Radicado: 11001-03-15-000-2023-06699-01 Accionante: Alix María Maldonado León Se confirma la decisión de primera instancia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. dieciocho (18) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-06699-01 Accionante: Alix María Maldonado León Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Caducidad del medio de control de reparación directa / Defecto fáctico / Se confirma la sentencia de primera instancia que negó el amparo.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada contra la sentencia proferida el 25 de enero de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la accionante. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 1º de noviembre de 2023 Alix María Maldonado León presentó, en nombre propio, una acción de tutela para obtener la protección de sus derechos Radicado: 11001-03-15-000-2023-06699-01 Accionante: Alix María Maldonado León Se confirma la decisión de primera instancia 2 fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. La accionante considera que esas garantías constitucionales fueron vulneradas por la sentencia del 9 de agosto de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A dentro del proceso de reparación directa adelantado por esta contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y el Instituto de Seguros Sociales, en adelante, ISS.

En dicha providencia se revocó la decisión de primera instancia que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se declaró la caducidad de la acción. 2.- Como pretensiones, la accionante formuló las siguientes (se transcribe): << PRIMERA. Que, con fundamento en lo señalado en los capítulos anteriores, proceda el honorable Consejo de Estado a revocar la decisión proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, de fecha nueve (09) de agosto de 2023, dentro del proceso de reparación directa No. 54001-23-31-000-2011-00104 (60505).

SEGUNDO. – Que, como consecuencia de la decisión anterior, se ordene dictar una nueva sentencia de conformidad con las pruebas obrantes en el proceso y la interpretación de favorabilidad que garantice mi derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia dadas las condiciones de afectación en las aun hoy me encuentro>>.

B. Hechos 3.- La accionante trabajó en el ISS desde el 14 de junio de 1976 hasta el 20 de diciembre de 2009, donde ocupó diferentes cargos administrativos y, posteriormente, se desempeñó como abogada. Señaló que en 2002 fue trasladada al departamento de Pensiones de dicha entidad, donde debía contestar acciones de tutela y resolver derechos de petición en término y, adicionalmente, <<se le asignaron un cúmulo considerable de solicitudes de pensión que tenían un año de retraso>>. 3.1.- La accionante presentó cuadros marcados de estrés y ansiedad debido a la carga laboral y a <<la persecución de sus superiores>>.

El 16 de noviembre de 2006 se presentó el informe para la presunta enfermedad profesional, en el que, como diagnóstico, se relacionó <<síndrome de burnout de agotamiento profesional, trastorno de ansiedad y depresión severo y trastorno de estrés>>. 3.2.- El 22 de febrero de 2007, el Comité Técnico Científico de la ESE Francisco de Radicado: 11001-03-15-000-2023-06699-01 Accionante: Alix María Maldonado León Se confirma la decisión de primera instancia 3 Paula Santander de Cúcuta analizó el caso clínico de la accionante y concluyó que su diagnóstico era trastorno depresivo de episodio severo. 3.3.- El 8 y el 18 de julio de 2007, el área de Medicina Laboral de la ESE Francisco de Paula Santander de Cúcuta rindió concepto técnico y diagnosticó <<1) síndrome de burn out de agotamiento profesional; 2) trastornos mixto de ansiedad y depresión severos recurrentes secundarios; 3) trastornos secundarios al estrés>>. 3.4.- Mediante dictamen del 30 de noviembre de 2007 el Departamento de Riesgos Laborales del ISS confirmó la enfermedad de la actora y la calificó como de origen común. Dicha decisión fue impugnada por la actora para que la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander reconociera el origen de la calificación de pérdida de capacidad laboral como enfermedad profesional, al igual que la calificación y fecha de estructuración de la misma. 3.5.- El 10 de julio de 2008 la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander calificó la pérdida de capacidad laboral de la actora en 57.45%; consideró la enfermedad como de origen profesional y, como fecha de estructuración de los trastornos, señaló el 22 de febrero de 2007.

A su vez, diagnosticó <<trastornos de stress clase II y trastornos de personalidad clase C>>. 3.6.- La Administradora de Riegos Profesionales del ISS apeló la decisión ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, pues consideró que el origen de la enfermedad era común. El 29 de septiembre de 2008 la referida junta evidenció que en el informe cuestionado se relacionaron unos trastornos sustancialmente diferentes a los del motivo de la controversia, por lo que ordenó devolver el expediente a la Junta Regional de Invalidez para que corrigiera el error. 3.7.- El 22 de enero de 2009, la Junta Regional de Invalidez de Norte de Santander corrigió el error en el sentido de indicar que el diagnóstico motivo de calificación era <<síndrome de burnout de agotamiento profesional, trastorno de ansiedad y depresión severo secundario trastorno de stress>>; igualmente, reiteró que se trataba de una enfermedad de origen profesional. 3.8.- El 16 de marzo de 2011 la accionante y su grupo familiar1 presentaron una 1 Rafael Darío Pabón Díaz, Mónica Alejandra Pabón Maldonado y Ana María Pabón Maldonado.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06699-01 Accionante: Alix María Maldonado León Se confirma la decisión de primera instancia 4 demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y el ISS para que se les declarara patrimonialmente responsables por la enfermedad profesional que afectó a la accionante, como consecuencia de la presión psicológica y profesional a la que fue sometida cuando se desempeñaba como abogada del ISS. 3.9.- Mediante sentencia del 31 de mayo de 2017 el Tribunal Administrativo de Norte de Santander accedió parcialmente2 a las pretensiones de la demanda y declaró al ISS responsable del hecho dañino que produjo las alteraciones de salud de la actora.

Indicó que la caducidad de la acción planteada por el ISS no estaba llamada a prosperar, en tanto la accionante se enteró de la causación del daño a partir del dictamen del 22 de enero de 2009. 3.10.- Señaló que con las pruebas allegadas al proceso se demostró que la actora sufrió de depresión, ansiedad, estrés y síndrome de burnout, trastornos que sufrieron como consecuencia <<del ambiente laboral y la conducta de su superior>>, por lo que condenó a la autoridad demandada. 3.11.- La accionante3 y la Fiduagraria S.A.4, como vocera del Patrimonio Autónomo de Remanentes del ISS, apelaron la anterior decisión. Mediante sentencia del 9 de agosto de 2023 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad. 3.11.1.- El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A expuso que la fecha de conocimiento de la magnitud del daño a través del dictamen proferido por una Junta de Calificación de Invalidez no podía constituirse como parámetro para contabilizar el término de caducidad, pues dicha experticia no comportaba un diagnóstico de la enfermedad o de la lesión padecida por la actora.

Afirmó que la junta simplemente califica una situación preexistente con base en las pruebas aportadas, entre las cuales se encuentra la historia clínica. 3.11.2.- Señaló que, si bien la actora alegó que el término de caducidad comenzó a 2 Negó lo referente a la indemnización por <<daño a la vida en relación>>. 3 Solicitó el reconocimiendo del <<daño a la vida en relación>>. 4 Manifestó que, si bien con las pruebas allegadas al proceso se probó el daño alegado -la afectación a la salud de la actora-, lo cierto era que no existía medio de convicción alguno que demostrara que su patología surgió como consecuencia de una carga laboral desmedida o por maltrato de sus superiores.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06699-01 Accionante: Alix María Maldonado León Se confirma la decisión de primera instancia 5 correr a partir de la notificación del dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral (22 de enero de 2009), tesis que fue aceptada por el tribunal de primera instancia, no acogía tal argumento, en tanto el dictamen proferido por una junta de calificación de invalidez no comporta un diagnóstico de la enfermedad o de la lesión padecida. 3.11.3.- Indicó que el <<síndrome de burnout y trastorno depresivo ansioso severo secundario a estrés>> que afectó a la actora fue revelado desde noviembre de 2006, cuando se suscribió el informe para la presunta enfermedad profesional.

Sin embargo, expuso que, para efectos del conteo de la caducidad, tomaría como referencia la fecha en que, según la Junta de Calificación de Invalidez de Norte de Santander, se estructuró la enfermedad de la actora (22 de febrero de 2007). 3.11.4.- Por lo anterior, expuso que la actora debía presentar la demanda entre el 23 de febrero de 2007 y el 23 de febrero de 2009; sin embargo, la radicó el 16 de marzo de 2011, cuando el término legal para hacerlo se había vencido.

Añadió que el diagnóstico motivo de calificación fue reiterado a la actora en diferentes oportunidades durante el año 2007 y, ni siquiera tomando el último, que fue el 30 de noviembre de ese año, se podría concluir que la demanda fue presentada en tiempo. C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante señala que: 4.1.- No es de recibo la tesis del fallador de segunda instancia al determinar que la actora padecía afectaciones a su salud desde 2007, por lo que debía contabilizarse el término de caducidad desde esa fecha, pues la calidad de invalidez la otorga el órgano competente para tal fin, esto es, la Junta de Calificación de Invalidez. 4.2.- Aduce que solo en 2009 que tuvo conocimiento de la condición real de su enfermedad, así como del origen de la misma.

Señala que antes de ser calificada de manera definitiva por la entidad, no había oportunidad alguna de establecer el verdadero origen y porcentaje de la pérdida de capacidad, por lo que no podía adelantar el proceso de reparación directa. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06699-01 Accionante: Alix María Maldonado León Se confirma la decisión de primera instancia 6 4.3.- Se incurrió en un defecto fáctico, pues no se valoró la Calificación de la Pérdida de Capacidad Laboral de la Junta Regional de Calificación de Norte de Santander, que la calificó en un porcentaje de 57.45%.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A (accionado) señaló que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional por insuficiente carga argumentativa, en tanto la actora se limitó a enunciar que en la providencia atacada se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 6.- Además, afirmó que la actora pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional al proceso ordinario.

Expuso que, para declarar la caducidad de la acción, se estudiaron y analizaron las pruebas llegadas al proceso. 7.- El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Fiduagraria S.A. y los señores Rafael Darío Pabón Díaz, Mónica Alejandra Pabón Maldonado y Ana María Pabón Maldonado (terceros con interés) pese a estar debidamente notificados, guardaron silencio.

E. Sentencia impugnada 8.- Mediante sentencia del 25 de enero de 2024 el Consejo de Estado, Sección Cuarta negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la actora. Señaló que la autoridad judicial accionada sí valoró la calificación de pérdida de capacidad laboral de la Junta Regional de Calificación de Norte de Santander y que, además, expuso las razones por las que el término de caducidad no debía contabilizarse desde la notificación de la misma, sino desde que la actora tuvo conocimiento del hecho dañoso. 8.1.- Señaló que, según la accionada, el conocimiento del daño no lo determinó la calificación de la junta médico laboral, sino el momento en que la actora tuvo conocimiento del diagnóstico adquirido con ocasión a las funciones que desempeñó en el ISS, motivación que fue debidamente soportada en la jurisprudencia de esta Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06699-01 Accionante: Alix María Maldonado León Se confirma la decisión de primera instancia 7 8.2.- Por lo anterior, expuso que no se transgredieron los derechos fundamentales de la accionante; por el contrario, con base en el análisis e interpretación de los elementos de prueba que fueron allegados al proceso y a la jurisprudencia aplicable el caso, la autoridad accionada concluyó que el conteo del término de caducidad debió iniciar desde que la actora tuvo conocimiento del hecho que invocó como dañoso y no desde que se notificó el acta de la junta médico laboral.

F. Impugnación 9.- La accionante impugna la anterior decisión. Reitera que antes de ser notificada <<del dictamen definitivo>> no le era posible ejercer válidamente la acción, pues la pérdida de capacidad laboral no se encontraba definida ni en firme. 9.1.- Señala que no comparte la tesis de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, pues se desconoció que en 2006 (cuando inició la enfermedad) apenas comenzaba el proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral ante el organismo correspondiente -la Junta de Calificación de Invalidez-. 9.2.- Afirma que en casos de privación injusta de la libertad, el Consejo de Estado ha dispuesto que el término para interponer la demanda de reparación directa empieza a correr una vez quede en firme la decisión definitiva, posición que es contradictoria con la establecida en la providencia acusada.

II. CONSIDERACIONES 10.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la actora, pues no encuentra que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A haya incurrido en el defecto alegado. G. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 11.- Los requisitos generales se cumplen pues: (i) la accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia y se identificaron los vicios o defectos en los que habría incurrido la providencia acusada Radicado: 11001-03-15-000-2023-06699-01 Accionante: Alix María Maldonado León Se confirma la decisión de primera instancia 8 (defecto fáctico);

(iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque la accionante utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales; (iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la providencia de segunda instancia fue notificada el 31 de agosto de 2023 y la tutela se presentó el 1º de noviembre de 2023, es decir, dentro del término de 6 meses precisado tanto por esta Corporación5 como por la Corte Constitucional6; y (v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.

H. La autoridad judicial accionada no incurrió en un defecto fáctico, en tanto valoró el dictamen proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez 12.- La actora indica que no se valoró el dictamen mediante el cual la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander calificó su pérdida de capacidad laboral en 57.45% y determinó el origen profesional de su enfermedad.

Afirma que, en su concepto, el término de caducidad de la acción de reparación directa debía contabilizarse desde la fecha de notificación del dictamen (22 de enero de 2009). Sin embargo, la Sala coincide con lo expuesto en la providencia de primera instancia, pues la autoridad judicial accionada sí valoró el mencionado dictamen. 12.1.- Al respecto, la autoridad judicial accionada indicó que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la fecha de notificación del dictamen proferido por una junta de calificación de invalidez no puede constituirse como parámetro para contabilizar el término de caducidad, pues este no corresponde a un diagnóstico de la enfermedad o de la lesión padecida por la persona; por el contrario, la junta se limita a calificar una situación preexistente con base en las pruebas aportadas. 12.2.- Además, expuso que la función de la junta es calificar la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen, es decir, establecer la magnitud de la lesión respecto de la cual el afectado directo tiene conocimiento previo, en función de la capacidad laboral de la víctima.

Por lo anterior, afirmó que el dictamen de la Junta Regional de Calificación Invalidez no constituye un criterio que determine el conocimiento del daño. 12.3.- Añadió que la calificación de invalidez no constituía un requisito de procedibilidad para demandar, por lo que el afectado podría acudir ante la 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06699-01 Accionante: Alix María Maldonado León Se confirma la decisión de primera instancia 9 jurisdicción de lo contencioso administrativo en sede de reparación directa, aunque no se hubiese valorado la magnitud de la lesión. 12.4.- De acuerdo con lo anterior, la autoridad accionada sostuvo que el conocimiento del daño alegado en la demanda ocurrió mucho antes de que la Junta Regional de Calificación de Invalidez calificara la pérdida de capacidad laboral de la actora, pues de conformidad con las pruebas aportadas al proceso de reparación directa, desde 2006 la actora presentó una evidente sintomatología de estrés y ansiedad, que fueron atribuidos a <<la presión psicológica y profesional a la que fue sometida cuando se desempeñaba como abogada en el ISS>>. 12.5.- Así, la autoridad judicial accionada concluyó razonablemente que la actora podía ejercer su derecho de acción entre el 23 de febrero de 2007 y el 23 de febrero de 2009, en tanto, según la Junta de Calificación de Invalidez de Norte de Santander, la enfermedad se estructuró desde el 22 de febrero de 2007. 12.6.- De otra parte, para determinar la responsabilidad de la entidad no era necesario esperar a que se produjera el dictamen de pérdida de capacidad laboral; lo relevante era acreditar la culpa del patrono en la causación del daño, y este, según la información del proceso ordinario se originó en el 2007.

De hecho, la determinación de la pérdida de la capacidad laboral es un elemento que permite al juez cuantificar el perjuicio pero no determina la responsabilidad de la entidad, de manera que en este caso había lugar a aplicar el término de caducidad a partir <<del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa>>. 12.7.- Finalmente, frente al argumento expuesto en la impugnación referente a los casos de privación injusta de la libertad en los cuales el término para interponer la demanda de reparación directa empieza a correr una vez quede en firme la decisión definitiva, la Sala advierte que la impugnación del fallo de tutela es el medio procesal que tienen las partes para cuestionar el contenido de la decisión y no para presentar argumentos nuevos, pues lo contrario desnaturalizaría su objeto y vulneraría el derecho al debido proceso de los demás intervinientes. 12.8.- No obstante lo anterior, en esos casos el término inicia a partir de que queda en firme la decisión absolutoria porque solo hasta ese evento el interesado puede alegar la privación injusta de la libertad, supuesto distinto al que aduce la accionante.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06699-01 Accionante: Alix María Maldonado León Se confirma la decisión de primera instancia 10 Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 25 de enero de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por Alix María Maldonado León.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: Una vez notificada, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto