Es así porque, tanto en el acto administrativo de revocatoria como en el que lo adicionó, se indicó que el reconocimiento de la pensión gracia a favor de José Ángel Rangel Rangel se dio por certificaciones falsas expedidas por servidores públicos de la gobernación del Magdalena, sin que se hiciera, por lo menos, un análisis de la conducta de la demandante, quien, sea dicho, no tuvo ninguna injerencia en el reconocimiento inicial de la pensión gracia a favor de su cónyuge, o por lo menos no está demostrado.

Por esta razón, será solo con la sentencia que se resuelva si se desvirtuó la buena fe y, en consecuencia, si se deben o no reintegrar los dineros pagados. 37. Y es que, en el recurso de apelación, así lo acepta la entidad al señalar que «es necesario desatar el debate probatorio que permita establecer si la decisión tomada por la entidad demandada al revocar la pensión gracia y sustitución a la demandante, no se encuentran ajustadas a derecho», pues se requiere «de un estudio más complejo del caso» [sic]. 38.

A más de lo anterior, aunque a renglón seguido la entidad afirmó que no se demostró que se causara un perjuicio irremediable, considera la Sala que Leocadia Emilia García Navarro es sujeto de especial protección constitucional, en razón a que, a la fecha, tiene 73 años de edad, de manera que imponerle la carga de devolver todas las mesadas que le han sido pagadas con ocasión de la sustitución de la pensión gracia sin que se hubiera desvirtuado la buena fe, constituye una afrenta a sus derechos fundamentales de defensa, contradicción, debido proceso y mínimo vital. 39.

Finalmente, considera esta Subsección que, como en esta oportunidad se realizó una aprehensión sumaria, el examen deberá realizarse al momento de resolver el asunto, pues revisado el proceso en el sistema de información SAMAI, se observa que el Tribunal Administrativo del Magdalena ya profirió la sentencia de primera instancia y el proceso se encuentra en esta corporación para resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada. 40.

Por las razones expuestas, se confirmará el auto proferido el 13 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Magdalena. 5. Reconocimiento de personería para actuar 41. En el expediente reposa poder general otorgado a la profesional del derecho Gloria Ximena Arellano Calderón, identificada con cédula de ciudadanía 31.578.572 y tarjeta profesional 123.175 del C.S. de la J. para que actúe en representación de la UGPP. 42.

Comoquiera que el mandato consta en la escritura pública 172 del 17 de enero de 2023, según la cual, la apoderada ejercerá «la representación judicial y extrajudicial tendiente a la adecuada y correcta defensa de los intereses [ ] ante la Rama Judicial y el Ministerio Público [ ]» y se aportaron los documentos que lo soportan como lo prevén los artículos 76 del Código General del Proceso y 160 del CPACA, se le reconocerá personería para actuar.

En mérito de lo expuesto, la Subsección

RESUELVE

Primero: Confirmar el auto proferido el 13 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Magdalena. Segundo: Reconocer personería para actuar en representación de la UGPP a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, identificada con cédula de ciudadanía 31.578.572 y tarjeta profesional 123.175 del C.S. de la J. Tercero: Una vez en firme este auto, por Secretaría informar de esta decisión al Tribunal de origen e integrarla al expediente contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramita en esta corporación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE | | |JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR | |Firmado Electrónicamente | | | |CÉSAR PALOMINO CORTÉS |JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA | |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] En adelante UGPP. [2] En adelante CPACA. [3] Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. [4] Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección “B”.

Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 6 de abril de 2015. Expediente N°: 11001-03-25-000-2014-00942-00. N° interno: 2905-2014. Demandante: Jairo Villegas Arbeláez. Demandado: Nación - Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. [5] Artículo 229, Ley 1437 de 2011. [6] Artículo 229, Ley 1437 de 2011. [7] Artículo 229, Ley 1437 de 2011. [8] Artículo 230, Ley 1437 de 2011. [9] Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. [10] Artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011. [11] Artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011. [12] Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. [13] Artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011. [14] «Artículo 97.

Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.

Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.

Parágrafo. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.» [15] «[P]or la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» [16] Al respecto, se puede consultar la sentencia SU-182 de 2019, en la cual se establecieron las siguientes reglas: (i) solo son dignos de protección aquellos derechos que han sido adquiridos con justo título;

(ii) la verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos pensionales es un deber; (iii) no es necesario aportar una sentencia penal para desvirtuar la buena fe del beneficiario de la pensión; (iv) solo motivos reales, objetivos, trascendentes, y verificables, que pudieran enmarcarse en un comportamiento criminal justifican la revocatoria, sin el consentimiento del afectado;

(v) no hace falta que el afiliado sea el que haya concertado o inducido en error a la administración, pues el ordenamiento jurídico sanciona a quien se aprovecha de estos escenarios; (vi) sujeción al debido proceso; entre otras. [17] Expediente 285[18]. [19] Sección Segunda, expediente 25000-23-25-000-1998-3963-01(5618-02), CP. Alberto Arango Mantilla. [20] Sección Segunda, expediente 68001-23-31-000-2004-01511-01(0825-09), CP.

Gerardo Arenas Monsalve. [21] Sección Tercera, expediente 25000-23-26-000-2000-00179-01(28347), CP. Olga Mélida Valle de la Hoz. [22] Sección Segunda, expediente 68001-23-33-000-2013-00493-01(2276-16), CP. Carmelo Perdomo Cuéter. [23] Sección Segunda, expediente 1609. [24] Sección Segunda, expediente 2174. [25] Sección Tercera, expediente CE-SEC3-EXP1991-N6293, CP.

Julio César Uribe Acosta. [26] Sección Primera, exp. 5733, CP. Olga Inés Navarrete Barrera. [27] Sala Plena, expediente 029, CP. Ana Margarita Olaya Forero. [28] Sección Primera, expediente 7498, CP. Gabriel Mendoza Martelo. [29] Sección Primera, expediente 11001-03-24-000-2003-00414-01, CP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. [30] CP. Myriam Guerrero de Escobar. [31] Sección Tercera, expediente 52001-23-31-000-1999-00959-01(26437), CP.

Mauricio Fajardo. [32] Sección Segunda, expediente 25000-23-25-000-2006-00464-01(2166-07), Gerardo Arenas Monsalve. [33] Sección Segunda, expediente 25000-23-25-000-2011-01324-01(3077-13), CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [34] Sección Quinta, expediente 81001-23-33-000-2012-00039-04, CP. Rocío Araújo Oñate. [35] Sección Segunda, expediente 81001-23-33-000-2012-00039-04, CP.

Sandra Lisset Ibarra Vélez. [36] Sección Segunda, expediente 13001-23-33-000-2013-00149-01(2677-15), CP. César Palomino Cortés. [37] Sección Segunda, expediente 08001-23-31-000-2011-00361-01(2540-16), CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [38] Sección Segunda, expediente 11001-03-25-000-2012-00173-00(0749-12), CP. Carmelo Perdomo Cuéter. [39] Sección Segunda, expediente 76001-23-31-000-2010-01971-01(3485-15), CP.

Gabriel Valbuena Hernández. [40] Sección Segunda, expediente 76001-23-31-000-2009-00295-01(3106-16), CP. William Hernández Gómez. [41] Sección Segunda, expediente 11001-03-25-000-2011-00229-00(0790-11), CP. César Palomino Cortés. [42] Sección Tercera, expediente 11001-03-26-000-2018-00028-00(61003), CP. Marta Nubia Velásquez Rico. [43] Sección Segunda, expediente 27001-23-33-000-2013-00338-01 (4885-2014), CP.

William Hernández Gómez. [44] Sección Segunda, expediente 25000-23-25-000-2012-00014-02(2639-17), CP. Rafael Francisco Suárez Vargas. [45] Sección Quinta, expediente 11001-03-25-000-2019-00519-00, CP. Rocío Araújo Oñate. [46] Sección Primera, expediente 47001-23-31-000-2004-01430-01, CP. Hernando Sánchez Sánchez. [47] Sección Primera, expediente 11001-03-24-000-2009-00525-00, CP.

Hernando Sánchez Sánchez. [48] Sección Segunda, expediente 25000-23-42-000-2014-00045-01(1077-19), CP. Gabriel Valbuena Hernández. [49] Sección Segunda, expediente 50001-23-33-000-2015-00635-01(1802-19), CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [50] Sección Segunda, expediente 41001-23-33-000-2014-00069-01(4545-16), CP. Rafael Francisco Suárez Vargas. [51] Sección Segunda, expediente 11001-03-25-000-2012-00259-00(0978-12), CP.

Gabriel Valbuena Hernández. [52] Sección Segunda, expediente 2922-2020, CP. William Hernández Gómez. [53] Óp. Cit. 43. [54] Óp. Cit. 51. ----------------------- Radicado: 47001-23-33-000-2021-00080-01 (2317-2022) Demandante: Leocadia Emilia García Navarro