Demandante: Diana Milena Millán Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01691-00 Demandante: DIANA MILENA MILLÁN VARGAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Tema: Tutela contra providencia judicial – Ampara derecho fundamental al debido proceso y ordena proferir una nueva decisión. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve el mecanismo constitucional de la referencia, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo La señora Diana Milena Millán Vargas, a través de apoderado judicial1, instauró acción de tutela2 contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, y los principios de legalidad, tipicidad, «iura novit curia», y reserva legal.
Lo anterior con ocasión de la sentencia dictada el 19 de septiembre de 2024, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-057-2023-00023-00/01, que revocó de manera parcial el fallo proferido el 14 de febrero de 2024 por el Juzgado Sesenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, para en su lugar, declarar probada parcialmente la excepción de caducidad e inhibirse de proferir sentencia de mérito con relación a las pretensiones relativas al reconocimiento de prestaciones económicas, entre otros aspectos. 1 Poder que fue conferido por la accionante al abogado Daniel Ricardo Sánchez Torres, a través de mensaje de datos - índice 2 de Samai. 2 La cual fue radicada a través de la ventanilla virtual de Samai el 20 de marzo de 2025 Demandante: Diana Milena Millán Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió:
2. DEJAR PARCIALMENTE SIN EFECTOS la Sentencia de Segunda instancia proferida el 19 de septiembre de 2024, notificada el 26 de septiembre de 2024, por parte de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la cual se revocó parcialmente el fallo de primera instancia emitido en Audiencia el 4 de febrero de 2024, por parte de la Juez 67 Administrativa del Circuito de Bogotá; se declaró probada parcialmente la excepción de caducidad y se inhibió de proferir decisión de mérito, dentro del proceso promovido bajo Radicado No. 11001-33-42-057-2023-00023-00(01), contra la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial. 3.
Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la SUBSECCIÓN “A” DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA a que profiera nueva decisión de mérito dentro del proceso promovido bajo Radicado No. 11001-33-42-057-2023-00023- 01, en la que declare no probada la excepción de caducidad y confirme íntegramente el fallo emitido en primera instancia, teniendo en cuenta que el término de caducidad del Medio de Control debe ser contabilizado a partir de la notificación del Oficio No. 20221100086981 de 21 de septiembre de 2022, a través del cual se resolvió el Recurso de Reposición interpuesto el 5 de septiembre de 2022. […]3 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará: El 24 de diciembre de 2014, la señora Diana Milena Millán Vargas, inició su vínculo laboral con la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial, en adelante, UAERMV, como contadora pública, vinculada mediante contratos de prestación de servicio hasta el 30 de junio de 2022, sin interrupciones superiores a treinta días entre cada vinculación, debiendo cumplir el horario laboral que le fue establecido por la entidad demandada y con la presentación de informes mensuales detallando las funciones realizadas diariamente en las instalaciones de la entidad.
El 4 de agosto de 2022, solicitó a la referida entidad, el reconocimiento y pago de las acreencias laborales a las que consideraba le asiste derecho, la cual fue resuelta de manera desfavorable mediante el oficio No. 20221100077421 del 26 de agosto de 2022. Contra la anterior decisión, la señora Millán interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, frente a lo cual, la referida entidad mediante el oficio No. 20221100086981 del 21 de septiembre de 2022, le indicó que la decisión recurrida no era susceptible de recursos. 3 Transcripción del texto original con posibles errores.
Demandante: Diana Milena Millán Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acorde con lo expuesto, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora instauró demanda contra la UAERMV, a efectos de que se declarara la nulidad de los actos administrativos enunciados; y a título de restablecimiento del derecho, le fueran reconocidas y canceladas las prestaciones sociales y salariales a las que consideraba le asistía derecho, así como el pago de los aportes correspondientes al sistema general de seguridad social en materia pensional por el tiempo de servicios prestados bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicios desde el 24 de diciembre de 2014 hasta el 30 de junio de 2022.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado Sesenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, mediante sentencia del 14 de febrero de 2024, accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda; y como consecuencia ordenó a la referida entidad, reconocer y pagar en favor de la demandante las prestaciones sociales de carácter legal reclamadas, tomando como base de liquidación el monto de los honorarios devengados en cada uno de los contratos celebrados desde el 24 de diciembre de 2014 al 30 de junio de 2022, y a su vez, se girara a favor de las entidades de previsión social el valor correspondiente a las sumas faltantes por concepto de aportes en pensión durante el periodo en que se demostró la existencia del vínculo laboral.
Así mismo, decidió negar el pago de la licencia de maternidad solicitada, al no haberse corroborado que durante su vinculación la accionante hubiese causado el derecho a su disfrute; situación que de igual forma ocurrió con relación al auxilio de transporte y los demás emolumentos solicitados y reconocidos por la entidad a los cargos de planta homologables en denominación y/o funciones a las ejercidas por la parte actora por cuanto comportan un beneficio para los empleados públicos, condición de la que la señora Diana Milena Millán carece.
La anterior decisión fue recurrida por la parte demandada y revocada de forma parcial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que mediante fallo del 19 de septiembre de 2024, declaró probada de manera parcial la excepción de caducidad, y se inhibió de proferir sentencia de mérito con relación a las pretensiones relativas al reconocimiento de prestaciones económicas.
Para arribar a la anterior decisión, la autoridad judicial accionada señaló que, si bien la parte actora pretendía obtener la declaratoria de nulidad de diferentes actos administrativos, el único acto de carácter definitivo era el oficio No. 202211000177421 del 26 de agosto de 2022, por medio del cual la Secretaría General de la UAERMV le negó a la demandante el reconocimiento de la existencia del contrato realidad y el pago de todas las prestaciones sociales a que había lugar, junto con el pago de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social, al ser el acto que resolvió de fondo la situación jurídica de la demandante.
Demandante: Diana Milena Millán Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así mismo, refrió que, revisado el contenido del referido oficio, se evidencia que a la parte actora no se le indicó que contra la decisión adoptada procedía recurso alguno, lo que significa que el recurso de reposición interpuesto no era procedente, tal como lo señaló la entidad demandada mediante el oficio No. 20221100086981 del 21 de septiembre de 2021 [sic], que también fue objeto de demanda, y que a juicio del tribunal accionado no puede considerarse como un acto administrativo susceptible de control judicial, debido a que a través del mismo solamente se declaró la improcedencia del recurso de reposición interpuesto; por lo que decidió tener únicamente como acto demandado el oficio 202211000177421 del 26 de agosto de 2022.
Dilucidado lo anterior, precisó que, conforme al material probatorio recaudado se logró determinar que, aunque la demandante se vinculó a la UAERMV, mediante contratos de prestación servicios; debido al cumplimiento del objeto misional de la entidad, el sometimiento de la demandante al cumplimiento de un horario y a una disponibilidad, la existencia del personal de planta que cumplía funciones similares, y el cumplimiento de la misma función por más de 7 años, se desdibujaron las características propias de dicho vínculo; y por consiguiente, no existía duda sobre la configuración de los tres elementos de la relación laboral, en especial el de subordinación o dependencia, por lo que se tornaba imperioso confirmar la sentencia recurrida, en cuanto declaró la existencia de un vínculo laboral entre la UAERMV y la señora Diana Milena Millán Vargas.
No obstante, refirió que, con apoyo en la sentencia de unificación proferida el 25 de agosto de 2016, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado4, la pretensión relativa a la cancelación de los aportes a la seguridad social, por tener el carácter de prestación periódica, debía aplicársele la regla de caducidad prevista en el numeral 1º literal c) del artículo 164 del CPACA, es decir, que con relación a dicho aspecto la demanda podía presentarse en cualquier tiempo.
Sin embargo, señaló que, no ocurría así, en lo atinente a las prestaciones económicas y salariales solicitadas, por cuanto el último contrato de prestación de servicios suscrito entre las partes terminó el 30 de junio de 2022, lo que significa que, el término de caducidad debía contabilizarse bajo la regla contenida en el artículo 164 numeral 2º literal d) del CPACA, al no tratarse de una prestación de tracto sucesivo.
Siendo así, concluyó que, el término para instaurar el respectivo medio de control inició el 27 de agosto de 2022 y como la demanda se radicó el 23 de enero de 2023, se colige que la misma fue presentada por fuera de la oportunidad legal, por lo que declaró parcialmente probada la excepción de caducidad del medio de control respecto de las prestaciones económicas de tipo salarial y prestacional reclamadas, 4 Sentencia del 25 de agosto de 2016, Radicado: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15)CE- SUJ2-005-16, CP.
Carmelo Perdomo Cuéter. Demandante: Diana Milena Millán Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inhibiéndose para resolver el fondo del asunto en cuanto a dicho aspecto, y así mismo, condenó a la UAERMV, a girar al Fondo de Pensiones al que se encontraba afiliada la accionante, el valor correspondiente a lo efectivamente cotizado y lo que se debió cotizar como empleador, a fin de recomponer el IBL en los periodos que estuvo vinculada a dicha entidad, es decir, entre el 24 de diciembre de 2014 y el 30 de junio de 2022, descontando las interrupciones entre los contratos.
La anterior decisión, fue notificada a las partes a través de correo electrónico el 26 de septiembre de 20245. 1.4. Fundamentos de la solicitud de amparo La accionante manifestó que, la decisión judicial objeto de revisión omitió aplicar de manera directa el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011, norma imperativa que gobierna el caso concreto, por lo que con la adopción de la misma se vulneran los principios de legalidad, tipicidad y reserva de la ley, derivados del derecho fundamental al debido proceso.
Refirió que, el asunto debatido no parte de un capricho o simple inconformidad con la decisión emitida, sino que a través de la misma se busca corregir el error en el que incurrió la autoridad judicial accionada al haber determinado que el hecho de que en el Oficio No. 20221100086981 del 21 de septiembre de 2021, la entidad demandada hubiere manifestado que contra el acto administrativo que resolvió la reclamación administrativa presentada no procedía ningún recurso, resultaba entonces improcedente la apelación, desconociendo así la regla general prevista en el numeral 1° del artículo 74 de la Ley 1437 de 2011.
Así mismo, precisó que con la decisión adoptada por el ad quem, se transgrede el derecho al acceso efectivo a la administración de justicia, ya que el restablecimiento del derecho perseguido en el proceso ordinario se ve subsumido por la excepción de caducidad declarada, haciendo inocuas las declaraciones y condenas reconocidas a su favor.
Acto seguido, hizo referencia al cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; para luego indicar que con la decisión adoptada se incurrió en los defectos sustantivo, procedimental por exceso ritual manifiesto, fáctico, y violación directa a la constitución. i) Sustantivo, porque no se dio aplicación a lo previsto en el numeral 1º del artículo 74 del CPACA, en consonancia con los artículos 75 a 78 ibidem, y la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha sido enfática en señalar que negar la procedencia de los recursos en sede administrativa constituye una violación al debido proceso administrativo. 5 Índice 12 del expediente ordinario.
Demandante: Diana Milena Millán Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Refirió que, la regla general supone la procedencia de los recursos en sede administrativa, según la cual el recurso de reposición procede contra todos los actos administrativos definitivos, independientemente de si la autoridad administrativa lo indica así o no en el acto administrativo a recurrir, situación que se encuentra definida en el estatuto procesal, es decir que se trata de un mandato de orden legal no susceptible de interpretación o conjeturas, por lo que a su juicio, la teoría adoptada por el ad quem resulta desacertada. ii) Procedimental por exceso ritual manifiesto al considerar que, acudiendo al principio de la realidad sobre las formas, y de acuerdo con el contenido del Oficio No. 20221100086981 de 21 de septiembre de 2021, se puede concluir que se trata de un acto susceptible de control judicial, toda vez que a través del mismo se desató el medio de impugnación interpuesto.
Afirmó que, efectuar el conteo de la caducidad de la forma como la contabilizó el tribunal accionado, constituye un análisis restrictivo y alejado de las circunstancias del caso concreto que sobrepone como un obstáculo la norma procesal e impide materializar de manera efectiva los derechos subjetivos de la accionante. Aseveró que, el medio de control instaurado, se presentó dentro de los cuatro (4) meses de que trata el artículo 164 de la Ley 1437 de 211, ya que, el oficio 20221100086981 del 21 de septiembre de 2022, a través del cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto, le fue notificado el 21 de septiembre de 2022, mientras que la demanda se presentó el 23 de enero de 2023, es decir, al día hábil siguiente a la fecha en que se cumplió el término en cuestión, momento que se torna oportuno acorde con lo previsto en el inciso 7° del artículo 118 del Código General del Proceso. iii) Fáctico, al estimar que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, realizó una indebida valoración probatoria del oficio No. 20221100086981 de 21 de septiembre de 2021, pues revisado el contenido de dicho acto se evidencia que la entidad demandada negó la procedencia del recurso de reposición interpuesto con fundamento en normas y conceptos jurisprudenciales que resultan aplicables a la jurisdicción ordinaria laboral, y que son excluyentes de la jurisdicción contencioso administrativa; lo que denota no solo una falta de valoración sino un estudio de fondo del mencionado documento, resultando evidente que el órgano colegiado omitió realizar una valoración íntegra, profunda y adecuada sobre su contenido. iv) Violación directa a la constitución, por cuanto a través de la sentencia acusada se vulneraron de manera directa los principios de legalidad, tipicidad y reserva de la ley, derivados del derecho fundamental al debido proceso, al evitar aplicar las disposiciones contenidas en el artículo 74 del C.P.C.A., con relación a la procedencia del recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo que respondió la solicitud inicialmente elevada en sede administrativa.
Demandante: Diana Milena Millán Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, a su vez desconoce el mandato contenido en el artículo 230 Constitucional, según el cual “[l]os jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley”, pues al momento de sopesar el criterio de la autoridad administrativa e incluso el propio sobre las reglas procesales del trámite administrativo, se debió optar por favorecer el precepto legal, pues no solamente regula de manera concreta el aspecto a decidir, sino que también resulta ser la interpretación más favorable a los intereses de la demandante, cuya inaplicación también desconoce el principio de favorabilidad contenido en el artículo 53 de la Carta Política.
Por lo anterior consideró que la decisión judicial emitida vulnera de manera directa los cánones constitucionales, transgrediendo el derecho al acceso efectivo a la administración de justicia de la accionante y el principio de “iura novit curia” que rige la actividad judicial. 1.5. Trámite de la acción de tutela Mediante providencia del 9 de abril de 20256, la magistrada ponente de esta decisión avocó el conocimiento de la solicitud de amparo y ordenó notificar a la parte actora7, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A8, como autoridad judicial accionada, y vinculó como terceros interesados en el resultado del proceso, al Juzgado Sesenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., Sección Segunda9 «a quo en el proceso ordinario»; al Distrito Capital de Bogotá10, y a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial11 «entidades demandadas en el proceso ordinario». 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Distrito Capital de Bogotá12 Allegó escrito en el que manifestó que, por razones de competencia la tutela de la referencia, fue remitida a la Secretaría Distrital de Movilidad como entidad cabeza del sector central, y a su vez, fue puesta en conocimiento de la Unidad 6 Índice 6 de Samai. 7 Notificación realizada a los correos electrónicos: danielsancheztorres@gmail.com; millaguis857@hotmail.com – Índice 9 de Samai 8 Notificación realizada al correo electrónico: scs02tadmincdm@notificacionesrj.gov.co scs02sb01tadmincdm@notificacionesrj.gov.co - índice 9 de Samai. 9 Notificación realizada al correo electrónico: admin67bt@cendoj.ramajudicial.gov.co; índice 9 de Samai. 10 Notificación realizada a los correos electrónicos: notificacionestutelas@gobiernobogota.gov.co ventanillaelectronica@alcaldiabogota.gov.co; notificacionesarticulo197secgeneral@alcaldiabogota.gov.co; notificacionesjudiciales@secretariajuridica.gov.co - índice 9 de Samai. 11 Notificación realizada al correo electrónico: atencionalciudadano@umv.gov.co; notificacionesjudiciales@umv.gov.co - índice 9 de Samai. 12 Índice 12 de Samai.
Demandante: Diana Milena Millán Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial, como ente del orden descentralizado de la administración. Por lo anterior, solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela, al estimar que no se encuentra legitimada en la causa por pasiva para comparecer al presente asunto.. 1.6.2.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A13 El magistrado ponente de la providencia cuestionada presentó informe en el que realizó un recuento de las actuaciones surtidas al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la parte actora en sede de primera y de segunda instancia. Manifestó que, al momento de proferirse la sentencia acusada se tuvo en cuenta la normativa y la jurisprudencia aplicable al asunto debatido reiterando los argumentos en ellas expuestos.
Por último, refirió que, al no observarse la configuración de violación de derechos fundamentales por parte de dicha autoridad, las pretensiones elevadas mediante el presente asunto deben ser denegadas.. 1.6.3. Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial (UAERMV)14 Allegó escrito en el que manifestó oponerse a las pretensiones formuladas por la accionante, por cuanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca actuó conforme a derecho, al declarar parcialmente probada la excepción de caducidad respecto a las pretensiones económicas y mantener únicamente la declaración de la existencia de la relación laboral y el pago de aportes pensionales, situación que fue debidamente analizada en la sentencia del 19 de septiembre de 2024, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-057- 2023-00023-01.
Manifestó que, conforme a los argumentos expuestos en el escrito de amparo, la parte actora pretende que mediante el presente mecanismo se reabra un debate jurídico ya resuelto por la jurisdicción ordinaria competente, habida cuenta que el Tribunal administrativo accionado identificó el oficio 20221100077421 del 26 de agosto de 2022, como el único acto administrativo susceptible de control judicial, arribando a la conclusión que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada, se presentó por fuera del término legal para reclamar las prestaciones económicas 13 Índice 15 de Samai. 14 Índice 16 de Samai.
Demandante: Diana Milena Millán Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Refirió que la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia para revivir términos procesales precluidos o discutir nuevamente asuntos de fondo ya decididos por la jurisdicción competente, cuando no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable o la configuración de alguno de los defectos que excepcionalmente permiten la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Aseveró que, en la providencia cuestionada no existe un exceso ritual manifiesto, ya que el tribunal aplicó las normas procesales pertinentes sobre caducidad del medio de control sin que ello constituyera una barrera para el acceso a la administración de justicia. Por el contrario, el tribunal garantizó el derecho sustancial al declarar la existencia de la relación laboral y ordenar el pago de los aportes pensionales.
Adicional a lo anterior, el análisis sobre la procedencia del recurso de reposición y la consecuente determinación del momento a partir del cual debía contarse el término de caducidad se realizó con base en una interpretación razonable de las normas aplicables, sin sacrificar los derechos de la accionante. Manifestó que, si bien la accionante alega que por parte de la autoridad judicial accionada no se valoró adecuadamente el oficio No. 20221100086981 del 21 de septiembre de 2022, lo cierto es que el tribunal sí lo analizó y determinó que no podía ser considerado como un acto administrativo que resolviera de fondo la situación jurídica de la demandante; precisando a su vez que no se evidencia una violación directa a la Constitución, ya que la providencia judicial cuestionada no desconoció los principios de legalidad, tipicidad y reserva de la ley derivados del debido proceso.
Por el contrario, la autoridad judicial accionada aplicó de manera adecuada las normas procesales sobre caducidad del medio de control, distinguiendo entre aquellas pretensiones sujetas a caducidad (prestaciones económicas) y aquellas que podían ser demandadas en cualquier tiempo (aportes pensionales), conforme a los criterios jurisprudenciales establecidos por el Consejo de Estado.
Por lo anterior solicitó, se declare improcedente la acción de tutela promovida por la señora Diana Milena Millán Vargas contra la providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "A", o en subsidio, se denieguen las pretensiones de la misma, por cuanto no se configuran los defectos alegados por la accionante y la providencia judicial cuestionada se ajusta a derecho.
Demandante: Diana Milena Millán Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.4. El Juzgado Sesenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, pese a estar debidamente notificado15 del presente mecanismo, guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la señora Diana Milena Millán Vargas, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, conforme lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Cuestión previa El Distrito Capital de Bogotá, solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional, al considerar que, carece de legitimación en la causa para comparecer al presente asunto; sin embargo, la Sala no accederá a dicha petición comoquiera que su vinculación al proceso se dio en calidad de tercero con interés jurídico, por cuanto fungió como entidad demandada dentro del trámite ordinario. 2.3.
Problema jurídico Conforme lo establecido en los antecedentes, las pretensiones invocadas por la parte accionante, el material probatorio recaudado y las intervenciones presentadas, corresponde a la sala resolver el siguiente problema jurídico: • ¿Se superan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? En caso de ser positiva la anterior respuesta, se resolverá lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, vulneró los derechos fundamentales de la accionante, con ocasión de la sentencia dictada el 19 de septiembre de 2024, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-057- 2023-00023-00/01, que revocó de manera parcial el fallo proferido el 14 de febrero de 2024 por el Juzgado Sesenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, para en su lugar, declarar probada parcialmente la excepción de caducidad e inhibirse de proferir sentencia de mérito con 15 Notificación realizada al correo electrónico: admin67bt@cendoj.ramajudicial.gov.co; índice 9 de Samai.
Demandante: Diana Milena Millán Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relación a las pretensiones relativas al reconocimiento de prestaciones económicas? Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva y; (iii) el caso concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201216 unificó la diversidad de criterios que esta corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema17 y declaró su procedencia.18 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 17 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 18 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Diana Milena Millán Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto al primer presupuesto, la Sala acogió los criterios que sobre la materia fijo la Corte Constitucional en la sentencia SU 215 de 202219.
En este fallo de unificación se precisó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene “vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal20 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico21; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional22. […] 19 M.P. Natalia Ángel Cabo. 20 Sentencia SU-573 de 2019. 21 Sentencia SU-103 de 2022. 22 Sentencia SU-103 de 2022.
Demandante: Diana Milena Millán Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal23”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales24”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto25, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal26. (Resaltado de la Sala) Conforme lo anterior, esta Sección advierte, sin hesitación alguna, que este requisito se encuentra satisfecho para el presente caso, toda vez que la discusión planteada por la parte actora trasciende más allá del ámbito legal propio de cualquier asunto que se somete ante los jueces de la República, en la medida que de por medio se encuentran garantías fundamentales y principios constitucionales.
El escrito de amparo contiene múltiples argumentos que exponen cómo se materializó la transgresión de las garantías fundamentales invocadas por la accionante, aunado a que la exposición de la tutelante no se hace de una manera abstracta, sino que, por el contrario, esta se realizó de forma puntual, precisando los vicios en los que presuntamente incurrió el Tribunal Administrativo de Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, con ocasión a la forma como se contabilizó el término de la caducidad.
Aunado a ello, se debe tener en cuenta que en el escrito de amparo la parte actora es insistente en señalar que con la decisión adoptada por el ad quem, se transgrede de manera directa el acceso efectivo a la administración de justicia, ya que el restablecimiento del derecho perseguido en el proceso ordinario se ve subsumido por la excepción de caducidad declarada, haciendo inocuas las declaraciones y condenas reconocidas a su favor. 23 Sentencia SU-103 de 2022. 24 Sentencia SU-128 de 2021. 25 Sentencia SU-573 de 2019. 26 Ib.
Demandante: Diana Milena Millán Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En segundo lugar, se debe tener en cuenta que el mecanismo constitucional no busca cuestionar una decisión proferida en el marco de una acción de tutela, sino que, conforme los antecedentes del caso, se reprocha la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Asimismo, se encuentra satisfecho el tercer requisito, esto es que lo pretendido vía amparo constitucional, no es susceptible de ser ventilado a través de otros mecanismos judiciales. Lo anterior, por cuanto la sentencia que se cuestiona no es susceptible de otro recurso ordinario, pues ésta decidió la apelación contra la providencia que en su oportunidad dictó el a quo.
En igual sentido, no se hace evidente la procedencia de alguno de los recursos extraordinarios establecidos en el CPACA. Finalmente, en cuanto al cuarto presupuesto, se debe tener en cuenta que la acción de tutela fue presentada a través de la ventanilla virtual de SAMAI el 20 de marzo de 2025. A su turno, la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, fue notificada a las partes a través de correo electrónico el 26 de septiembre de 2024, por lo que, sin ahondar en su ejecutoria, se tiene que el amparo fue promovido en un término razonable. 2.6.
Caso concreto A través del presente mecanismo la parte actora pretende, se deje sin efectos la sentencia dictada el 19 de septiembre de 2024, por la autoridad judicial accionada al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-057-2023-00023-00/01, que revocó de manera parcial el fallo proferido el 14 de febrero de 2024 por el Juzgado Sesenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, para en su lugar, declarar probada parcialmente la excepción de caducidad e inhibirse de proferir sentencia de mérito con relación a las pretensiones relativas al reconocimiento y pago de las prestaciones económicas solicitadas por la accionante, en virtud del presunto vínculo laboral existente entre la señora Diana Milena Millán y la UAERMV.
Lo anterior, al considerar que con la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada se incurrió en los defectos sustantivo, procedimental, fáctico, y violación directa a la constitución, pues de acuerdo al criterio de la parte actora, efectuar el conteo de la caducidad de la forma como la contabilizó el tribunal accionado, constituye un análisis restrictivo y alejado de las circunstancias del caso concreto que sobrepone como un obstáculo la norma procesal e impide materializar de manera efectiva los derechos subjetivos de la accionante.
En línea con lo expuesto señaló que, en virtud del principio de la realidad sobre las formas, y según el contenido del oficio 0221100086981 del 21 de septiembre de Demandante: Diana Milena Millán Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2022, dicho acto es susceptible de control judicial, ya que a través del mismo se desató el medio de impugnación interpuesto contra la resolución que resolvió su reclamación, por lo que consideró que, al haberse tenido en cuenta por parte del tribunal accionado como único acto administrativo demandado el oficio 202211000177421 del 26 de agosto de 2022, se trasgredieron de manera flagrante sus garantías constitucionales.
Revisado el proceso ordinario, se evidencia que mediante el último de los oficios, se resolvió la reclamación administrativa elevada por la parte actora ante la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial, en la que pretendía obtener el reconocimiento y pago de las acreencias laborales a las que considera le asiste derecho, en virtud de la relación laboral existente entre las partes, así como el pago de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social; y frente a lo cual, resolvió: De lo anterior, se desprende que en el referido acto no se indicó a las partes la posibilidad de interponer recurso alguno. No obstante, el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011, es claro en establecer que, por regla general, contra todos los actos definitivos procederán los siguientes recursos: «1.
El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito». Demandante: Diana Milena Millán Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este orden, y partiendo de la generalidad de la norma, para la Sala resulta claro que, a pesar que en el oficio 202211000177421 del 26 de agosto de 2022, no se indicó de manera expresa que contra dicho acto procedía recurso alguno, conforme al precepto normativo anteriormente analizado era susceptible al menos del recurso de reposición. Adicionalmente, no está de más resaltar que el propio artículo 74 de la Ley 1437 de 2011 especifica los casos en los que los actos administrativos no son pasibles del recurso de apelación, que se puede resumir en cuando aquellos son proferidos por las máximas autoridades de una entidad27, en efecto, ante la falta de un superior jerárquico no habría lugar a una segunda instancia; no obstante en este caso, el oficio 202211000177421 del 26 de agosto de 2022 fue expedido por la secretaria general de la UAERMV quien, según el organigrama, está subordinada al Director General, luego sus decisiones no encajan en la excepción que contiene el mencionado artículo 74 para la procedencia de la alzada.
Siendo así, se observa que ni el acto administrativo en cuestión ni la decisión judicial atacada contengan una explicación razonable sobre por qué el oficio 202211000177421 del 26 de agosto de 2022 puede entenderse exento de los recursos que, por regla general, contempla el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011. Respecto al término para resolver los recursos el artículo 86 ibidem establece que los mismos deben ser resueltos en un plazo de dos (2) meses, contados a partir de su interposición, estableciendo a su vez que, si vencido dicho término la autoridad correspondiente no emite pronunciamiento expreso al respecto, se entenderá que la decisión es negativa.
Lo anterior, genera para la entidad la obligatoriedad de resolver los recursos de ley que le sean interpuestos, entendiéndose que en caso contrario, se configura de manera consecuente el acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo, por lo que será a partir de la notificación del acto expreso o de la configuración de este último que se deba contabilizar el término de la caducidad.
Así las cosas, y como quiera que a través del oficio 0221100086981 de 21 de septiembre de 2022, la UAERMV resolvió el recurso de reposición que le fue interpuesto, mismo que se notificó de manera personal a la parte actora a través de correo electrónico en la misma fecha, será a partir del día siguiente a ésta que se debe efectuar el cómputo para determinar la configuración del referido fenómeno. La anterior tesis, desvirtúa el argumento expuesto por la autoridad judicial accionada en la sentencia acusada, en el sentido de señalar que el acto anteriormente referido no es pasible de control judicial, por cuanto como se indicó, por regla general el 27 Como ocurre con los ministros, directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos Demandante: Diana Milena Millán Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurso de reposición procede contra todos los actos de carácter definitivo, categoría que también fue reconocida por la autoridad judicial accionada cuando señala: De manera que será a partir de la decisión que resolvió el recurso interpuesto que se deba iniciar el cómputo del término de caducidad.
Acorde con lo expuesto, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, incurrió en un defecto sustantivo, en la medida que como bien lo señaló la parte actora en el sustento de vulneración, la situación aquí discutida se encuentra definida en el estatuto procesal, lo que significa que se trata de un mandato de orden legal no susceptible de interpretación o conjeturas, y que claramente no fueron tenidas en cuenta por parte de la autoridad judicial accionada.
Ello es así, debido a que no dio aplicación a lo previsto en el numeral 1º del artículo 74 del CPACA, en consonancia con los artículos 75 a 78 ibidem, y la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha establecido como elementos del debido proceso Demandante: Diana Milena Millán Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo la posibilidad de controvertir las decisiones y ejercer el derecho de contradicción. Por lo anterior, la Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso de la señora Diana Milena Millán Vargas y, en consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia del 19 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-057-2023-00023- 00/01, para que en su lugar, profiera una decisión de remplazo en la que efectúe el cómputo del término de la caducidad, conforme a las consideraciones expuestas en la presente providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: NO ACCEDER a la solicitud de desvinculación realizada por el Distrito Capital de Bogotá, conforme a las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de la señora Diana Milena Millán Vargas, por las razones expuestas en la parte motiva. TERECERO: DEJAR sin efectos la sentencia del 19 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-42-057-2023-00023-00/01, para que en su lugar, profiera una decisión de remplazo en la que efectúe el cómputo del término de la caducidad del referido proceso, conforme a las consideraciones expuestas en la presente providencia.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
QUINTO: Si no se impugna esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Demandante: Diana Milena Millán Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Ausente con permiso Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.