Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Actor: Benjamín Acosta Ortiz Demandados: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Metropolitana de Cali, Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y Distrito Especial de Santiago de Cali Asunto: Resuelve sobre una consulta de sanción por desacato AUTO INTERLOCUTORIO La Sala resuelve sobre la consulta de la sanción por desacato impuesta por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto de 25 de marzo de 2025 a los señores Alejandro Eder Garcés, en calidad de Alcalde del Distrito Especial de Santiago de Cali;
Carlos Germán Oviedo Lamprea, en su calidad de Comandante de la Policía Metropolitana de Cali; y Hernando Venté Amú, en su calidad de Director Ambiental Regional Suroccidente de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. Benjamín Acosta Ortiz presentó demanda, en ejercicio del respectivo medio de control contra el Municipio de Santiago de Cali1, con el objeto de obtener la 1 Ley 1933 de 1 de agosto de 2018 “Por medio de la cual se categoriza al municipio de Santiago de Cali como Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios”. 2 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección de los derechos e intereses colectivos previstos en los literales “a”;
“b”; “c”; “e”; “g”; “j”; “l”; y “m” del artículo 4.º de la Ley 472 de 5 de agosto de 19982. Pretensiones 2. El actor formuló la siguiente pretensión: “[…] 1. Se ordene a la Administración Municipal de Santiago de Cali, proceder al desalojo de los ocupantes ilegales asentados dentro y en los alrededores de la laguna El Pondaje, a fin de hacer cesar el daño que se le está causando al medio ambiente y que repercute en la salubridad y seguridad públicas.
Se ordene la recuperación definitiva del bien de uso público, a favor del municipio de Santiago de Cali, evitando otras ocupaciones, para que sea utilizada en beneficio de la comunidad, entregándosela para su cuidado y protección […]”. Presupuestos fácticos 3. El actor indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1 Adquirió una vivienda de interés social en la Urbanización El Laguito Sector 6 aledaña a la laguna El Pondaje, un humedal que regula el caudal de los ríos Lili y Cañaveralejo e incluida en el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito como zona ecológica. 3.2 En el 2003 un grupo de personas invadió el sector contiguo al cuerpo de agua con construcciones ilegales y para marzo de 2005 los ocupantes habían invadido la Laguna frente a los barrios Laguito, Los Lagos y La Paz.
Además, por el crecimiento de la población, acudieron a vías de hecho para acceder a los servicios públicos de energía y acueducto, generando perjuicios para los habitantes de los barrios mencionados debido a que son los últimos quienes deben asumir el pago de dichos servicios. 3.3 Con la permanencia de dichos grupos se ha afectado el ecosistema debido a que los desechos orgánicos y basuras se han arrojado a la Laguna, generando proliferación de mosquitos y roedores.
Además, desde que se construyeron los asentamientos ilegales, ha aumentado la inseguridad y ha decrecido el valor de la propiedad raíz en el sector. 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 3 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4 Por lo anterior, los habitantes del barrio Laguito han solicitado, en reiteradas oportunidades, a la Alcaldía y a la Secretaría de Gobierno de Santiago de Cali solucionar la problemática planteada.
Sentencia proferida, en segunda instancia 4. La Sección Primera del Consejo de Estado profirió sentencia de 31 de marzo de 20113, en la que resolvió lo siguiente: “[…] 1° REVOCASE (sic) la sentencia apelada, y en su lugar, 2° ORDENASE (sic) a la (sic) Alcalde del municipio de Santiago de Cali que, a más tardar dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de este fallo efectúe un censo, adelante las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias y establezca un plan de acción con su respectivo cronograma de ejecución, de modo para que a más tardar dentro de los seis (6) meses siguientes, efectúe la reubicación de los asentamientos ilegales de la Laguna El Pondaje, dando prioridad a los grupos familiares con menores de edad, ancianos, enfermos, mujeres embarazadas o personas discapacitadas, a las que presentan socavación de cimientos, u otro factor de inminente riesgo.
Los miembros cabeza de familia de los núcleos familiares a reubicarse deberán concurrir con el municipio y contribuir en las obras de construcción requeridas para adelantar su reubicación. 3º ORDENASE (sic) a las Secretarías de Educación y de Salud efectuar en forma inmediata una campaña de educación sanitaria que instruya a los habitantes de los asentamientos ilegales de la Laguna El Pondaje sobre normas de higiene que deben observar en el tratamiento de desechos y basuras, para evitar enfermedades y riesgos a la salud, y adoptar medidas de prevención, principalmente en relación con la población infantil. 4º.
En asocio con el Comandante de la Policía Metropolitana adopte un operativo de policía permanente que prevenga nuevas ocupaciones ilegales en la Laguna El Pondaje, el vertimiento de escombros, la judicialización de los infractores y que contrarreste los factores de inseguridad que las ocupaciones ilegales causan a los habitantes de los barrios aledaños. 5º.
Conjuntamente con la CVC, adelante un programa de descontaminación y de recuperación ambiental del Humedal de la Laguna El Pondaje 6º Conjuntamente con el Comité Local de Atención y Prevención de Desastres y el Personero Municipal, adopte e implemente en forma permanente un plan de monitoreo y de prevención del riesgo en que se encuentran los habitantes de los asentamientos ilegales de la Laguna El Pondaje, ante la contingencia de un eventual crecimiento del volumen de las aguas lluvias o de deslizamiento por socavación de cimientos. 7º CONFORMASE (sic) un Comité de Verificación, integrado por el Procurador Regional del Valle del Cauca, los Secretarios de Vivienda Social, Gobierno, y Mejoramiento Urbano, el Gerente de la Empresa municipal de Renovación Urbana y el Comandante de la Policía Metropolitana de Cali, de conformidad con lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quien hará seguimiento a lo ordenado en este fallo e informará al a quo sobre las decisiones y acciones que se tomen y realicen. 3 Cfr. índice 74 del expediente digital, SAMAI.
Radicación: 76001233100020040162400. Archivo denominado: 9ED_sentencia _76001233100020040162(.pdf) NroActua 74. 4 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8º FIJASE (sic) como incentivo, a favor de BENJAM[í]N ACOSTA ORTIZ, de conformidad con lo señalado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año 2011, los cuales deberá pagar el municipio de Santiago de Cali, dentro del t[é]rmino de un (1) mes, contado a partir de la ejecutoria de este fallo […]”.
Solicitud de apertura del incidente de desacato 5. El señor Óscar Acosta mediante escrito de 24 de febrero de 20254 solicitó al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca la práctica de una inspección judicial y la apertura del incidente de desacato con fundamento en que, a su juicio, no se ha dado cumplimiento a las órdenes impartidas en los ordinales 4.° y 5.° de la sentencia de 31 de marzo de 2011 proferida por el Consejo de Estado. 6.
En el escrito señaló que los asentamientos se han expandido a lo largo de la franja protectora del Humedal, hay manejo inadecuado de residuos sólidos, presencia de edificaciones de ladrillo y liberación de aguas residuales en el cuerpo hídrico. Apertura del incidente de desacato 7. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió auto de 4 de marzo de 2025, en el que resolvió lo siguiente5: “[…]
PRIMERO: OBEDECER Y CUMPLIR lo dispuesto por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, mediante sentencia del 21 de febrero de 2025, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: ABRIR INCIDENTE DE DESACATO contra el señor ALEJANDRO EDER GARCÉS, en su condición de alcalde del DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI; al señor Coronel CARLOS GERMÁN OVIEDO LAMPREA, en su condición de COMANDANTE DE LA POLICÍA METROPOLITANA DE CALI y al señor HERNANDO VENTÉ AMÚ, en calidad de Director Ambiental Regional Suroccidente de la CORPORACIÓN REGIONAL AUTÓNOMA DEL VALLE DEL CAUCA, por el incumplimiento a lo ordenado en los numerales 2, 4 y 5 de la sentencia del 31 de marzo de 2011, proferida por el Consejo de Estado dentro del asunto de la referencia.
TERCERO: CORRER TRASLADO del escrito de desacato propuesto por el señor OSCAR ACOSTA, veedor ciudadano, por el término de cinco (5) días, para que manifiesten si han dado cumplimiento a los numerales 2, 4 y 5 de la sentencia, proferida dentro del asunto de la referencia, y soliciten o aporten las pruebas con las que pretendan respaldar sus afirmaciones. 4 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI.
Archivo denominado: 5ED_IncidenteDesacato(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2. 5 Cfr. índice 180 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 76001233100020040162400. Archivo denominado: 189Autodetramite_Aperturai_20040162400Aperturai(.pdf) NroActua 180. 5 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: REQUERIR a los funcionarios en mención para que alleguen las pruebas con las cuales demuestren las gestiones adelantadas para dar cumplimiento a lo dispuesto en los numerales 2, 4 y 5 de la sentencia respecto de la cual se depreca su cumplimiento.
QUINTO: REMITIR a los referidos funcionarios, junto con este proveído, copia del escrito contentivo del incidente de desacato y de la sentencia proferida dentro de la acción popular […]”. Intervención de las personas vinculadas al trámite del incidente de desacato Intervención de la Policía Metropolitana de Santiago de Cali 8. El Comandante de la Policía Metropolitana de Santiago de Cali allegó escrito de 7 de marzo de 20256 en el que manifestó que, a través del cuerpo especializado de Policía Ambiental y de los Recursos Naturales, ha dado cumplimiento a lo ordenado, señaló que ha adelantado actividades de prevención, disuasión y control en el sector de la laguna El Pondaje y Charlo Azul mediante jornadas de sensibilización y educación ambiental con la finalidad de evitar la disposición inadecuada de residuos sólidos o escombros en vías públicas. 9.
El Grupo de Policía Ambiental y Ecológica, capacitado en normativa ambiental y en protección de recursos hídricos, así como la Policía Comunitaria, las unidades de vigilancia y las Unidades Policiales para la Edificación de la Paz han desplegado campañas preventivas promoviendo prácticas responsables en el manejo del agua, rescatado animales domésticos, realizado patrullajes por los senderos del referido cuerpo de agua para evitar conductas inadecuadas y adelantado campañas educativas de sensibilización a la ciudadanía frente a la contaminación por arrojo de escombros en las lagunas. 10.
Dichos grupos realizaron acompañamiento a una visita del Alcalde del Distrito de Santiago de Cali y a los habitantes del sector en una marcha pedagógica realizada el 1.º de febrero de 2025. Asimismo, adelantaron planes para prevenir los fenómenos delincuenciales, destacando que la zona cuenta con seis patrullas que controlan el ingreso de vehículos y diariamente realizan patrullajes de prevención y control por las zonas verdes. 11.
El 11 de febrero de 2025 el comando de la Estación de Policía El Diamante asistió a las instalaciones de la Alcaldía Distrital para evaluar la implementación 6 Cfr. índice 187 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 76001233100020040162400. Archivo denominado: 194Allegamemorial_GS2025041579MECALpdf(.pdf) NroActua 187. 6 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Proyecto Estratégico Integral de Desarrollo Habitacional y Hábitat en El Pondaje.
Intervención de la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres del Distrito de Santiago de Cali 12. La Secretaria de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres del Distrito de Santiago de Cali allegó escrito de 11 de marzo de 20257 en el que manifestó que, mediante el Decreto núm. 4112.010.20.0294 de 2017, el alcalde le delegó la adopción de medidas administrativas y técnicas necesarias para formular y ejecutar los planes pertinentes en el cumplimiento de la sentencia del presente proceso. 13.
Ha adelantado distintas acciones identificadas en los pronunciamientos realizados a los autos núms. 186 de 17 de junio, 223 de 11 de julio y 344 de 22 de octubre de 2024 consistentes en aplicar el proyecto Plan Jarrillón de Cali, adscrito a esa Secretaría, demoliendo “[…] un (1) techo […]” para liberar el espacio ocupado y adelantando labores de concertación con los ocupantes para intentar la liberación de espacio de forma voluntaria, al no encontrar respuesta positiva, se acudió al inspector de policía para que realice los procesos de restitución de bien inmueble por perturbación a la posesión. 14.
En cumplimiento de la sentencia, realizaron la mesa técnica de 28 de enero de 2025 con participación de la Secretaría de Vivienda y Hábitat, el Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente - DAGMA, las Empresas Municipales de Cali - EMCALI, la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres y el Proyecto Plan Jarillón de Cali para construir un plan de acción que permita la recuperación del espacio y la reubicación de los asentamientos humanos. 15.
El 13 de febrero de 2025 se presentó el plan de acción con los compromisos adquiridos por las distintas entidades, lo cual tuvo continuidad en la mesa técnica de 25 de febrero de 2025 en donde se pretendía obtener un concepto técnico para modificar la normativa que regula la franja ambiental de protección de los cuerpos de agua artificial de las lagunas El Pondaje y Charco Azul. 7 Cfr. índice 189 del expediente digital, SAMAI.
Radicación: 76001233100020040162400. Archivo denominado: 199Allegamemorial_IncidenteDesacatoPDF(.pdf) NroActua 189. 7 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16. Destacó que el cumplimiento de esta sentencia es de alta complejidad y, a pesar de ello, ha realizado las acciones concretas citadas para lograr el cumplimiento de lo ordenado; por lo que no se encuentra configurado el factor objetivo en cuanto no hay un interés de incumplir la sentencia por parte de la Alcaldía del Distrito de Santiago de Cali.
Intervención de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca 17. El Director Territorial de la Dirección Ambiental Regional Suroccidente de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca allegó escrito de 11 de marzo de 20258 en el cual indicó que su obligación se ciñe a adelantar un programa de descontaminación y recuperación ambiental del humedal que depende de la previa gestión del Distrito de Santiago de Cali en las labores policivas y administrativas tendientes a la liberación del área. 18.
A pesar de la falta de culminación de actividades por el Distrito, respecto a liberar la zona de los asentamientos humanos, ha adelantado una serie de acciones complementarias para contribuir al mejoramiento de los recursos naturales y la descontaminación de la laguna El Pondaje. Destacó que el Humedal está ubicado dentro del perímetro urbano, que es jurisdicción del Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente – DAGMA, en donde también tienen competencia las Empresas Municipales de Cali – EMCALI con relación a las actividades de recuperación hidráulica del sistema de drenaje y regulación incluyendo canales y lagunas. 19.
Entre las actividades realizadas se encuentra la suscripción del Convenio de Asociación 0044 de 2014, cuyo objeto es “[…] [a]unar esfuerzos técnicos, humanos y recursos económicos para la conservación de los humedales de Santiago de Cali mediante la implementación de herramientas de manejo del paisaje, la participación comunitaria en jornadas de educación ambiental y turismo por la naturaleza en el marco de la COP 16 en la vigencia 2024 […]”, con un plazo de ejecución hasta el 28 de febrero de 2025, bajo el cual se intervino el humedal El Pondaje. 20.
En ejecución del Convenio mencionado se realizaron jornadas educativas sobre educación ambiental en 17 ocasiones, una para cada humedal, dentro de 8 Cfr. índice 190 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 76001233100020040162400. Archivo denominado: 199_MemorialWeb_Respuesta-respuetaincidented(.pdf) NroActua 190. 8 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los cuales se encuentra El Pondaje, se realizaron socializaciones y mesas de trabajo con las comunidades para revisar el perfil ambiental y los Planes de Manejo Ambiental (PMA) existentes para finalmente concertar acciones a realizar por la comunidad y los miembros de los comités. 21.
En el mismo marco, se diseñó e instaló una pieza publicitaria en el humedal El Pondaje con información educativa sobre este y se realizó una jornada de recolección de residuos sólidos para luego disponer adecuadamente de dichos residuos de construcción o demolición, en donde tuvieron que contratar dos volquetas y una retroexcavadora mini para la mencionada recolección de 59m3. 22.
En el mismo humedal se realizaron talleres de educación ambiental con las comunidades aledañas en donde se conversó sobre el tratamiento del Caracol Africano y guías ecoturísticos, asimismo, se entregó una canoa canadiense en fibra de vidrio con un par de remos para mantenimiento del espejo de agua y su limpieza. 23. Se han adelantado acciones en colaboración con distintas entidades; por ejemplo, el Distrito de Cali, junto al Fondo Adaptación, mediante el Convenio núm. 001 de 2015, llevó a cabo el reasentamiento de familias ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable del anillo de protección contra inundaciones del oriente de la ciudad incluido el sector de la laguna de regulación El Pondaje. 24.
Mediante memorando interno núm. 0712-334752025 solicitó al Director de Planeación de la Corporación que informara sobre las inversiones aprobadas en el Plan de Acción del año en curso y subsiguientes para el cumplimiento de la orden judicial, una vez allegada dicha información la comunicará al Despacho. Auto de 25 de marzo de 2025 25.
La Sala Segunda del Tribunal Administrativo de del Valle del Cauca profirió auto de 25 de marzo de 20259 mediante el cual resolvió el incidente de desacato de la siguiente manera: 9 Providencia notificada el día 26 de marzo de 2025 mediante mensaje de datos remitido, a los correos electrónicos: notificacionesjudiciales@cali.gov.co; notificacionesjudiciales@cvc.gov.co; luz.gonzalez.agu@cali.gov.co; contactenos@cali.gov.co; dagma@cali.gov.co; tutelas.dagma@cali.gov.co; caihva@msn.com; notificacionesjudiciales@cvc.gov.co; notificacionesjudiciales@cali.gov.co; defensa.pjc@cali.gov.co; tutelas.sgred@cali.gov.co; mecal.coman@policia.gov.co; deval.notificacion@policia.gov.co; mecal.asjur-jefat@policia.gov.co; mecal.asjur@policia.gov.co; hernando.vente@hotmail.com.
Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: 2ED_AutoenConsulta(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2. 9 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
PRIMERO: DECLARAR que el señor ALEJANDRO EDER GARCÉS, en su condición de Alcalde del DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI; el señor CARLOS GERMÁN OVIEDO LAMPREA, en su condición de COMANDANTE DE LA POLICÍA METROPOLITANA DE CALI y el señor HERNANDO VENTÉ AMÚ, en calidad de Director Ambiental Regional Suroccidente de la CORPORACIÓN REGIONAL AUTÓNOMA DEL VALLE DEL CAUCA, han incumplido los numerales 2, 4 y 5 de la sentencia del 31 de marzo de 2011, proferida por el Consejo de Estado dentro del asunto de la referencia, según lo indicado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SANCIONAR al señor ALEJANDRO EDER GARCÉS, en su condición de Alcalde del DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI; al señor CARLOS GERMÁN OVIEDO LAMPREA, en su condición de COMANDANTE DE LA POLICÍA METROPOLITANA DE CALI y al señor HERNANDO VENTÉ AMÚ, en calidad de Director Ambiental Regional Suroccidente de la CORPORACIÓN REGIONAL AUTÓNOMA DEL VALLE DEL CAUCA con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a cada uno, con destino al FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO.
La sanción debe ser cancelada dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia y copia del recibido de consignación o pago que le expida la Defensoría del Pueblo, la hará llegar a este Tribunal dentro de los cinco (5) días siguientes para verificar su cumplimiento.
TERCERO: Una vez notificada la presente providencia, envíese al Honorable Consejo de Estado, a través de la Secretaría del Tribunal, para que se surta el grado jurisdiccional de consulta de esta […]”. 26. La Sala Segunda del Tribunal Administrativo de del Valle del Cauca consideró lo siguiente: “[…] 45. En efecto, quedó acreditado que actualmente -más de una década de ser expedido el fallo de amparo-, continúan los asentamientos ilegales en el sector de la Laguna El Pondaje, de modo que para la Sala no es de recibo que hayan transcurrido más de 13 años desde la sentencia y a la fecha continúen los asentamientos humanos de desarrollo incompleto, evidenciándose la ineficacia e ineficiencia de las autoridades en el cumplimiento del fallo judicial. 46.
Ahora, si bien se ha informado que a lo largo de los años se han adelantado diversos procedimientos para la reubicación de los asentamientos ilegales, lo cierto es que, a la fecha, no se ha materializado de manera completa, por lo que aún subsisten las ocupaciones ilegales en el sector. 47. De este modo, ha transcurrido un año sin que se evidencie ninguna actuación tangible y concreta tendiente a la reubicación de los asentamientos ilegales, a pesar de la formulación de diversos incidentes de desacato. 48.
De igual manera, aunque la POLICÍA METROPOLITANA DE CALI adujo que ha efectuado acciones de prevención en el sector de la laguna El Pondaje y Charco Azul, mediante jornadas de sensibilización, educación ambiental y patrullajes de prevención y control e impuesto comparendos por comportamientos que afectan los recursos naturales; lo cierto es que las actuaciones no se han realizado de manera permanente, como fue ordenado en el fallo judicial, por ende, a la fecha hay nuevos asentamientos ilegales en el sector, incluso en sitios que ya habían sido liberados, así como la contaminación del humedal y el vertimiento de escombros, como efectivamente se evidencia en las fotografías aportadas con el incidente de desacato. 10 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.
Tampoco se acreditaron actuaciones por parte de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA -CVC- en cuanto al adelantamiento de un programa de descontaminación y de recuperación ambiental del humedal de la Laguna El Pondaje, pues se indicó que para adelantar tales acciones requiere la acción y cumplimiento por parte del DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI en sus labores policivas y administrativas tendientes a la liberación y recuperación del área de los asentamientos que actualmente permanecen en la zona. 50.
De modo que, hasta la fecha, no se demostró el cumplimiento de lo ordenado a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA - CVC-, pues en la contestación rendida solo se indicaron acciones como talleres educativos, socializaciones con las comunidades para la prevención y cuidado de los humedales, pero no acciones concretas para la descontaminación y recuperación ambiental del Humedal de la Laguna El Pondaje. 51.
Así las cosas, en el presente asunto se encuentra acreditado el elemento objetivo del incumplimiento de la orden judicial, ya que aún no se ha resuelto en su totalidad la problemática de los asentamientos ilegales en la Laguna El Pondaje, su reubicación y la descontaminación y recuperación ambiental del Humedal. […] 53. Lo que se observa del expediente es que los incidentados están actuando sin la debida coordinación, pues, por ejemplo, aunque se han adelantado campañas y gestiones puntuales de reubicación, las mismas no han sido articuladas para evitar un retroceso en el cumplimiento del fallo, lo cual a la postre se torna en un problema mayor, pues ante la ineficacia de las medidas, se debe volver a implementar nuevas acciones, con el agravante del tiempo y recursos perdidos. […] 55.
En lo que respecta al elemento subjetivo, la Sala recuerda que el mismo se fundamenta en la negligencia o renuencia de la persona encargada del cumplimiento de la orden judicial, por lo que se reitera, no es posible en estos casos presumir la responsabilidad por el sólo hecho del desacato. 56. Al respecto, es evidente que, cada uno de los funcionarios incidentados tiene a su cargo la realización de unas actividades específicas en pro de dar cumplimiento a la orden judicial. […] 58.
No obstante, con los informes rendidos por el Alcalde del DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI, que dan cuenta del cumplimiento parcial de las [ó]rdenes dadas en la sentencia objeto de este incidente, por cuanto a pesar de que ha adelantado algunas gestiones para la reubicación de los asentamientos ilegales, a la fecha este no se ha concretado en su totalidad, lo que denota la falta de planeación, organización y falta de dirección en la acción administrativa. 59.
De igual forma, el Alcalde es la primera autoridad de policía del municipio y de acuerdo con el artículo 315-2 de la Constitución Política, es su deber proteger a todas las personas residentes en Colombia y garantizar el ejercicio de las libertades públicas y los derechos que de éstas se deriven. 60. En concordancia con lo anterior y teniendo en cuenta los informes de la POLICÍA METROPOLITANA DE CALI, si bien se allegaron informes y fotografías de recorridos realizados en algunas oportunidades, lo cierto es que no se ha realizado el acompañamiento permanente de esta autoridad policiva en la Laguna El Pondaje, lo que ha dado lugar a nuevos asentamientos ilegales y a que no cese 11 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la contaminación del humedal, incumpliendo así con sus funciones el Comandante referido. […] 62.
No obstante, con el informe allegado se dio cuenta que [la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA] no ha adelantado el programa de descontaminación del Humedal de la Laguna El Pondaje, alegando como justificación de su inacción, la falta de cumplimiento del DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI respecto a la reubicación de los asentamientos ilegales y la falta de competencia por cuanto el humedal está ubicado en la zona urbana del DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI. […] 65.
Inclusive, no existe aún una fecha cierta en la que se pueda esperar el cumplimiento total de la sentencia del 31 de marzo de 2011, es decir, la reubicación de los asentamientos ilegales de la Laguna El Pondaje, así como la descontaminación y recuperación ambiental del Humedal. 66. Lo anterior, denota un proceder negligente por parte de los funcionarios encargados de dar cabal cumplimiento a la orden judicial objeto de estudio, por lo que la Sala encuentra que los factores objetivo y subjetivo del incidente de desacato se encuentran plenamente probados, en tanto no existe evidencia en el acervo probatorio del cabal cumplimiento de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 31 de marzo de 2011 […]”.
Trámite en sede de consulta 27. El día 26 de marzo de 2025, el Despacho del Magistrado Sustanciador del Tribunal envió a esta Corporación el auto que impuso la sanción para que surtiera el trámite de consulta de desacato. Ante esta Corporación, únicamente, el señor Hernando Venté Amú, Director Ambiental Regional Suroccidente de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca – CVC allegó escrito10.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 28. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; y iv) el análisis del caso concreto. 10 Cfr. índice 203 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Radicación: 760012331000200401624-00. Archivo denominado: 215_MemorialWeb_Otro-RadEscritoConsu(.pdf) NroActua 203. 12 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia 29. Vistos el artículo 41 de la Ley 472, sobre el desacato en las acciones populares, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201911, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, sobre la distribución de los procesos entre las secciones: la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta mediante auto proferido el 25 de marzo de 2025 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 30.
Agotados los procedimientos inherentes al incidente de desacato, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver la consulta de la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Problema jurídico 31. Corresponde a la Sala determinar si se encuentran configurados o no los elementos objetivo y subjetivo, propios del régimen sancionatorio, y si las sanciones se ajustaron al principio de proporcionalidad, con el objeto de determinar si se debe confirmar, modificar o revocar el auto por medio del cual se impuso sanción por desacato a los señores Álvaro Alejandro Eder Garcés, Carlos Germán Oviedo Lamprea y Hernando Venté Amú. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 32.
Visto el artículo 41 de la Ley 472, “[…] [l]a persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses […]”. 33.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico. 11 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo número 434 de 2024, “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 13 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.
De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado12, la sanción por desacato de una orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, es decir, es personal y no institucional; en consecuencia, el trámite debe garantizar al incidentado sus derechos de contradicción y de defensa. 35. Asimismo, el juez, al resolver el incidente de desacato, debe verificar la configuración de los siguientes elementos: 35.1 El elemento objetivo que exige determinar el alcance de la orden judicial objeto de cumplimiento, las personas que deben cumplirla, así como el plazo previsto para el efecto. 35.2 El elemento subjetivo, en virtud del cual, el juez determinará si se probó la renuencia, negligencia o desidia en acatar la orden judicial.
En efecto, se debe tener en cuenta el grado de responsabilidad a título de culpa o dolo, así como las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta. 36. La Corte Constitucional, mediante la sentencia SU-034 de 2018, se refirió a los elementos objetivo y subjetivo en los siguientes términos: “[…] De lo expuesto, se colige que, al momento de resolver un incidente de desacato, la autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario.
Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.
Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela […]”13. 37.
En síntesis, el desacato tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo cual cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 850012333000201500323-05. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-034 de 3 de mayo de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 14 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consideración los elementos objetivo y el subjetivo de la responsabilidad, en razón a que resulta necesario determinar la inobservancia de la orden, así como el grado de tal responsabilidad, a título de culpa o dolo, de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia. 38.
El trámite del incidente de desacato, en el marco de las acciones populares o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, debe cumplir con las reglas que se exponen a continuación14: 38.1 El incidente de desacato procede de oficio o a solicitud de parte. 38.2 El trámite se inicia con el auto de apertura del incidente de desacato contra la persona natural encargada de cumplir la orden impartida por el juez de la acción popular o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; por lo tanto, en esa providencia se debe individualizar, en debida forma, a la persona responsable del cumplimiento para efectos de garantizar el debido ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa.
Es importante recordar que la sanción por desacato es personal y no institucional; es decir, la apertura del incidente no se debe realizar contra la institución, la dependencia o el cargo en abstracto, sino individualizada respecto de quien está obligado al cumplimiento de la orden impartida en la providencia presuntamente incumplida. 38.3 La providencia debe conceder un plazo razonable para que la persona de cuenta de la razón por la cual no ha cumplido la orden impartida y presente sus argumentos de defensa. 38.4 La providencia de apertura del incidente debe ser notificada, en debida forma, a la persona contra la cual se haya iniciado el respectivo trámite incidental. 38.5 En el evento en que se haya solicitado la práctica de pruebas, el juez deberá proveer sobre estas, para lo cual determinará si son conducentes, pertinentes y útiles.
Asimismo, decretadas las pruebas, el juez fijará un plazo para su práctica, acorde con los principios que rigen el trámite de las acciones populares o del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 850012333000201500323-05. 15 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.6 Una vez practicadas las pruebas, el juez procederá a resolver el incidente de desacato, conforme a los parámetros expuestos en esta providencia, para lo cual deberá verificar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo. 38.7 La sanción que se imponga debe ser personal, proporcional, y establecer en forma precisa su monto.
Asimismo, solamente se podrá sancionar la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato, garantizándole sus derechos de contradicción y de defensa. 38.8 La providencia que resuelva el incidente de desacato deberá ser notificada en debida forma. 38.9 En caso de haberse impuesto sanción, el juez deberá remitir el expediente para surtir la consulta prevista en la Ley 472. 38.10 El trámite de desacato tiene por objeto el cumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia y no la sanción en sí misma.
Análisis del caso concreto 39. De conformidad con el marco normativo desarrollado en la parte considerativa de esta providencia, la Sala procede a realizar el análisis y, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 40. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con la consulta de la sanción por desacato. 41.
Previamente, la Sala analizará si se encuentran acreditados los presupuestos propios del derecho al debido proceso y defensa de los señores Alejandro Eder Garcés, Carlos Germán Oviedo Lamprea y Hernando Venté Amú; concretamente si: i) ejercen actualmente el cargo; ii) fueron individualizados en las providencias por medio de las cuales se abrió y se resolvió el incidente de desacato; y, iii) si los mencionados funcionarios fueron debidamente notificados. 42.
En relación con el señor Carlos Germán Oviedo Lamprea: i) se evidencia que actualmente ejerce el cargo de Comandante de la Policía Metropolitana de 16 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cali15; ii) se aclara que el precitado funcionario fue notificado de los autos por medio de los cuales se dio inicio y se resolvió el incidente de desacato a los correos electrónicos de notificaciones de la Policía Metropolitana de Cali; no obstante, se pronunció en el trámite de grado jurisdiccional de consulta por medio de escrito suscrito por el mismo, es decir intervino directamente, por lo que se entiende notificado por conducta concluyente; y iii) en las providencias precitadas se individualizó al funcionario sancionado, por lo que se garantizó su derecho de defensa. 43.
En relación con el señor Alejandro Eder Garcés, se evidencia que actualmente ejerce como Alcalde del Distrito Especial de Santiago de Cali16 y en las providencias precitadas fue individualizado, por lo que se garantizó su derecho de defensa. 44. Adicionalmente, el precitado funcionario fue notificado de los autos por medio de los cuales se dio inicio y se resolvió el incidente de desacato a los correos electrónicos de notificaciones del Distrito.
Asimismo, intervino en el trámite a través de la Secretaria de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres del Distrito de Santiago de Cali, dependencia del Distrito a la que el Alcalde delegó mediante el Decreto núm. 4112.010.20.0294 de 2017, “[…] por el cual se ordena dar continuidad al cumplimiento de una sentencia y se efectúa una delegación […]”. 45.
En ese orden, es preciso indicar que las autoridades administrativas pueden, mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias, según lo previsto en el artículo 9.º de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998, y los representantes legales de las entidades descentralizadas deberán informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que hayan otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 10 ibidem, sobre requisitos de la delegación. 46.
En relación con el señor Hernando Venté Amú, i) se evidencia que actualmente ejerce el cargo de Director Ambiental Regional Suroccidente de la 15 De conformidad con la información reportada en la página web de la entidad: https://www.policia.gov.co/cali. Consultado el día 4 de abril de 2025 a las 8 a.m. 16 De conformidad con la información reportada en la página web de la entidad: https://www.cali.gov.co/gobierno/publicaciones/180184/alejandro-eder-es-el-nuevo-alcalde-de-cali/.
Consultado el día 4 de abril de 2025 a las 8 a.m. 17 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca17; ii) se aclara que el señor Venté fue vinculado en auto de 7 de octubre de 202418, quien se pronunció en el trámite de grado jurisdiccional de consulta por medio de apoderado judicial con poder especial otorgado para intervenir en el incidente de desacato; y iii) en las providencias precitadas se individualizó al funcionario sancionado, por lo que se garantizó su derecho de defensa. 47.
Por lo anterior, la Sala considera que se les garantizó el debido proceso en el trámite incidental, tuvieron oportunidad para solicitar pruebas y controvertir las allegadas al expediente y, en ese sentido, procederá a determinar si en el presente caso se encuentran acreditados los elementos objetivo y subjetivo para la imposición de la sanción por desacato.
Elemento objetivo 48. La Sala reitera que este elemento exige determinar el alcance de la orden judicial objeto de cumplimiento, las personas que deben cumplirla, así como el plazo previsto para el efecto. 49. Al respecto, la Sección Primera del Consejo de Estado profirió sentencia de 31 de marzo de 2011, en la que resolvió lo siguiente: “[…] 2° ORDENASE (sic) a la Alcalde del municipio de Santiago de Cali que, a más tardar dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de este fallo efectúe un censo, adelante las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias y establezca un plan de acción con su respectivo cronograma de ejecución, de modo para que a más tardar dentro de los seis (6) meses siguientes, efectúe la reubicación de los asentamientos ilegales de la Laguna El Pondaje, dando prioridad a los grupos familiares con menores de edad, ancianos, enfermos, mujeres embarazadas o personas discapacitadas, a las que presentan socavación de cimientos, u otro factor de inminente riesgo.
Los miembros cabeza de familia de los núcleos familiares a reubicarse deberán concurrir con el municipio y contribuir en las obras de construcción requeridas para adelantar su reubicación. […] 4º. En asocio con el Comandante de la Policía Metropolitana adopte un operativo de policía permanente que prevenga nuevas ocupaciones ilegales en la Laguna El Pondaje, el vertimiento de escombros, la judicialización de los infractores y que contrarreste los factores de inseguridad que las ocupaciones ilegales causan a los habitantes de los barrios aledaños. 17 De conformidad con la información reportada en la página web de la entidad: https://www.cvc.gov.co/directorio/funcionarios.
Consultado el día 4 de abril de 2025 a las 8 a.m. 18 Magistrado sustanciador: Ronald Otto Cedeño Blume, y por medio del auto de 22 de octubre de 2024 por medio del cual se impuso la sanción, se desvinculó al señor Marco Antonio Suárez Gutiérrez, Director General de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. 18 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5º.
Conjuntamente con la CVC, adelante un programa de descontaminación y de recuperación ambiental del Humedal de la Laguna El Pondaje […]”. (Destacado fuera de texto). 50. La Sala entrará a valorar la totalidad de las pruebas allegadas al expediente; sin embargo, destaca las siguientes pruebas relevantes para resolver el caso concreto, no sin antes aclarar; por un lado, que la finalidad del trámite incidental de desacato tiene como objetivo conminar el cumplimiento de las órdenes impartidas por el juez popular, a través de la imposición de una sanción, consultable ante el superior jerárquico; y, por el otro, que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado19, este procedimiento se enmarca en el régimen sancionatorio personal y no institucional, por lo cual la multa, conmutable en arresto, se impone a la persona responsable del incumplimiento y no a la autoridad o entidad pública condenada20. 51.
Por esa razón, el juez debe respetar el debido proceso del incidentado, especialmente en materia de publicidad, contradicción y defensa. Además, al resolver este incidente, el juez verificará la configuración de los elementos objetivo y subjetivo del desacato. 52. En consecuencia, esta Sala analizará respecto de cada uno de los sancionados, las órdenes impartidas y los elementos respectivos.
Análisis de los elementos objetivo y subjetivo de la responsabilidad del señor Carlos Germán Oviedo Lamprea, en calidad de Comandante de la Policía Metropolitana de Cali 53. La orden impartida en el ordinal 4 indica específicamente que: “[…] 4º. En asocio con el Comandante de la Policía Metropolitana adopte un operativo de policía permanente que prevenga nuevas ocupaciones ilegales en la Laguna El Pondaje, el vertimiento de escombros, la judicialización de los infractores y que contrarreste los factores de inseguridad que las ocupaciones ilegales causan a los habitantes de los barrios aledaños […]”. 19 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 20 de febrero de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, NUR 850012333000201500323-05. 20 En efecto, la norma expresa que: “[…] [l]a persona que incumpliere una orden judicial (…) incurrirá en multa (…) conmutable en arresto […]”.
Por eso, el sujeto pasivo del arresto, sólo puede ser una persona natural. 19 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54. Las pruebas relevantes para resolver son las siguientes: 55. Copia del informe de actividades, remitido mediante Oficio núm. GS-2025- 041579/COAGE-ASEPO 13.0 de 7 de marzo de 2025, en el que se indicó la realización de actividades como: i) jornadas de sensibilización y educación ambiental para evitar disposición inadecuada de residuos sólidos o escombros en vías públicas; ii) jornada de campañas preventivas promoviendo prácticas responsables en el manejo del agua a niños y niñas del Centro Educativo Nuevo Amanecer; iii) respuesta a requerimientos de ciudadanos del sector para rescatar animales domésticos; iv) patrullajes por los senderos y linderos de los humedales; v) implementación de la estrategia denominada “Nuevo Modelo de Direccionamiento del Servicio de Policía orientado a las Personas y los Territorios” para garantizar la seguridad de los ciudadanos; vi) actividad de control de ingreso de vehículos; vii) aplicación de la acción preventiva por perturbación para evitar construcción de cualquier índole en la zona; y viii) actividades de sensibilización a la comunidad. 56.
La Sala considera que, de acuerdo con las pruebas allegadas al expediente, es posible concluir que la orden impartida a la Policía Metropolitana para que adopte un operativo de policía permanente va ligada al cumplimiento de la orden impartida al Distrito de Santiago de Cali. 57. Ahora bien, teniendo en cuenta que se han adelantado patrullajes de prevención de forma permanente, se ha realizado sensibilización y educación ambiental, control de las riberas y de disposición de residuos sólidos, sin que la orden indicara la periodicidad con que se realizarían, la Sala considera que no se configura el elemento objetivo para la imposición de la sanción respecto al señor Carlos Germán Oviedo Lamprea, por lo que se revocará la sanción que le fue impuesta, tal como se decidirá en la parte resolutiva de esta providencia. Análisis de los elementos objetivo y subjetivo en la responsabilidad del señor Alejandro Eder Garcés, en calidad de Alcalde del Distrito Especial de Santiago de Cali 58.
La orden del ordinal 2 se concreta en que el Distrito de Santiago de Cali, dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria del fallo, efectué un censo y adelante las “[…] gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias y establezca un plan de acción con su respectivo cronograma de ejecución, de 20 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modo para que a más tardar dentro de los seis (6) meses siguientes, efectúe la reubicación de los asentamientos ilegales de la Laguna El Pondaje […]”. 59.
Como pruebas relevantes se aportaron las siguientes: 60. Copia de la Circular núm. 4147.010.22.2.1020.000173 de 6 de febrero de 2025 con asunto: “[…] Convocatoria a reunión, [i]mplementación del Proyecto Estratégico Integral de Desarrollo Habitacional y Hábitat en El Pondaje, Cali […]”. En la que se indicó: “[…] [e]n mi calidad de Secretaria de Despacho y en cumplimiento de las funciones y competencias establecidas en el Decreto 0516 de 2016, el cual encomienda ‘coordinar, promover, gestionar y desarrollar acciones interinstitucionales para el mejoramiento del entorno en los sectores precarios’, me complace convocarlos a una reunión para abordar la implementación del ‘Proyecto Estratégico Integral de Desarrollo Habitacional y Hábitat’, en el sector de El Pondaje, Comunas 13 y 14 de Cali […]”. 60.1 En la misma se señaló que el citado Proyecto, “[…] alineado con las directrices del Señor Alcalde, tiene como objetivo promover la inclusión social, la integralidad y el desarrollo sostenible en una de las zonas prioritarias de nuestra ciudad.
La reunión busca articular esfuerzos entre las diferentes dependencias, para definir un plan de acción conjunto, que permita avanzar de manera eficiente en su ejecución, transformando positivamente la comunidad del oriente y contribuir al desarrollo urbano [de] nuestra Ciudad […]”. 61. En la contestación a la apertura del incidente de desacato, la Secretaría de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres del Distrito de Santiago de Cali indicó que, en ejecución del “Proyecto Plan Jarrillón de Cali”, se realizó la liberación de espacio ocupado con la demolición de un (1) techo.
Asimismo, se han adelantado labores de concertación con los ocupantes para incentivarlos a liberar el espacio de manera voluntaria sin que haya podido ocurrir así, por lo cual se acudió al inspector de policía para que realice los procesos de restitución de bien inmueble por perturbación a la posesión. 62. Respecto de las gestiones administrativas, se realizó una mesa técnica el 28 de enero de 2025, en donde se trabajó con diversas entidades para estructurar un plan de acción que permita la recuperación del espacio y la reubicación de los asentamientos humanos de desarrollo incompletos del sector de las lagunas El Pondaje y Charco Azul.
En continuación de ello, el 13 de febrero de 2025 se realizó reunión para implementar el Proyecto Estratégico Integral de Desarrollo 21 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Habitacional y Hábitat El Pondaje, Comuna 13 y 14 de Cali, buscando aunar esfuerzos entre las diferentes dependencias de la Administración Distrital en aras de definir un plan de acción conjunto. 63.
Presentación del Proyecto Integral El Pondaje y Charco Azul, Comunas 13- 14, realizada por el Distrito de Santiago de Cali en la cual se realiza un balance de las circunstancias producto de la problemática bajo análisis, dentro de las cuales se encuentra, entre otras, la necesidad de acudir a EMCALI y al DAGMA para la atención ambiental o la mitigación de las inundaciones ocasionadas por altas precipitaciones. 64.
La Sala considera que de acuerdo con las pruebas allegadas al expediente es posible concluir que la orden impartida al Distrito Especial de Santiago de Cali para que, realice un censo y posteriormente la reubicación de los asentamientos ilegales de la laguna El Pondaje, ha sido cumplida parcialmente porque, si bien ha adelantado actividades encaminadas a la reubicación del asentamiento ilegal, algunas circunstancias externas, como la voluntad de algunos hogares con la dinámica irregular y de carácter informal de las viviendas, han impedido culminar con el proceso. 65.
Asimismo, la Sala no desconoce que el Distrito ha realizado acciones tendientes al cumplimiento de las órdenes que le fueron impartidas; sin embargo, las mismas no son suficientes y, lo cierto, es que no se ha cumplido en su totalidad lo ordenado por esta Corporación respecto a la protección del Humedal El Pondaje. 66. En cuanto al elemento subjetivo, se analizará si se probó la renuencia, negligencia o desidia en acatar la orden judicial.
En efecto, se debe tener en cuenta el grado de responsabilidad a título de culpa o dolo, así como las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta. 67. De las pruebas allegadas al proceso, se resalta que en lo que va corrido del año 2025, se ha demolido 1 techo, se realizó una mesa de trabajo para lograr un concepto técnico que modificara la normativa que regula la franja ambiental de protección de los cuerpos de agua artificial y presentó un proyecto integral de desarrollo habitacional con la proyección de la ubicación de las viviendas; así, la Secretaria encargada indicó que ha desplegado todas sus capacidades legales para cumplir con las órdenes impartidas en el fallo de conformidad con la delegación realizada por el Alcalde del Distrito de Santiago de Cali. 22 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 68.
Por lo anterior, no puede concluirse que el incidentado haya mostrado en lo que lleva desde su designación como alcalde, una conducta culposa o dolosa, que demuestre desinterés, renuencia, negligencia o desidia para el cumplimiento de la orden judicial por su parte, razón por la cual no se encuentra probado el elemento subjetivo de la responsabilidad, por lo que la Sala revocará la sanción impuesta, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Análisis de los elementos objetivo y subjetivo respecto de la responsabilidad del señor Hernando Venté Amú 69.
La orden impartida en el ordinal 5 de la parte resolutiva de la sentencia proferida, en segunda instancia, es que el Municipio, “[…] 5º. Conjuntamente con la CVC, adelante un programa de descontaminación y de recuperación ambiental del Humedal de la Laguna El Pondaje […]”. 70. Las pruebas relevantes para resolver son las siguientes: 70.1 Copia del Convenio de Asociación CVC núm. 0044 de 26 de agosto de 2024 celebrado entre la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y el Consorcio Futuro Verde con el objeto de “[…] aunar esfuerzos técnicos, humanos y recursos económicos para la conservación de humedales en Santiago de Cali mediante la implementación de herramientas de manejo del paisaje, la participación comunitaria en jornadas de educación ambiental y turismo por naturaleza en el marco de la COP 16 en la vigencia 2024 […]”. 70.2 Copia del informe de acciones realizadas mediante Convenio de Asociación 044 de 2024. 70.3 Copia del Convenio de Asociación núm. 0132 de 18 de noviembre de 2024 celebrado entre la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y la Corporación de Estudios Biológicos y Sociales del Territorio Ecobiosis con el objeto de “[…] aunar esfuerzos técnicos, humanos y económicos para implementar acciones de recuperación ambiental de los humedales priorizados en el [V]alle del Cauca, a través de la limpieza de macrófitas acuáticas, la implementación de herramientas de manejo de paisaje, el mejoramiento de la oferta ecoturística y la educación ambiental en la vigencia 2024 […]”. 23 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70.4 Copia del informe de visita de 25 de marzo de 2025 en la laguna El Pondaje realizada con el objeto de “[…] [e]mitir informe técnico de seguimiento sobre la situación actual evidenciada para atender orden judicial del Honorable Consejo de Estado, mediante sentencia del 31 de marzo de 2011, amparó los derechos colectivos alegados dentro de la radicación 76001-23-31-000-2004-01624-00 […]”. 70.4.1 En dicha visita se encontró, al hacer el recorrido, que “[…] todavía se encuentran en el área los asentamientos de desarrollo incompleto contiguos a la laguna el Pondaje donde habita población que contribuye por sus acciones con la generación de vertimientos y residuos sólidos, que genera la contaminación antrópica de la laguna el Pondaje. […] Por lo anterior, es pertinente que, para cumplir satisfactoriamente los multipropósitos interinstitucionales, esto es, ‘la descontaminación y recuperación ambiental del humedal de la laguna El Pondaje’ necesariamente se requiere liberar el área de los asentamientos subnormales, actuación ajena a las competencias de la Corporación, respecto de la cual estamos supeditados […]”. 70.5 Copia del Acuerdo CD núm. 017 de 25 de marzo de 2025, “[…] por medio del cual se aprueba modificar parcialmente el plan financiero del plan de acción 2024-2027 de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca-CVC- en la modalidad de adición para las vigencias 2025, 2026 y 2027, y ajuste de metas […]”. 71.
La Sala considera que de acuerdo con las pruebas allegadas al expediente es posible concluir que la orden relacionada con que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca – CVC adelante un programa de descontaminación y de recuperación ambiental del Humedal de la Laguna El Pondaje, ha sido cumplida parcialmente por parte de la mentada Corporación. 72.
Ahora bien, contrario a lo indicado por el Tribunal, se evidencia que, si se han adelantado acciones encaminadas a la recuperación del humedal; sin embargo, algunas de ellas no se han podido llevar a cabo por la presencia de asentamientos que no han podido ser reubicados, razón suficiente para reconocer que las actividades realizadas permiten el cumplimiento parcial de la orden dirigida a la autoridad ambiental. 24 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 73.
En cuanto al elemento subjetivo la Sala procederá a realizar el análisis del mismo en relación con la responsabilidad del Director Ambiental Regional Suroccidente de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. 74. En virtud de este elemento, el juez determinará si se probó o no la renuencia, negligencia o desidia en acatar la orden judicial.
En efecto, se debe tener en cuenta el grado de responsabilidad a título de culpa o dolo, así como las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta. 75. La Sala destaca que la Corporación Autónoma Regional ha suscrito diversos contratos interadministrativos para contribuir a la recuperación de la Laguna y las condiciones sanitarias del mencionado cuerpo hídrico.
También ha participado en la articulación de trabajo con diversas entidades para la reducción del riesgo por inundación por desbordamiento del río Cauca y jornadas pedagógicas de información. 76. En efecto, atendiendo a lo probado en el expediente, no puede concluirse que el señor Hernando Venté Amú, en calidad de Director Ambiental Regional Suroccidente de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, haya mostrado una conducta culposa o dolosa que demuestre desinterés, renuencia, negligencia o desidia para el cumplimiento de la orden judicial por parte del precitado funcionario, razón por la cual se considera que no se encuentra probado el elemento subjetivo de la responsabilidad y, por ende, la Sala revocará la sanción impuesta al señor Venté Amú, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Conclusiones de la Sala 77.
La Sala revocará el auto de 25 de marzo de 2025 proferido por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se resolvió el incidente de desacato en el sentido de sancionar al señor Carlos Germán Oviedo Lamprea, en su condición de Comandante de la Policía Metropolitana de Cali; al señor Álvaro Alejandro Eder Garcés, en su condición de Alcalde del Distrito Especial de Santiago de Cali; y, al señor Hernando Venté Amú, en calidad de Director Ambiental Regional Suroccidente de la Corporación Regional Autónoma del Valle del Cauca, toda vez que, respecto al primero de ellos no se acreditó el elemento objetivo y frente a los restantes funcionarios no se acreditó el elemento subjetivo para la imposición de la sanción. 25 Número único de radicación: 760012331000200401624-03 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto de 25 de marzo de 2025 proferido por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, dejando las anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Ausente con permiso GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.