Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2019-00538-01 (29239) Demandante: Sandra Milena Cuevas Mantilla Demandado: Departamento de Santander Temas: Estampilla Pro-Electrificación Rural.

Devolución. Congruencia de la sentencia. Restablecimiento del derecho SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada contra la sentencia de 11 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que resolvió1: Primero: Declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 00-9871 del 27 de junio de 2018, y Resolución No. 01361 del 13 de febrero de 2019 mediante las cuales se resolvió rechazar la solicitud realizada por la señora Sandra Milena Cuevas Mantilla de devolución del pago de estampilla pro-electrificación rural retenido por la ESSA, sobre contrato de compraventa de bien inmueble en cuantía de $105.000.000, más Ordenanza 01 de 2005 por $10.500.000.

Segundo: A título de restablecimiento del derecho, ordenar al departamento de Santander, devolver a la señora Sandra Milena Cuevas Mantilla la suma de $3’895.500, más los intereses corrientes y moratorios causados, que se calculan de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Tercero: Denegar las demás pretensiones de la demanda.

Cuarto: Sin condena en costas en esta instancia. (…)

ANTECEDENTES Actuación administrativa El 23 de diciembre de 2015 Sandra Milena Cuevas Mantilla en nombre propio y en representación de Cecilia Mantilla Delgado, María Mantilla de Rueda, Carmenza Mantilla Delgado, Bertha Mantilla Delgado, Esperanza Mantilla Delgado, Isabel Mantilla Delgado, Isabel Amelida Mantilla Portilla, John Edison Mantilla Portilla, Silvia Juliana Cuevas Mantilla y María Isabel Cuevas Mantilla, suscribió contrato de promesa de compraventa de un lote de terreno denominado “Estambul”, ubicado en el municipio de Floridablanca, Santander, con el gerente y representante legal de la Electrificadora de Santander SA ESP- (en adelante, ESSA), por valor de $5.250.000.000, quien le efectuó: (i) retención por Estampilla Pro-Electrificación Rural por la suma de 1 SAMAI tribunal, índice 23.

Radicado: 68001-23-33-000-2019-00538-01 (29239) Demandante: Sandra Milena Cuevas Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 $105.000.000 y (ii) retención a título de la Ordenanza 012 de 2005 en cuantía de $10.500.0002. El 26 de abril de 2018, Sandra Milena Cuevas Mantilla, a través de apoderado, le solicitó a la Gobernación de Santander la devolución de las sumas antes mencionadas3.

Petición negada mediante la Resolución 00-9871 de 27 de junio de 20184, confirmada con la Resolución 01361 de 13 de febrero de 2019, que resolvió el recurso de reconsideración5. Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), la demandante formuló las siguientes pretensiones6: 1.

Declarar la nulidad de la Resolución No. 9871 del 27 de junio de 2018, por la cual se niega la devolución del pago no debido de Estampilla Pro-Electrificación Rural, en cuantía de $105.000.000 y $10.500.000, por concepto de Ordenanza 012 de 2005, declarar no responsable a mi poderdante y sus representados del tributo de la Estampilla y ordenar su devolución. 2.

Declarar la nulidad de la Resolución No. 1361 del 13 de febrero de 2019, que desata el recurso de reconsideración, confirmando la Resolución 9871. 3. Declarar que no existiendo el deber de pagar el tributo de Estampilla Pro-Electrificación Rural, igualmente no había lugar a cobrar la suma de $10.500.000, por concepto de Ordenanza 012 de 2005, según obra en la certificación de pagos y retenciones emitida por la ELECTRIFICADORA DE SANTANDER S.A. E.S.P. – ESSA. 4.

Ordenar el reconocimiento de intereses moratorios desde la presentación de la solicitud de devolución, 26 de abril de 2018 a la tasa moratoria legal vigente aplicable a los impuestos recaudados por el Departamento o la vigente y definida para los impuestos nacionales. 5. Condenar en costas a la demandada por negarse a efectuar la devolución del pago de lo no debido y llevar a mayores costos a mi representada. 6.

Ordenar a la Gobernación la devolución total de las cargas tributarias pagadas y no debidas, sus intereses y costas a favor de mi representada, sin que ésta pueda derivar reclamaciones ante terceros, como puede ocurrir con los $10.500.000, pues estos valores fueron retenidos indebidamente y cancelados por disposiciones emitidas por la Asamblea Departamental y la Gobernación, asunto que la hace directa responsable frente a mi prohijada.

Invocó como normas vulneradas los artículos 4 de la Ley 1059 de 2006, 71 numeral 5 del Decreto Ley 1222 de 1986 y 216 de la Ordenanza 077 de 2014. Como concepto de violación la parte demandante plantea lo siguiente: Si bien la Ordenanza 077 de 2014, por la cual se adopta el Estatuto Tributario del Departamento de Santander no estableció la responsabilidad de los funcionarios departamentales de adherir y anular las estampillas Pro-Electrificación Rural que se causen dentro de los actos en los cuales éstos participen, ello no significa que la obligación no exista, porque fue la Ley 1059 de 2006 -art. 4- la que la fijó, norma que es de carácter superior y prima sobre la Ordenanza. 2 SAMAI CE, índice 2, 1ED_EXPEDIENTE_01ExpedienteDigital2(.pdf) NroActua 2, pp. 38 a 46. 3 SAMAI CE, índice 2. 1ED_EXPEDIENTE_01ExpedienteDigital2(.pdf) NroActua 2, pp. 84 a 94. 4 SAMAI CE, índice 2. 1ED_EXPEDIENTE_01ExpedienteDigital2(.pdf) NroActua 2, pp. 96 a 104. 5 SAMAI CE, índice 2. 1ED_EXPEDIENTE_01ExpedienteDigital2(.pdf) NroActua 2, pp. 122 a 134. 6 SAMAI CE, índice 2. 1ED_EXPEDIENTE_01ExpedienteDigital2(.pdf) NroActua 2, pp. 2 a 32.

Radicado: 68001-23-33-000-2019-00538-01 (29239) Demandante: Sandra Milena Cuevas Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Como la citada ley determina de forma perentoria la participación de funcionarios departamentales en los actos o contratos generadores de la obligación de la estampilla, la norma local no podía establecer el cobro a cargo de empresas generadoras de energía, para el caso ESSA, porque en esta no participan funcionarios del departamento.

Con la suscripción del contrato de promesa de compraventa del inmueble -Estambul-, no se causó el gravamen de la estampilla Pro-Electrificación Rural, por lo siguiente: (i) si bien en la citada empresa de servicios públicos participa un representante del departamento de Santander como accionista, esto no implica que la designación del gerente o representante legal sea de carácter público y de orden departamental; además este es nombrado por la junta directiva de la empresa;

(ii) en el otorgamiento de la escritura pública como acto que consolida el contrato de compra venta, no participó funcionario alguno del departamento de Santander; y (iii) la Ordenanza 077 de 2014 no define de forma taxativa que la citada estampilla deba ser aplicada por ESSA, como empresa generadora de energía, no obstante ha aplicado el cobro de un tributo que por disposición legal no es aplicade, puesto que el gerente o representante legal no es funcionario del citado departamento, como ya se ha relatado.

Puso de presente que, en sentencia del 28 de febrero de 2013, exp. 18949, el Consejo de Estado7 anuló apartes de una ordenanza del departamento del Atlántico, pronunciamiento en el que se concluyó que la suscripción de escrituras públicas de enajenación de inmuebles no puede ser objeto de la estampilla, porque en su expedición no intervienen funcionarios de la entidad territorial, como lo exige el hecho generador del tributo.

Conforme a los artículos 226 a 237 de la Ley 223 de 1995, las escrituras públicas están sujetas al impuesto de registro. Establecer sobre estas la estampilla genera un doble gravamen que transgrede el numeral 5 del artículo 71 del Decreto 1222 de 1986, mediante el cual se prohíbe a las asambleas departamentales «imponer tributos sobre objetos o industrias gravados por la ley».

Negar la devolución con fundamento en la vigencia de la ley, asunto no discutido, o por el hecho de ser el departamento de Santander el domicilio de ESSA, o por la participación como accionista de la empresa, desconoce los principios de transparencia y eficacia, y deviene en un enriquecimiento sin causa en perjuicio del administrado. Como en el presente caso se configuró un pago de lo no debido, en concordancia con el artículo 216 de la Ordenanza 077 de 2014, procede la devolución de la suma retenida, con los intereses moratorios y la condena en costas.

Contestación de la demanda El departamento de Santander contestó la demanda y se opuso a las pretensiones8, porque el negocio jurídico -contrato de compraventa de inmueble- celebrado entre la demandante y ESSA constituyó el hecho generador que dio lugar a que se practicara la retención por concepto de la estampilla Pro-Electrificación Rural -artículo 230 de la Ordenanza 077 de 2014, y la Ley 1059 de 2006, vigentes para la época de los hechos-. 7 Sección cuarta, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 8 SAMAI CE, índice 2. 2ED_MEMORIAL_02Memorialdel1609202(.pdf) NroActua 2, pp. 3 a 14.

Radicado: 68001-23-33-000-2019-00538-01 (29239) Demandante: Sandra Milena Cuevas Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 La citada empresa de servicios públicos es una sociedad anónima de economía mixta, establecida en el país y sometida al régimen general de los servicios públicos domiciliarios y a las normas especiales que rigen el sector eléctrico, en la que el departamento de Santander tiene una participación accionaria del 22.48%.

Según la jurisprudencia9, la naturaleza y el régimen jurídico de las empresas de servicios públicos domiciliarios “es especial”, lo que a su juicio las legitima para aplicar las retenciones que en este caso se practicaron, en virtud del contrato celebrado, y en consideración al deber de tributar y pagar, en los términos de los artículos 11 y 17 de la Ordenanza 077 de 2014.

Finalmente, propuso las excepciones de: (i) caducidad de la acción, (ii) inepta demanda por falta de los requisitos formales, (iii) cumplimiento del deber constitucional y legal del departamento de Santander de expedir los actos administrativos demandados, y (iv) la genérica10. Sentencia apelada El tribunal anuló parcialmente los actos administrativos demandados, y a título de restablecimiento del derecho ordenó devolver a la actora la suma de $3.895.500, más los intereses corrientes y moratorios causados de conformidad con los artículos 863 y 864 del ET; negó las demás pretensiones de la demanda y no impuso condena en costas11.

Al amparo de la jurisprudencia del Consejo de Estado12, sostiene que si bien la Ordenanza 077 de 2014 establece como hecho generador de la estampilla Pro- Electrificación Rural la celebración de contratos en el departamento de Santander por parte de las empresas de servicios públicos domiciliarios que tengan por objeto el ejercicio de actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica, tal disposición desconoce el artículo 4 de la Ley 1059 de 2006, que prevé como hecho generador de la estampilla, no sólo que los actos gravados se realicen en el territorio del departamento, sino que además “el funcionario departamental intervenga directamente en la operación gravada con la estampilla”..

De lo contrario, si en el otorgamiento del acto no interviniera un funcionario del departamento, se gravaría cualquier actividad generada en la jurisdicción del ente territorial, sin distinción del sujeto. Con fundamento en el artículo 148 del CPACA, el juez tiene la potestad de oficio o a petición de parte de inaplicar con efectos inter partes los actos administrativos cuando vulneran la Constitución o la Ley, y concluye que «con respaldo en el concepto de violación esbozado en la demanda; al encontrarse que la norma que sirvió de fundamento a los actos administrativos demandados se excedió en el ejercicio de la competencia regulatoria», procede su nulidad.

Explica que, dada la naturaleza jurídica de ESSA, su gerente o representante legal no tiene la calidad de funcionario público, pues para esto se requiere una vinculación legal y reglamentaria con el departamento. Además, no puede considerarse una 9 Sentencias del Consejo de Estado de 29 de mayo de 2014, exp. 20533, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez y de la Corte Constitucional (no se identifica). 10 Mediante auto de 07 de mayo de 2021, el tribunal declaró no probadas las excepciones de caducidad e ineptitud de la demanda.

SAMAI CE, índice 2. 5ED_AUTO_05Autodel07052021Aju(.pdf) NroActua 2. 11 SAMAI tribunal, índice 29. 12 Sentencias del 24 de octubre de 2012, exp. 18666; del 20 de agosto de 2020, ext. 24996, 12 de marzo de 2012, exp. 18744; del 4 de abril de 2013, exp. 18660 y del 18 de julio de 2013, exp. 19398. Radicado: 68001-23-33-000-2019-00538-01 (29239) Demandante: Sandra Milena Cuevas Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 entidad departamental, porque se trata de una empresa de servicios públicos que no tiene el atributo de autoridad pública y tampoco de particular en ejercicio de funciones públicas, aunado a que el departamento de Santander tiene una participación accionaria del 22.48%.

Precisa que, si bien se solicitó la devolución por concepto de la Ordenanza 012 de 2005, en la demanda no se propuso cargo de anulación al respecto. A título de restablecimiento del derecho ordenó al departamento de Santander devolver a la demandante la suma de $3.895.500, con los intereses corrientes y moratorios, por concepto de estampilla Pro-Electrificación Rural, por estar probada su retención y porque los valores restantes corresponden a los demás vendedores del inmueble.

Destaca que, si bien estos estaban representados por Sandra Milena Cuevas Mantilla para celebrar el negocio jurídico, no ocurrió lo mismo con el proceso judicial, por lo que carece de legitimación para reclamar la suma restante. Se abstuvo de condenar en costas, teniendo en cuenta lo establecido en el inciso 2 del artículo 188 del CPACA, toda vez que, en la demanda, su contestación y los alegatos de conclusión no se demuestra una carencia de fundamento legal.

Recursos de apelación La demandante impugna la sentencia de primera instancia13, solicita se revoque y, en su lugar, se concedan en su totalidad las súplicas de la demanda. Afirma que la decisión del a quo vulnera el principio de congruencia en consideración a lo solicitado en la demanda y lo resuelto por el tribunal, porque en esta no solo se pidió el reconocimiento del valor retenido a Sandra Milena Cuevas Mantilla como parte de los propietarios del predio vendido, sino como representante del negocio jurídico con la ESSA y responsable de recibir el pago y distribuirlo entre todos, incluida su cuota parte; de allí que los poderes conferidos tanto para actuar en sede administrativa como judicial, hacen alusión a que se otorgan en nombre propio y en representación de terceros, los que son amplios y suficientes; además, están enfocados «no solo al cumplimiento del mandato conferido, sino también para “ejercer la defensa de los legítimos derechos de los poderdantes».

Agrega que, en el negocio jurídico se aplicaron las retenciones de estampillas pese a que «en ningún momento de las negociaciones con el gerente y representante legal [de ESSA] se mencionaron como costos a aplicar al valor de la venta, aumentando tales retenciones bajo la aplicación de la Ordenanza 012 de 2005, que creo (sic) cobros adicionales a cargo de contribuyentes o usuarios, los cuales se reglamentaron con el Decreto 005 de 2006 en un 10% como derechos de sistematización».

Insiste en que se solicitó la devolución total del valor retenido en el trámite de compraventa, que incluye la aplicación de la Ordenanza 012 de 2005, porque si no existe la obligación de pagar la estampilla, como lo estableció el tribunal, tampoco el 10% liquidado sobre la misma, como lo desarrolló el Decreto 005 de 2006, que fijó el valor de los derechos del servicio de sistematización. Es por esa razón que, sobre el particular, en la demanda no se «adelantaron argumentos adicionales». 13 SAMAI Tribunal, índice 27.

Radicado: 68001-23-33-000-2019-00538-01 (29239) Demandante: Sandra Milena Cuevas Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 El departamento de Santander apela la decisión del tribunal14, solicita se revoque el fallo del tribunal y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda.

Comparte lo decidido por el a quo en cuanto a que la demandante no acreditó en el proceso judicial que estaba representando a los otros 10 vendedores a quienes se les retuvo la estampilla Pro-Electrificación Rural, porque el poder le fue otorgado solo era para suscribir el contrato de promesa de compraventa. Además, el poder aportado en el trámite judicial da cuenta de que la actora actúa en nombre propio; por lo tanto, no estaba legitimada para reclamar los valores retenidos a los demás vendedores del inmueble.

El tribunal fundamenta la sentencia en pronunciamientos de la Sección Cuarta del Consejo de Estado15 en los que se analizó la competencia de los municipios y de los departamentos para establecer las estampillas, destacando para esos casos la exigencia de la intervención de funcionario departamental en las actividades gravadas por el departamento, lo que no se aplica al caso en estudio, porque a pesar de tratarse de la estampilla Pro-Electrificación Rural, no existe identidad en el hecho generador analizado en esos procesos y en el de la presente litis.

Las resoluciones demandadas se expidieron amparadas en el principio de legalidad, fundamentadas en el Estatuto Tributario Departamental, que establece como hecho generador los negocios jurídicos incluidos los contratos, que celebren como contratantes en el territorio del departamento las empresas de servicios públicos domiciliarios que tengan por objeto el ejercicio de actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica, lo que significa que el hecho de aplicar un descuento autorizado no vicia la legalidad los actos, pues se realizó amparados en la norma que se encontraba vigente al momento de los hechos.

El negocio jurídico celebrado entre la actora y ESSA constituía un hecho generador de la obligación de aplicar la estampilla Pro-Electrificación Rural -art. 230 de la Ordenanza 077 de 2014-, vigente para la época en la que se celebró el contrato. Además, la electrificadora es una empresa de servicios públicos mixta, donde el departamento de Santander tiene una participación accionaria del 22.48%, corresponde a una entidad descentralizada y constitucionalmente conforma la Rama Ejecutiva -sentencia C-736 de 2007-, por lo que es agente retenedor de los gravámenes de las ordenanzas del ente territorial.

De ahí que los actos administrativos demandados se expidieron conforme a la norma. Pronunciamientos en segunda instancia Las partes y el ministerio público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico El debate jurídico se centra en determinar, conforme a los argumentos de apelación formulados por la parte demandada: (i) si el tribunal no tuvo en cuenta que los actos enjuiciados se fundamentaron en el numeral 1 del artículo 230 de la Ordenanza 077 14 SAMAI Tribunal, índice 26. 15 Fallos de 24 de octubre de 2013, exp. 18666 y de 20 de agosto de 2020, exp. 24996.

Radicado: 68001-23-33-000-2019-00538-01 (29239) Demandante: Sandra Milena Cuevas Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de 2014, norma que establece el hecho generador de la estampilla Pro- Electrificación Rural, que está amparada por el principio de legalidad y (ii) si ESSA al ser una empresa de servicios públicos mixta es una entidad descentralizada y constitucionalmente conforma la Rama Ejecutiva, por lo que estaba obligada a efectuar la retención por concepto de la citada estampilla.

Dilucidado lo anterior y en consideración a que la parte demandante cuestiona el restablecimiento del derecho, corresponde establecer: (i) si en la sentencia apelada se incurrió en falta de congruencia al omitirse ordenar la devolución de la totalidad de las sumas retenidas por el negocio jurídico de compraventa celebrado con ESSA y (ii) si al no existir la obligación de pagar la estampilla, igual suerte debe correr el cobro del 10% liquidado sobre la misma, previsto en la Ordenanza 012 de 2005, sin necesidad de argumentos adicionales al respecto.

Hecho generador de la estampilla Pro-Electrificación Rural en el departamento de Santander La Ley 23 de 1986 autorizó a las Asambleas Departamentales y a los «Consejos Intendenciales y Comisariales, por el término de 20 años, para disponer la emisión de la Estampilla Pro-Electrificación Rural, como recurso para contribuir a la financiación de esta obra en todo el país» - art. 1-.

En la citada ley se dispuso que la «obligación de adherir y anular la estampilla a que se refiere esta Ley, queda a cargo de los funcionarios departamentales, intendenciales, comisariales y municipales, que intervengan en el acto» -art. 5-. Por su parte, el artículo 171 del Decreto 1222 de 198616 autorizó a las «Asambleas Departamentales por el término de 20 años para disponer la emisión de la estampilla Pro-Electrificación Rural, como recurso, para contribuir a la financiación de esta obra en todo el país. Los veinte (20) años a que se refiere este artículo se contarán a partir de la vigencia de la Ley 23 de 1986».

Con la Ley 1059 de 2006 -modificó la Ley 23 de 1986 y vigente para cuando se expidió la Ordenanza 077 de 2014-, se autorizó a las asambleas departamentales y a los concejos distritales por el término de 10 años para disponer la emisión de la Estampilla Pro- Electrificación Rural como recurso para contribuir a la financiación de esta obra en todo el país. En el artículo 4 ibidem se estableció que «la obligación de adherir y anular la estampilla a que se refiere esta Ley queda bajo la responsabilidad de los funcionarios departamentales que intervengan en el acto».

De acuerdo con las anteriores normas aplicables al presente asunto, las asambleas y concejos distritales podían adoptar la estampilla Pro-Electrificación Rural y fijar su regulación conforme con la ley de creación y la autorización de la asamblea o concejo, quedando a cargo de los funcionarios del respectivo departamento o municipio la obligación de adherirla o anularla, por ser estos quienes intervenían en el acto gravado.

Tratándose de la Estampilla Pro-Electrificación Rural en el departamento de Santander, en la sentencia de simple nulidad de 20 de agosto de 2020 -art. 230 (numerales 5 y 16) de la Ordenanza 077 de 2014-17, la Sección Cuarta analizó las citadas normas y expuso que no es posible que se imponga el tributo sobre actos, documentos o instrumentos en los que no intervengan los funcionarios de la entidad territorial.

Respecto de dicha intervención, se ha precisado que «el elemento subjetivo del tributo exige la intervención de funcionarios departamentales o municipales, y que el sujeto pasivo se relacione con 16 Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental. 17 Exp. 24996, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 68001-23-33-000-2019-00538-01 (29239) Demandante: Sandra Milena Cuevas Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 los actos documentales señalados como hecho gravable»18, por lo que este debe estar presente «no solo como sujeto activo de la relación tributaria, sino como un interviniente real en la operación que se grava con la estampilla»19.

En lo que interesa al caso concreto, el numeral 1 del artículo 230 de la Ordenanza 077 de 2014 -que sirvió de fundamento para que se efectuara la retención por concepto de la citada estampilla, objeto de solicitud de devolución-, establece como hecho generador de la estampilla Pro-Electrificación Rural en el departamento de Santander «[l]os negocios jurídicos incluidos los contratos, contratos interadministrativos, convenios de asociación, los contratos de concesión, órdenes de prestación de servicios y convenios, sus prórrogas y adiciones, que celebren como contratantes en el territorio del Departamento las empresas de servicios públicos domiciliarios que tengan por objeto el ejercicio de actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica», norma que no se advierte, tampoco se informa que haya sido anulada o suspendida por esta jurisdicción. Principio de legalidad frente al hecho generador de la estampilla Pro- Electrificación Rural en el departamento de Santander El tribunal, con fundamento en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), destacó que el juez tiene la potestad de oficio o a petición de parte de inaplicar con efectos inter partes los actos administrativos, cuando estos vulneran la Constitución o la Ley.

Consideró que el numeral 1 del artículo 230 de la Ordenanza 077 de 2014 - fundamento de los actos administrativos demandados-, al establecer como hecho generador de la estampilla Pro-Electrificación Rural la celebración de contratos en el departamento de Santander por parte de las empresas de servicios públicos domiciliarios que tengan por objeto el ejercicio de actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica, inadvirtió el artículo 4 de la Ley 1059 de 2006, que prevé como hecho generador del citado tributo el acto en cuyo otorgamiento intervengan funcionarios del departamento, lo que en este caso no ocurrió por la naturaleza jurídica de ESSA.

Por su parte, el departamento de Santander expone que los actos demandados se expidieron conforme a la norma que se encontraba vigente para el momento de los hechos, la que está amparada por el principio de legalidad. Pone de presente que el a quo fundamentó su decisión en pronunciamientos de simple nulidad del Consejo de Estado, en los que se analizó la competencia de los municipios y de los departamentos para establecer las estampillas que, por demás, se refieren a diferentes hechos generadores.

Lo primero que advierte la Sala es que el tribunal, para resolver el caso concreto inaplicó el numeral 1 del artículo 230 de la Ordenanza 077 de 2014, dado que esta norma desconoce el artículo 4 de la Ley 1059 de 2006, tal como consta en la parte motiva de la sentencia apelada, en la que se expuso que «de cara al marco normativo y jurisprudencial, concluye la Sala que, pese a que el artículo 230 de la ordenanza No. 077 de 2014 establece como hecho generador de la estampilla pro electrificación rural la celebración de contratos en el departamento de Santander por parte de las empresas de servicios públicos domiciliarios que tengan por objeto el ejercicio de actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica; tal disposición desconoce la jerarquía normativa del artículo 300.4 y el artículo 4º de la Ley 1059 de 2006, pues si bien es de competencia de los órganos de representación departamental por medio de ordenanzas decretar los tributos y contribuciones de las funciones departamentales, tal función debe realizarse de conformidad con la ley, y en este caso, la Ley 1059 de 2006 señaló que el hecho generador de la estampilla pro-electrificación rural lo constituye el acto en 18 Sentencia de 23 de agosto de 2018, exp. 21189, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto. 19 Sentencias de 22 de febrero de 2018, 02 de mayo de 2019 y 04 de julio de 2024, exps. 22278, 23258 y 28492, CP: Milton Chaves García, entre otras.

Radicado: 68001-23-33-000-2019-00538-01 (29239) Demandante: Sandra Milena Cuevas Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 cuyo otorgamiento intervengan funcionarios del departamento; de lo contrario, se gravaría cualquier actividad generada dentro del departamento sin distinción del sujeto; finalidad que no posee el presente tributo» [destacado original].

Lo que cuestiona el departamento de Santander frente a dicha decisión, se concreta en que como fundamento de la misma, el a quo tuvo en cuenta pronunciamientos del Consejo de Estado de simple nulidad, en los que se interpretaron los artículos 5 de la Ley 23 de 1986 y 4 de la Ley 1059 de 2006, en cuanto a la responsabilidad de los funcionarios departamentales que intervengan en el acto de adherir y anular la estampilla Pro-Electrificación Rural, aspecto que está relacionado «con la competencia de los municipios y de los Departamentos a la hora de establecer los tributos; y para estos casos es clara la exigencia de la intervención del funcionario departamental en las actividades gravadas por el Departamento», sin que exista identidad del hecho generador analizado en este asunto.

Al respecto, la Sala precisa que, el tribunal fundamentó la decisión de inaplicar la norma local con efectos inter partes por desconocer la jerarquía normativa -en específico, el artículo 4 de la Ley 1059 de 2006, según el cual la obligación de adherir y anular la estampilla queda bajo la responsabilidad de los funcionarios departamentales que intervengan en el acto- y, si bien en su análisis acudió a diferentes pronunciamientos del Consejo de Estado en procesos de simple nulidad, esto lo hizo para sustentar su postura a fin de resolver el caso concreto, destacando que, tratándose de la estampilla Pro- Electrificación Rural, por disposición legal, se requiere que el acto, contrato u operación se realice en el territorio del departamento de Santander y que cuente con la intervención de esa autoridad, no solo como sujeto activo de la relación tributaria sino como un interviniente real en la operación que se grava con la estampilla, lo que no encontró acreditado en esta litis, aspecto que no se desvirtuó con el recurso de apelación. Nótese que el tribunal analizó la naturaleza jurídica de ESSA y destacó que su gerente o representante legal -quien firmó el contrato de compraventa- no tiene la calidad de funcionario, pues para esto se requiere una vinculación legal y reglamentaria con el departamento.

Además, precisó que no se puede considerar una entidad departamental, porque se trata de una empresa de servicios públicos que no tiene el atributo de autoridad pública y tampoco de particular en ejercicio de funciones públicas, aunado a que el departamento de Santander tiene una participación accionaria del 22.48%. Si bien, le asiste razón al departamento, que con fundamento en la sentencia C-736 de 2007 señaló que las empresas de servicios públicos mixtas en las cuales haya cualquier porcentaje de participación pública -que es el caso de ESSA, hecho no discutido- son entidades descentralizadas y constitucionalmente conforman la Rama Ejecutiva, no se puede desconocer que el representante legal de ESSA, quien suscribió el contrato, de acuerdo con el artículo 41 de la Ley 142 de 199420, tiene el carácter de trabajador particular sometido a las normas del Código Sustantivo del Trabajo.

De lo anterior se advierte que en el contrato de compraventa celebrado el 23 de diciembre de 2015 no intervino funcionario del departamento de Santander, como lo exigen los artículos 5 de la Ley 23 de 1986 y 4 de la Ley 1059 de 2006. De manera que, en virtud de la inaplicación del numeral 1 del artículo 230 de la Ordenanza 077 de 2014, dispuesta por el tribunal, se concluye que en efecto, frente a Sandra Milena Cuevas Mantilla no nació la obligación jurídico tributaria, con lo cual no había lugar a 20 Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.

Esa norma dispone que «[l]as personas que presten sus servicios a las empresas de servicios públicos privadas o mixtas, tendrán el carácter de trabajadores particulares y estarán sometidas a las normas del Código Sustantivo del Trabajo y a lo dispuesto en esta Ley (…)». Radicado: 68001-23-33-000-2019-00538-01 (29239) Demandante: Sandra Milena Cuevas Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 que se practicara la retención por concepto de estampilla Pro-Electrificación Rural, por lo que se descarta la alegada violación del principio de legalidad.

Sin perjuicio de que, como lo menciona el referido departamento, ESSA tiene la calidad de agente retenedor frente a los gravámenes establecidos en las ordenanzas que aplican en su jurisdicción, no se puede perder de vista que para su recaudo es necesario la realización del hecho generador como presupuesto legal que origine la obligación, lo que en este caso no se materializó, porque, como se ha expuesto, la norma local que fundamenta los actos demandados no está acorde con la ley que creó el tributo e impuso la obligación a cargo de los funcionarios departamentales que intervengan en el acto, de adherir y anular la estampilla, razón suficiente para que no prospere la apelación formulada por la parte demandada.

Congruencia de la sentencia El tribunal declaró la nulidad parcial de los actos demandados y a título de restablecimiento del derecho le ordenó al departamento de Santander devolver a la actora la suma de $3.895.500, por concepto de estampilla Pro-Electrificación Rural, por estar probada su retención y porque los valores restantes corresponden a los demás vendedores del inmueble.

Consideró que, si bien estos estaban representados por Sandra Milena Cuevas Mantilla para celebrar el negocio jurídico, no ocurrió lo mismo con el proceso judicial, de manera que carece de legitimación para reclamar en nombre de aquellos. En contraposición, la apelante afirma que la decisión del a quo vulnera el principio de congruencia, porque la demanda no se encaminó a solicitar la nulidad en cuanto al valor retenido a Sandra Milena Cuevas Mantilla como parte de los propietarios del predio vendido, sino como representante del negocio jurídico con ESSA y responsable de recibir el pago y distribuirlo entre todos, incluida su cuota parte; de allí que los poderes conferidos tanto para actuar en sede administrativa como judicial, hacen alusión a otorgarse en nombre propio y en representación de terceros, los que son amplios y suficientes; además, están enfocados «no solo al cumplimiento del mandato conferido, sino también para “ejercer la defensa de los legítimos derechos de los poderdantes”».

Como se observa, la demandante discute el restablecimiento del derecho fijado por el a quo, el que en principio y dado el carácter rogado de esta jurisdicción, le corresponde a la actora solicitar, junto con la nulidad del acto administrativo que a su juicio lesiona un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica -arts. 138, 162 y 163 CPACA-, para que, de estimarlo pertinente, el juez de conocimiento así lo ordene.

Ello en virtud del principio de congruencia de la sentencia, que supone la debida correspondencia entre esta y lo pedido por las partes -congruencia externa- y la concordancia entre la parte motiva y resolutiva del fallo -congruencia interna-, de modo que lo decidido derive de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas que aquél contenga.

Es necesario precisar que el restablecimiento del derecho pretendido por la parte demandante no es obligatorio para el juez, pues, conforme al artículo 187 del CPACA, para restablecer el derecho particular se podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, modificarlas o reformarlas, siempre y cuando estén encaminadas a la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración, al igual que la salvaguarda del debido proceso.

Radicado: 68001-23-33-000-2019-00538-01 (29239) Demandante: Sandra Milena Cuevas Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En este caso, si bien, en la demanda se solicitó la nulidad de los actos demandados y en las pretensiones se aludió a la totalidad de las sumas que fueron solicitadas en devolución ante la Administración, y que se declare «no responsable a mi poderdante y sus representados del tributo de la Estampilla y ordenar su devolución», se concuerda con el tribunal en que no era posible otorgar el restablecimiento del derecho pretendido, todo porque, a raíz de la nulidad parcial de los actos demandados, y en consideración a que la única demandante fue Sandra Milena Cuevas Mantilla, no era procedente ordenar la devolución de la suma retenida a los demás vendedores del inmueble, por no ser parte en el proceso judicial.

En efecto, en el expediente se observa que Sandra Milena Cuevas Mantilla confirió poder especial, amplio y suficiente al doctor Nicanor Moya Carrillo, para que «en mi nombre y representación, inicie, adelante y lleve hasta su culminación proceso contencioso administrativo de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 138 del CPACA, en contra del DEPARTAMENTO DE SANTANDER – GOBERNACIÓN, para que previos los trámites del proceso citado se declare la nulidad de las Resoluciones: 9871 del 27 de junio de 2018, por la que el Director Técnico de Ingresos de la Secretaría de Hacienda del Departamento, resuelve negativamente solicitud de devolución del pago no debido de estampillas de Pro-Electrificación Rural y Resolución 1361 del 13 de febrero de 2019, que resuelve el recurso de reconsideración confirmando la negativa de devolución, notificada el 7 de marzo de 2019.

El presente poder además de las facultades anteriormente otorgadas asigna las de transigir, desistir, sustituir, reasumir, recibir, conciliar y las demás a que se refiere el artículo 77 del C.G.P., necesarias para llevar a cabo el mandato conferido»21, sin que se aluda a otros poderdantes, por lo que dicho mandato no se puede hacer extensivo como lo pretende la parte apelante, aunque se alegue que el mandato conferido se otorgó «para “ejercer la defensa de los legítimos derechos de los poderdantes”».

Todo porque, la gestión profesional que se encarga al abogado para que, dado su derecho de postulación, intervenga en un proceso, constituye una forma de contrato de mandato, con las formalidades que esto implica, destacándose que no es suficiente que alguien motu propio se diga actuar en representación de un tercero, pues es necesario que ante el funcionario judicial se demuestre que está habilitado para hacerlo.

Si bien en la apelación se pone de presente que los otros vendedores del inmueble le otorgaron poder para que la demandante los representara en sede judicial, esa afirmación no está probada, pues el poder especial para efectos judiciales no da cuenta de dicha circunstancia y, en todo caso, no se advierte como anexo de la demanda el documento idóneo que acredite que la actora tiene la representación de otra u otras personas -art. 166.3 CPACA-, como tampoco su apoderado, por lo que no prospera el cargo de apelación de la demandante.

Cobro por derechos de sistematización - Ordenanza 012 de 2005 El tribunal precisó que, si bien se solicitó la devolución por concepto de la Ordenanza 012 de 2005, en la demanda no se propuso cargo de anulación al respecto, motivo por el cual no accedió a dicha pretensión. En la apelación, la parte actora insiste en que se solicitó la devolución total del valor retenido en el trámite de compraventa, que incluye la aplicación de la Ordenanza 012 de 2005, porque si no existe la obligación de pagar la estampilla, como lo estableció el tribunal, tampoco el 10% liquidado sobre la misma, como lo desarrolló el Decreto 005 de 2006, que fijó el valor de los derechos del servicio de sistematización. Es por 21 SAMAI CE, índice 2, 1ED_EXPEDIENTE_01ExpedienteDigital2(.pdf)NroActua2.

Radicado: 68001-23-33-000-2019-00538-01 (29239) Demandante: Sandra Milena Cuevas Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 esa razón que, sobre el particular, en la demanda no se «adelantaron argumentos adicionales». La Sala observa que la Ordenanza 012 de 2005, en su artículo 60 dispuso que «[e]l Gobierno Departamental con el fin de sufragar los costos en que incurre por concepto de papelería, formas continuas, formularios de solicitud, formularios de declaración y los servicios asociados a su suministro, formatos, facturación, servicios de sistematización y automatización de procesos y procedimientos administrativos, papel de seguridad, etc; podrá establecer Derechos a cargo de los contribuyentes o usuarios, los cuales serán determinados mediante acto administrativo por el Gobernador y el Secretario de Hacienda».

Tales derechos fueron fijados por el Gobernador de Santander con el Decreto 00005 de 03 de enero de 2006, que en el artículo segundo estableció que «en desarrollo de las facultades otorgadas a la administración por parte de la Asamblea Departamental, mediante la Ordenanza 012 de 2005, se fija el valor de los derechos del servicio de sistematización, automatización de procesos y procedimientos administrativos, en una suma equivalente al diez por ciento (10%) del valor liquidado por concepto de estampillas departamentales, las cuales son: (…) Pro Electrificación Rural (…)».

Como lo puso de presente el tribunal, en la demanda no se formuló reparo concreto en relación con dicha ordenanza; sin embargo, no se puede pasar por alto que al establecerse que no había lugar a la retención de la estampilla Pro-Electrificación Rural, la misma suerte deben correr los derechos de sistematización antes indicados, porque estos dependen de la existencia de un valor liquidado por la citada estampilla, el que para el caso es inexistente.

Se observa que en el folio 60 del expediente obra certificado de ESSA en el que se relacionan los valores retenidos a Sandra Milena Cuevas Mantilla, por concepto de Ordenanza 012 de 2005, por la suma de $389.550 -este se fijó de forma proporcional-, motivo por el cual se modificará el ordinal segundo de la sentencia apelada, en el sentido de ordenar al departamento de Santander devolver a la accionante las sumas retenidas por $4.285.05022 -$3.895.500 por estampilla y $389.550 por Ordenanza 012 de 2005-, más los intereses corrientes y moratorios causados, de conformidad con los artículos 863 y 864 del ET, como lo dispuso el tribunal.

En lo demás, se confirmará el fallo apelado. Conclusión Por lo razonado, se establece que: (i) por disposición legal, la obligación de adherir y anular la estampilla queda bajo la responsabilidad de los funcionarios departamentales que intervengan en el acto, no solo como sujeto activo de la relación tributaria sino como un interviniente real en la operación que se grava con la estampilla, requisito para que se configure el hecho generador del tributo, (ii) dado el carácter rogado de esta jurisdicción, le corresponde a la actora solicitar, junto con la nulidad del acto demandado, el restablecimiento del derecho que a su juicio es el procedente, lo que no impide que conforme al artículo 187 del CPACA el juez estatuya disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, modificarlas o reformarlas, lo que podrá hacer, en consideración a que quien solicita el reconocimiento del derecho esté legitimado para tal efecto y el apoderado demuestre ante el funcionario judicial que está habilitado para representarlo,y (iii) si el valor liquidado por unos derechos, en este caso, del servicio de sistematización, automatización de procesos y procedimientos administrativos, depende de aquél fijado por concepto de estampilla, 22 A los demás vendedores, conforme está probado en el expediente, se le retuvieron los siguientes valores: Isabel Amelida Mantilla Portilla y John Edison Mantilla Portilla $6.410.250 a cada uno;

Silvia Juliana Cuevas Mantilla y María Isabel Cuevas Mantilla $4.285.050 a cada una; Cecilia Mantilla Delgado, María Mantilla de Rueda, Carmenza Mantilla Delgado, Esperanza Mantilla Delgado y Bertha Mantilla Delgado $12.832.050 a cada una y Isabel Mantilla Delgado $25.664.100. SAMAI CE, índice 2, 1ED_EXPEDIENTE_01ExpedienteDigital2(.pdf)NroActua2.

Radicado: 68001-23-33-000-2019-00538-01 (29239) Demandante: Sandra Milena Cuevas Mantilla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 y se determina que no hay lugar a esta última, es posible reconocer su devolución, a título de restablecimiento del derecho. Como prosperó parcialmente el recurso de apelación interpuesto por la demandante, se modificará el ordinal segundo de la sentencia apelada, en los términos previamente indicados, y en lo demás se confirmará. Costas De conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, y teniendo en cuenta el criterio de la Sala, no se condenará en costas toda vez que no está probada su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Modificar el ordinal segundo de la sentencia de 11 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el cual queda así: Segundo: A título de restablecimiento del derecho, ordenar al departamento de Santander devolver a Sandra Milena Cuevas Mantilla la suma de $4.285.050, más los intereses corrientes y moratorios causados, de conformidad con los artículos 863 y 864 del ET.

Segundo: Confirmar en lo demás la sentencia apelada. Tercero: Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador