1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-03327-00 Demandante: Uriel Cocunubo Núñez Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA / Subsidiariedad – existencia de otros mecanismos judiciales idóneos y eficaces - no se acreditó un perjuicio irremediable Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional formulado por Uriel Cocunubo Núñez contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda, el Director General del Crédito Público y Tesoro Nacional, la Directora Ejecutiva de Administración Judicial y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Boyacá. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.
El señor Uriel Cocunubo Núñez instauró acción de tutela, en busca de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, mínimo vital y “derecho laboral reforzado para personas en condición de indefensión”. Considera que estos fueron vulnerados ante la mora en el pago de las cesantías que le fueron reconocidas mediante la Resolución DESAJTUR24-2248 del 22 de mayo de 2024, lo cual atribuyó a un recorte presupuestal ordenado mediante un decreto presidencial. 2.
De acuerdo con el relato fáctico, el 4 de mayo de la presente anualidad, el demandante, quien en la actualidad ocupa el cargo de Secretario Grado 10 en el Juzgado Primero Penal del Circuito de Tunja, solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales retroactivas por el periodo de tiempo comprendido entre el 1° de septiembre de 1977 y el 31 de mayo de 2024. 3.
Por medio de la Resolución DESAJTUR24-2248 del 22 de mayo de 2024, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja accedió a su 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03327-00 Demandante: Uriel Cocunubo Núñez Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 solicitud. En consecuencia, luego de efectuarse las deducciones respectivas, ordenó reconocer a su favor la suma de $39.083.159, la cual se pagaría a través de la Tesorería de la entidad con cargo al certificado de disponibilidad presupuestal 10024 del 20 de mayo del año en curso correspondiente al presupuesto de la Rama Judicial para la vigencia fiscal 2024. 4.
El actor adujo que al momento de reclamar el pago, el Área Financiera de la referida Seccional le informó que aproximadamente, el 4 de junio del año en curso, solicitaría a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial realizar las gestiones respectivas ante la Dirección General del Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda para que se giraran los recursos correspondientes. 5.
En razón a lo anterior, refirió que el 5 de junio de 2024, vía telefónica, se comunicó con una funcionaria de la administración judicial, quien le indicó que el 11 de junio siguiente la entidad solicitaría el giro de los recursos, el cual se haría efectivo a partir del 21 de junio posterior. No obstante, una vez volvió a comunicarse para obtener información al respecto, le fue indicado de manera verbal que el giro y pago del dinero solicitado no podría realizarse debido a un recorte presupuestal ordenado mediante un decreto presidencial. 6.
Cuestionó que para la fecha de interposición de la acción constitucional, todavía no se había efectuado el pago de sus cesantías, muy a pesar de que esa obligación tiene un término fijo y su cumplimiento no puede quedar sujeto a la libertad del acreedor o empleador, como ocurre en este caso. De ahí que el pago reclamado no pueda quedar suspendido de manera indefinida hasta que se disponga el levantamiento de la medida de recorte presupuestal. 7.
Alegó que tal y como lo han sostenido los medios de comunicación y algunos expertos, los rubros pertenecientes a salario o prestaciones sociales, como las cesantías, no pueden ser objeto de recorte presupuestal, máxime cuando una medida de ese tipo no se realiza a través de un régimen declarado de excepción constitucional, sino por medio de un decreto de rango inferior que transgrede todos los derechos adquiridos legal y constitucionalmente. 8.
También reprochó que el monto que le fue reconocido por concepto de cesantías comporta una vulneración a su mínimo vital, pues para efectos de la liquidación no se tuvo en cuenta la bonificación judicial. A lo que se suma el hecho de que en la actualidad se encuentra incapacitado como consecuencia de una patología de tumor cancerígeno que le fue diagnosticada. 9.
Además, manifestó que la mora en el pago de las cesantías afecta la obligación que adquirió y para la cual pidió el retiro de sus cesantías, pues no existe certeza sobre la fecha del pago. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03327-00 Demandante: Uriel Cocunubo Núñez Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 10.
De esta manera, con la demanda de tutela pretende que se ordene el pago de manera inmediata de las cesantías que le fueron reconocidas a través de la Resolución DESAJTUR24-2248 del 22 de mayo de 2024. B. Trámite procesal y contestación de la demanda 11. Por auto del 3 de julio de 2024, se dispuso admitir la acción de tutela, notificar de su presentación a la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda, al Director General del Crédito Público y Tesoro Nacional, a la Directora Ejecutiva de Administración Judicial y a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Boyacá, así como comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
A su vez, se requirió al accionante para que, en el término allí indicado, precisara de forma concreta cuál era el decreto al que hizo referencia en el escrito de tutela objeto de reproche constitucional. (i) Presidencia de la República2 12. Sostuvo que carece de legitimación en la causa por pasiva, en tanto no es la llamada a responder por la presunta vulneración de derechos que se alega, ya que no tiene competencia para injerir en los asuntos de orden presupuestal de la Rama Judicial.
Además, tampoco se endilgó algún reproche en su contra que la parte actora considere lesivo de los derechos fundamentales que invoca. Por ello, solicitó su desvinculación del trámite de tutela. (ii) Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Boyacá3 13. Solicitó negar el amparo, habida cuenta de que ha adelantado todas las gestiones necesarias a fin de obtener el presupuesto requerido para pagar las cesantías que fueron reconocidas al accionante, pero a la fecha en que contestó la demanda de tutela todavía no había obtenido alguna respuesta por parte del ente rector.
Motivo por el cual en este momento resulta imposible atender a lo pretendido. 14. Adicionalmente, esgrimió que, de las pruebas aportadas por el accionante, no se evidencia vulneración alguna a su mínimo vital, en la medida que la asignación salarial que percibe actualmente es superior al salario mínimo mensual legal vigente, por lo que cuenta con los ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas y desarrollar su proyecto de vida.
(iii) Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ)4 2 Intervención digital contenida en 12 folios. 3 Intervención digital contenida en 2 folios. 4 Intervención digital contenida en 6 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03327-00 Demandante: Uriel Cocunubo Núñez Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 15.
Pidió negar el amparo deprecado en la demanda en lo que respecta a la entidad, ante su falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que carece de competencia para atender lo pretendido por el demandante. 16. Por un lado, indicó que, de conformidad con el artículo 103 de la Ley 270 de 1996, el reconocimiento y pago de las cesantías de los servidores adscritos a la circunscripción territorial de Boyacá está a cargo de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja, sin que tenga injerencia alguna en ese tipo de asuntos. 17.
Por otra parte, señaló que, según lo previsto en los artículos 76 y 77 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene la facultad de reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales bajo ciertos supuestos, entre ellos, cuando la cartera ministerial estime que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos, tal como ocurrió en esta vigencia, de acuerdo a lo que se extrae del Decreto 766 de 24 de junio de 2024.
(iv) Ministerio de Hacienda y Crédito Público5 18. Solicitó la desvinculación del trámite de tutela por estimar que no tiene legitimación en la causa por pasiva, dado que no es la entidad competente para atender las pretensiones planteadas por el accionante. Ello recae exclusivamente en la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja, la cual dispuso que el pago de las cesantías reconocidas al actor se efectuaría a través de la Tesorería de la misma entidad. 19.
Además, señaló que la cartera ministerial no asigna recursos para la atención de necesidades específicas o particulares de los órganos ejecutores, sino para la atención global de sus distintas obligaciones presupuestales. Por ende, es responsabilidad de cada órgano ejecutor, en el marco de su autonomía presupuestal, distribuir el manejo de los recursos que le han sido asignados para el cumplimiento de las obligaciones que ha adquirido. 20.
Por último, informó que para la fecha en que rindió el informe no existía alguna instrucción de abono en cuenta pendiente de trámite o alguna solicitud realizada por parte del Consejo Superior de la Judicatura en favor del actor. (v) Parte actora 5 Intervención digital contenida en 9 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2024-03327-00 Demandante: Uriel Cocunubo Núñez Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 21.
En respuesta al requerimiento hecho en el auto admisorio, el demandante allegó un memorial6, precisando que el decreto referido en el escrito de tutela es el Decreto 766 del 20 de junio de 2024, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que es la razón por la cual no se le han pagado sus cesantías, de acuerdo a lo que le fue informado verbalmente por la oficina financiera de la administración judicial de Tunja. 22.
Aseveró que ese es el motivo principal de la solicitud de amparo. Según esa información, el pago de sus cesantías será indefinido en el tiempo, lo que estima comporta una vulneración a los derechos fundamentales que invoca, en especial, a la igualdad, particularmente frente a los servidores de la Rama Judicial, a quienes, en virtud del nuevo sistema salarial, se le consignan sus cesantías anualmente en el mes de febrero.
II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Cuestión previa 23. La Sala no accederá a las solicitudes de desvinculación planteadas por la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pues aun cuando no les corresponde atender lo pretendido por la parte actora, lo cierto es que la mora en el pago de sus cesantías no fue el único reparo al que se atribuyó la vulneración de derechos que se alega, sino también a la determinación de orden presupuestal adoptada mediante el Decreto 766 del 20 de junio de 2024, que fue suscrito por el primer mandatario y el ministro de esa cartera ministerial.
Por ende, también son las llamadas a responder por la vulneración alegada, en caso de ser constatada. D. Análisis del caso concreto 24. Una revisión de los elementos de juicio obrantes en el expediente, permite advertir a la Sala que la solicitud de amparo no acredita el cumplimiento del requisito general de subsidiariedad. De ahí que deba declararse su improcedencia. 25.
De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela únicamente procede cuando el accionante no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. 26. Por lo tanto, para que el juez constitucional estudie una solicitud de tutela, el 6 Visible a índice 9 del expediente digital.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03327-00 Demandante: Uriel Cocunubo Núñez Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 interesado debió haber agotado todos los recursos -idóneos y eficaces- que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para remediar la situación que amenaza o lesiona sus derechos.
De lo contrario, la tutela deviene improcedente. 27. Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, aun en el evento en que concurran otros medios de defensa, existen dos excepciones que justifican la procedibilidad de la acción de tutela: (i) la falta de idoneidad y eficacia del instrumento de defensa y;
(ii) cuando siendo idóneo y eficaz, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En esta última hipótesis el mecanismo de amparo constitucional procede como mecanismo transitorio7. 28. En el caso bajo estudio, el extremo actor acudió al juez de tutela en busca de que se ordene el pago inmediato de las cesantías parciales retroactivas que le fueron reconocidas por medio de la Resolución DESAJTUR24-2248 del 22 de mayo de 2024. 29.
En tales condiciones, se hace evidente la falta de subsidiariedad en el presente asunto, pues el acto administrativo que reconoció a favor del accionante una suma de dinero por concepto de cesantías parciales constituye un título ejecutivo8, cuyo pago puede hacerse exigible vía ejecutiva ante la jurisdicción. Para la Sala, la acción ejecutiva resulta ser el medio apto para obtener la satisfacción de la obligación objeto de reclamo.
Esto bajo el supuesto de estar conforme con el contenido del acto en su integridad. 30. Ahora bien, en caso de existir alguna discrepancia en cuanto a la suma reconocida, bien sea por los factores tenidos en cuenta para efectos de la liquidación (como se alegó en el escrito de tutela) o cualquier otro asunto, el demandante tiene a su disposición el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho9, el cual no solo le permite debatir el contenido del acto, sino también obtener el restablecimiento de los derechos que estima transgredidos a causa de su expedición. 31.
En todo caso, como se señaló anteriormente, el accionante no solo le atribuyó la vulneración de sus derechos a la falta de pago de las cesantías reclamadas, sino también a la expedición del Decreto 766 del 20 de junio de 2024, pues, según afirma, las determinaciones de orden presupuestal allí adoptadas afectaron la provisión de los recursos que debían destinarse para cancelar la prestación que le fue reconocida, frente a lo cual también cuenta con la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo 7 Corte Constitucional, Sentencia T-375 de 2018.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 8 De conformidad con el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa constituyen un título ejecutivo. 9 El artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, establece que “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.” Radicación: 11001-03-15-000-2024-03327-00 Demandante: Uriel Cocunubo Núñez Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 contencioso administrativo a efectos de controvertir la validez del acto a través del medio de control que estime procedente. 32.
Bajo ese escenario, no hay duda de que la parte actora tiene a su alcance diversos mecanismos judiciales de defensa -idóneos y eficaces- para ventilar las controversias suscitadas ante el juez constitucional. Sin embargo, no acreditó haber ejercido alguna de las acciones antes señaladas, ni tampoco expuso razón alguna que justificara prescindir de ellas. 33.
Lo anterior, cobra aún más relevancia si se tiene en cuenta que la acción de tutela no es el medio apto para buscar que se impartan órdenes en materia presupuestal, dado que el juez constitucional, por regla general, no cuenta con facultades para actuar como ordenador del gasto10. 34. Una orden en ese sentido única y exclusivamente se habilita cuando la solicitud de amparo se erija como el único medio para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se invocan, lo que no ocurre en este caso.
Avalar lo contrario, supondría invadir la esfera de competencia de los órganos ejecutores del gasto, en un claro desconocimiento de la autonomía presupuestal que les ha sido legalmente reconocida. 35. Aunado a lo anterior, tampoco se avizora la existencia de un perjuicio irremediable que active la posibilidad de intervención del juez de tutela como mecanismo transitorio, comoquiera que no se probó la afectación al mínimo vital que se alega. 36.
Cabe precisar que la acreencia reclamada por el actor versa sobre unas cesantías parciales más no definitivas, por lo que en la actualidad continua percibiendo su salario, incluso estando incapacitado, tal como se vislumbra de los documentos aportados junto a la demanda que, vale la pena destacar, es superior al mínimo mensual legal vigente.
A partir de ello, es posible inferir que actualmente cuenta con los ingresos suficientes para cubrir sus necesidades básicas y desarrollar su proyecto de vida en condiciones dignas, sin que se haya acreditado que la falta de pago de la suma de dinero objeto de reclamo pudiera repercutir o llegar a tener una incidencia directa en su mínimo vital, lo que de entrada descarta la presencia de una situación de tal gravedad que exija la adopción de medidas transitorias e impostergables por parte del juez constitucional. 37.
La Sala reitera el carácter subsidiario y residual de este mecanismo de amparo constitucional, cuyo fundamento parte de considerar que el ordenamiento jurídico ha determinado una serie de instrumentos judiciales eficaces e idóneos que permiten a los ciudadanos garantizar el ejercicio pleno de sus derechos. 10 En ese mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en sentencia T/218 de 1998.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-03327-00 Demandante: Uriel Cocunubo Núñez Demandado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 38. Por todo lo expuesto, se declarará la improcedencia de la solicitud de amparo. 39. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación planteada por la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo constitucional solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 11 VF