CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., cuatro (4) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Ejecutivo Radicación: 63001-23-33-000-2017-00170-02 (5274-2023) Demandante: Lina María Villa Agudelo Demandado: ESE Hospital Santa Ana de Pijao Auto declara nulidad de lo actuado __________________________________________________________________ Ingresa el expediente con informe secretarial, según el cual se encuentra para resolver el recurso de apelación presentado contra el auto del 8 de junio de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío. I. Antecedentes La demanda ejecutiva 1.
Lina María Villa Agudelo solicitó a través de la acción ejecutiva que se librara mandamiento de pago por las siguientes sumas: «[ ] 1. [ ] 2. Que se libre mandamiento de pago contra la E.S.E HOSPITAL SANTA ANA DE PIJAO QUINDÍO, y a favor de la señora LINA MARIA VILLA AGUDELO, por la suma de $20.793.343,15, por concepto de capital de las prestaciones sociales la cual incluye su respectiva indexación a valor actual, tal como aparece en la liquidación proporcionada en la parte de cuantía. 3.
Que se libre mandamiento de pago contra la E.S.E HOSPITAL SANTA ANA DE PIJAO QUINDÍO, y a favor de la señora LINA MARIA VILLA AGUDELO, por la suma de $29.542.710, por concepto de aportes a la seguridad social en pensión la cual incluye el respectivo cálculo actuarial, tal como aparece en la liquidación proporcionada en la parte de cuantía. 4.
Que se libre mandamiento de pago contra la E.S.E HOSPITAL SANTA ANA DE PIJAO QUINDÍO, y a favor de la señora LINA MARIA VILLA AGUDELO, por la suma de $7.449.623,7 por concepto de intereses liquidados al DTF y los intereses moratorios a la tasa comercial, de conformidad con lo estipulado en los artículos 192 y 195 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.), es decir, a partir del día siguiente a la ejecutoria de la 2 Radicado: 63001-23-33-000-2017-00170-02 (5274-2023) Demandante: Lina María Villa Agudelo sentencia y hasta la fecha de presentación de esta demanda, y de igual forma los que se generen con posterioridad a la radicación de la misma. 5.
Se libre mandamiento de pago por los intereses moratorios que se causen con posterioridad a la presentación de esta demanda y hasta que la entidad acredite el pago total de la obligación. [ ]» [sic] 2. En síntesis, narró lo siguiente: 2.1. Fue vinculada bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios en la ESE Hospital Santa Ana de Pijao, Quindío, en donde laboró desde el 1 de febrero de 2012 hasta el 5 de diciembre de 2015. 2.2.
En la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo del Quindío condenó a la ESE Hospital Santa Ana de Pijao, entre otras cosas, al pago de (i) todas las prestaciones sociales, vacaciones, cesantías y demás emolumentos legales dejados de percibir en los siguientes periodos: 1 de febrero a 31 de diciembre de 2012, 3 de enero a 31 de diciembre de 2013 y 16 de enero a 31 de diciembre de 2014, tomando como base de liquidación lo devengado por un auxiliar del área de la salud, auxiliar de enfermería, código 412; y (ii) las diferencias salariales entre los honorarios y el salario devengado por quienes, en similares condiciones, prestaron el servicio en dicho cargo. 2.3.
En sede de apelación, el 27 de agosto de 2020, esta corporación modificó los ordinales tercero y sexto, en el sentido de ordenar, a título de restablecimiento del derecho, (i) el pago de las prestaciones sociales que un trabajador de la misma categoría, auxiliar de enfermería 412 devengaba en la entidad, «tomando como base el valor de los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios ejecutados [ ] durante el periodo comprendido entre el 1 de febrero de 2012 hasta el 5 de diciembre de 2015»; y (ii) efectuar los aportes con destino al sistema de seguridad social en pensiones respecto del periodo en que se demostró la existencia de la relación laboral.
También se revocó (i) el ordinal quinto, relacionado con el pago de las diferencias salariales entre lo que se pagó por honorarios y lo devengado por un funcionario de la entidad; y (ii) el ordinal séptimo relativo a las costas. La sentencia fue corregida el 30 de septiembre de 2021. 2.4. Las providencias quedaron ejecutoriadas el 20 de noviembre de 2020 [sentencia] y el 23 de noviembre de 2021 [auto de corrección]. 2.5.
El 12 de julio de 2022 se solicitó el pago de la condena. El mandamiento ejecutivo 3 Radicado: 63001-23-33-000-2017-00170-02 (5274-2023) Demandante: Lina María Villa Agudelo 3. En auto del 8 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo del Quindío resolvió lo siguiente: «PRIMERO: LIBRAR MANDAMIENTO de pago en contra de la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PIJAO y a favor de la señora LINA MARÍA VILLA AGUDELO ejecutante por las siguientes cantidades de dinero: 1.1. $5.322.411,32, por concepto de capital de las prestaciones sociales la cual incluye su respectiva indexación y valor actual a la fecha de esta providencia. 1.2. $1.544.411,90 por concepto de intereses liquidados al DTF y los intereses moratorios a la tasa comercial, de conformidad con lo estipulado en los artículos 192 y 195 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), es decir, a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia y hasta la fecha de esta providencia. 1.3.
Por el valor correspondiente a los intereses moratorios, que se causen con posterioridad a la fecha de esta providencia y hasta que la entidad ejecutada acredite el pago total de la obligación. [ ]» [sic] 4. Los argumentos que sirvieron de sustento a la decisión fueron los siguientes: 4.1. El título ejecutivo quedó ejecutoriado desde el 23 de noviembre de 2021, por lo tanto, las obligaciones se hicieron exigibles el 23 de septiembre de 2022, es decir, a los 10 meses posteriores a su ejecutoria.
La demanda fue presentada el 26 de mayo de 2023. 4.2. En la liquidación presentada por la ejecutante, se incluyeron como prestaciones sociales las primas de navidad y vacaciones, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y, para el año 2015, la prima de servicios. 4.3. En el título ejecutivo se reconocieron únicamente las prestaciones sociales, de manera que «sólo las cesantías y los intereses a las cesantías son prestaciones sociales, ya que la prima de navidad, la prima de vacaciones y la prima de servicios son factores salariales, y por otra parte, las vacaciones no son una prestación social sino un descanso remunerado de carácter salarial, por tanto, ni la prima de navidad, ni la prima de vacaciones, ni la prima de servicios, ni las vacaciones se debe incluir dentro de la liquidación» [sic]. 4.4.
Como las prestaciones sociales reconocidas no constituyen salario, no forman parte de la base para el cálculo de los aportes para liquidar la seguridad social; por 4 Radicado: 63001-23-33-000-2017-00170-02 (5274-2023) Demandante: Lina María Villa Agudelo consiguiente, como la ejecutante tampoco probó la diferencia entre los aportes que se debían efectuar y los realizados, no había lugar a liquidar valor alguno por este concepto. 4.5.
En la liquidación presentada por la parte ejecutante no se tuvo en cuenta la cesación de intereses por no presentar la solicitud de cumplimiento [inciso 5 del artículo 193 del CPACA], pues las sentencias quedaron ejecutoriadas el 23 de noviembre de 2021, los 3 meses fenecían el 22 de febrero de 2022 y la reclamación se radicó el 12 de julio de 2022.
Los recursos 5. La ejecutante presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra el auto proferido el 8 de junio de 2023, y lo sustentó, principalmente, en que «las sentencias que sirven de título ejecutivo en el presente proceso no conllevan a determinar la exclusión efectuada por el H. Tribunal en el mandamiento de pago librado de los conceptos de prima de servicio, prima de navidad, compensación de vacaciones y demás prestaciones para efectos de la liquidación [ ]» [sic].
Trámite de los recursos 6. El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante providencia del 20 de junio de 2023, resolvió: (i) no reponer el auto interlocutorio del 8 de junio de 2023; y (ii) conceder el recurso de apelación interpuesto contra el mismo auto. II. Consideraciones 7. Sería del caso resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante; sin embargo, encuentra el despacho que se debe declarar la nulidad de lo actuado desde el auto que libró el mandamiento de pago, inclusive, por las razones que pasan a exponerse: 8.
El artículo 430 del Código General del Proceso1 prevé lo siguiente: «Artículo 430. Mandamiento ejecutivo. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquél considere legal.» 9.
Como se observa, la norma establece 2 opciones para librar el mandamiento ejecutivo: (i) cuando fuere procedente, en la forma pedida por la parte ejecutante; y (ii) 1 En adelante CGP. 5 Radicado: 63001-23-33-000-2017-00170-02 (5274-2023) Demandante: Lina María Villa Agudelo en la que el juez considere legal.
Respecto de esta última, esta Sección ha señalado que el juez «debe sustentar su decisión en argumentos razonables para lo cual puede apoyarse en cálculos y operaciones matemáticas»2. 10. En ese entendido, si una vez realizados los cálculos de la obligación el juez encuentra que la suma pedida es mayor a lo realmente adeudado, podrá librar mandamiento de pago conforme con la liquidación realizada, por encontrarlo legal. 11.
Ahora, de conformidad con el artículo 438 del CGP, «[e]l mandamiento ejecutivo no es apelable; el auto que lo niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo», norma que se acompasa con el artículo 243 del CPACA, según el cual procede el recurso de apelación contra el auto que «rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento de pago». 12.
Lo anterior significa que, cuando el juez libra dicha providencia en la forma pedida por el ejecutante, la decisión no será apelable, mientras que si de los cálculos concluye que la obligación es menor o que no se deben incluir aspectos que no fueron ordenados en el título de recaudo, pero sí fueron solicitados por la parte ejecutante o, simplemente, que no hay lugar a librarlo [por citar un ejemplo], lo negará total o parcialmente, según el caso. 13.
En el caso bajo examen, la demandante solicitó el cumplimiento de la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Quindío, la cual fue modificada por esta corporación el 27 de agosto de 2020; oportunidad en la cual se ordenó lo siguiente: «PRIMERO: CONFIRMAR CON MODIFICACIÓN la sentencia del 23 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por la señora LINA MARÍA VILLA AGUDELO en contra de la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PIJAO - QUINDÍO, salvo los ordinales “TERCERO” Y “SEXTO” de su parte resolutiva que se MODIFICAN conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, los cuales quedarán de la siguiente manera: “TERCERO: CONDENAR a título de restablecimiento del derecho a la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PIJAO - QUINDÍO a pagar la señora LINA MARÍA VILLA AGUDELO el equivalente a las prestaciones sociales que un trabajador (a) de la misma categoría como AUXILIAR DE ENFERMERÍA -CÓDIGO 412- de la demandada, devenga en dicha entidad, tomando como base el valor de los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios ejecutados por la demandante 2 Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de septiembre de 2021, radicación 17001-23-33- 000-2018-00112-01 (6127-19). 6 Radicado: 63001-23-33-000-2017-00170-02 (5274-2023) Demandante: Lina María Villa Agudelo durante el periodo comprendido entre el 1º de febrero de 2012, hasta el 5 de diciembre de 2015.
SEXTO: CONDENAR a título de restablecimiento del derecho a la E.S.E. HOSPITAL SANTA ANA DE PIJAO - QUINDÍO a efectuar los aportes con destino al sistema de seguridad social en pensiones respecto del periodo en que se demostró la existencia de la relación laboral entre las partes del presente proceso, esto es, durante el periodo comprendido entre el 1º de febrero de 2012, hasta el 5 de diciembre de 2015, en caso de presentarse diferencias en perjuicio de la demandante efectuar el pago de los mismos como su empleador al fondo de pensiones en el que se encuentre afiliada la actora.
Así mismo, la demandante deberá acreditar las cotizaciones efectuadas al mencionado sistema durante estos periodos y en caso de no haberlas efectuado o de que se verifique diferencia alguna en su contra, tendrá la obligación de completar o cancelar dicho faltante, conforme se expuso en la parte considerativa de la presente sentencia.”
SEGUNDO: REVOCAR el numeral “QUINTO” de la sentencia de instancia en cuanto ordena el pago a la demandante de las diferencias salariales entre lo que es le pagó por honorarios pactados en los contratos y lo devengado por un funcionario de planta de la entidad.
TERCERO: REVÓCASE de la sentencia, el numeral “SÉPTIMO”, en cuanto condenó en costas al demandado.» [sic] 14. A partir de lo anterior, en la demanda se incluyeron los siguientes emolumentos para liquidar la condena: salario, prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías del periodo comprendido entre 2012 y 2015; sin embargo, el a quo consideró que no era procedente incluir algunos de aquellos [emolumentos] y procedió proferir el mandamiento en la forma que consideró legal. 15.
En ese orden, comoquiera que de la liquidación se excluyeron aspectos solicitados en la demanda, debe comprenderse que se negó parcialmente el mandamiento ejecutivo y, por consiguiente, era procedente el recurso de apelación, tal como lo comprendió el tribunal en el auto proferido el 20 de junio de 2023, cuando lo concedió con fundamento en lo siguiente: «De otra parte, se tiene que la parte ejecutante de manera subsidiaria interpuso recurso de apelación, al respecto, el artículo 243 numeral 1 del C.P.A.C.A. establece que el auto que libre mandamiento de pago parcialmente es apelable, en el efecto suspensivo, como lo consagra el parágrafo 1, razones por las que se concederá el mencionado recurso en el efecto suspensivo.» [se resalta] 16.
Nótese que, a pesar de que el a quo sostuvo que se «libró parcialmente» el mandamiento ejecutivo, acudió al numeral 1 del artículo 243 del CPACA, es decir que, 7 Radicado: 63001-23-33-000-2017-00170-02 (5274-2023) Demandante: Lina María Villa Agudelo en realidad, fue negado parcialmente. 17. En ese hilo de comprensión, en razón a la naturaleza de la decisión, la competencia para negar parcialmente el mandamiento ejecutivo no le correspondía al ponente, sino a la Sala, al tenor del literal g) del numeral segundo del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, de cuyo tenor literal se extrae que será competencia de las salas, secciones y subsecciones expedir los autos enunciados «en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas», dentro de los cuales se observa la negativa parcial a la que se ha hecho referencia: «Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 2. El que por cualquier causa le ponga fin al proceso. 3. El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales.
El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público. [ ]» [Se resalta] 18. A más de lo expuesto, no pasa por alto el despacho que, en el auto objeto de análisis, el a quo justificó la competencia de la «sala unitaria», en los artículos 125.3 y 298 del CPACA. 19. La primera norma referida, esto es el numeral 3 del artículo 125 del CPACA prevé que «será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelve el recurso de queja» [se resalta]. 20.
Obsérvese que ese numeral hace alusión a «las demás providencias», expresión de la cual se puede extraer su naturaleza residual, pues en términos de la Real Academia Española, el adjetivo «demás» está «precedido de los artículos lo, la, los, las, con el sentido de ‘lo otro, la otra, los otros o los restantes, las otras o las restantes».
Esa intelección permite deducir que será competencia del magistrado ponente dictar aquellas que no se encuentren enlistadas en el numeral 2. 21. En esa lógica, para el caso de los procesos ejecutivos, concretamente en lo que concierne al mandamiento de pago, los autos que lo niegan total o parcialmente no pueden ser dictados por el magistrado ponente, en razón a que el literal g) del numeral 2 del artículo 125 del CPACA, al remitirse expresamente al numeral 1 del 8 Radicado: 63001-23-33-000-2017-00170-02 (5274-2023) Demandante: Lina María Villa Agudelo artículo 243 ibidem, estableció que, cuando aquel sea negado total o parcialmente, la competencia radicará en la sala, sección o subsección. 22.
La segunda, norma, esto es el artículo 298 ibidem [que hace parte del Título IX, Proceso Ejecutivo], dispuso lo siguiente: «Artículo 298. Procedimiento. Una vez transcurridos los términos previstos en el artículo 192 de este código, sin que se haya cumplido la condena impuesta por esta jurisdicción, el juez o magistrado competente, según el factor de conexidad, librará mandamiento ejecutivo según las reglas previstas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias, previa solicitud del acreedor.
Si el título lo constituye una conciliación aprobada por esta jurisdicción o un lado arbitral en que hubiere sido parte una entidad pública, el mandamiento ejecutivo se librará, previa solicitud del acreedor, una vez transcurridos seis (6) meses desde la firmeza de la decisión o desde la fecha que en ella se señale, bajo las mismas condiciones y consecuencias establecidas para las sentencias como título ejecutivo.
En este caso, se observarán las reglas establecidas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias judiciales. Si la ejecución se inicia con título derivado de conciliación aprobada por esta jurisdicción, se aplicará el factor de competencia por conexidad. Si la base de ejecución es un laudo arbitral, operarán los criterios de competencia por cuantía y territorial, definidos en este código.
PARÁGRAFO. Los defectos formales del título ejecutivo podrán declararse por el juez de oficio en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso.» [se resalta] 23. Esta disposición normativa se refiere al escenario en que se debe librar el mandamiento de pago. En gracia de la claridad, no puede tenerse como referente para determinar la competencia del ponente o de la sala, porque no enunció expresamente las 3 alternativas que pueden ocurrir en esta etapa procesal: librarlo, no librarlo o librarlo parcialmente. 24.
Además, no puede extraerse la interpretación que hizo el a quo porque: (i) se refirió al magistrado competente, no al magistrado ponente; y (ii) incluye el adjetivo competente para referirse al conocimiento por factor conexidad y las reglas que deben seguirse para iniciar el proceso ejecutivo. 25. Entonces, la lectura armónica de cada una de las expresiones del inciso primero del artículo, conllevan a concluir que no se determinó la competencia para proferir el mandamiento ejecutivo, sino las reglas que debe seguir el magistrado competente por el factor de conexidad.
En ese orden de ideas, comoquiera que en el CPACA 9 Radicado: 63001-23-33-000-2017-00170-02 (5274-2023) Demandante: Lina María Villa Agudelo se fijó una regla explicita para aquellos autos que lo nieguen total o parcialmente, es esta la que debe atenderse. 26. En suma, es el artículo 125 del CPACA la norma aplicable para proferir la decisión de negar parcial o totalmente el mandamiento; contrario sensu, cuando se trate de librar el mandamiento de pago en la forma que fue pedida por la parte ejecutante, al tratarse de esos «demás» autos, la competencia sí recaería únicamente en el ponente.
Lo cual se puede plasmar en el siguiente flujograma: 27. Aclarado lo anterior, concluye el despacho que se configuró una causal de nulidad por falta de competencia funcional, la cual no solo se predica por el desconocimiento en las reglas previstas en la ley para juzgados o tribunales, es decir, la estructura vertical de la Jurisdicción de lo contencioso - administrativo, sino también cuando se desconocen los mandatos del CPACA frente a la expedición de providencias, esto es si es de sala o de ponente. 28.
En efecto, en auto proferido el 12 de marzo de 20123, esta corporación sostuvo que «la nulidad por falta de competencia funcional no solo se configura a partir del desconocimiento del Juez competente, conforme a la estructura vertical en que está distribuida la Jurisdicción, sino también cuando se contravienen las reglas que prescriben, para los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, si es la sala de decisión o el magistrado ponente a quien le está atribuida la facultad de proferir determinadas 3 Sección Tercera, Subsección C, radicación 54001-23-31-000-2009-00309-01 (42247). 10 Radicado: 63001-23-33-000-2017-00170-02 (5274-2023) Demandante: Lina María Villa Agudelo decisiones». 29.
Más recientemente, en auto del 27 de septiembre de 2018, se explicó que hace parte del debido proceso el derecho al juez natural o funcionario competente y que «de la norma aplicable para determinar la competencia de la decisión se estima además como más acorde con la Constitución y con el cuidado por respetar las formas propias de cada juicio». 30.
Es así porque el artículo 16 del CGP prevé que la jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables y, cuando no se atiende este parámetro, su consecuencia no es otra que la declaratoria de nulidad de la sentencia de primera instancia cuando ya se ha proferido. Y es que, incluso, el artículo 36 del CGP, regula que esta es la consecuencia cuando a las audiencias y diligencias que realicen los jueces colegiados no concurran todos los magistrados que integran la sala. 31.
Tan trascendente es la competencia funcional para adoptar una decisión que, en caso de que se profiera una providencia sin tenerla, se afectan las etapas procesales subsiguientes como en el caso bajo examen. 32. Así las cosas, como el artículo 207 del CPACA, en consonancia con el artículo 132 del CGP, ordena que, en cada etapa procesal, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, se declarará la nulidad de lo actuado desde el auto que negó parcialmente el mandamiento de pago, con el fin de que el Tribunal adopte la decisión conforme con las reglas de competencia previstas en el artículo 125 del CPACA. 33.
Finalmente, es menester precisar que el artículo 138 del CGP estableció que «la nulidad solo comprenderá la actuación posterior al motivo que la produjo y que resulte afectada por este»; asimismo, que «la prueba practicada dentro de dicha actuación conservará su validez y tendrá eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirla, y se mantendrán las medidas cautelares practicadas».
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Declarar la nulidad de todo lo actuado desde el auto proferido el 8 de junio de 2023, inclusive, por el cual se negó parcialmente el mandamiento de pago, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. 11 Radicado: 63001-23-33-000-2017-00170-02 (5274-2023) Demandante: Lina María Villa Agudelo Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia, previamente las anotaciones de rigor en el aplicativo SAMAI.
Notifíquese y cúmplase JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
PTH