Radicación: 11001-03-15-000-2025-00348-00 Demandante: Traines S. A. Demandado: Municipio de Mosquera 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO PRESIDENCIA Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS Radicación: 11001-03-15-000-2025-00348-00 Demandante: TRANSPORTE INTERNACIONAL ESPECIAL S.A. - TRAINES S. A. Demandado: MUNICIPIO DE MOSQUERA (CUNDINAMARCA) CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS El presidente del Consejo de Estado procede a resolver el conflicto negativo de competencia suscitado entre las secciones Primera y Tercera de la Corporación, para conocer del recurso de apelación interpuesto contra el auto del 27 de octubre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante el cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1.

El tribunal rechazó la demanda porque la parte actora no dio cumplimiento al auto del 14 de septiembre de 2023, por el cual la inadmitió y le ordenó a la parte actora que adecuara la pretensión de nulidad respecto de la Resolución 1116 del 7 de diciembre de 2017, que determinara el restablecimiento del derecho pretendido y que allegara «la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial», en relación con el acto acusado.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda La sociedad Transporte Internacional Especial S. A., en adelante, Traines S. A., por medio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Mosquera (Cundinamarca), para que se declare2 la nulidad de la Resolución 1116 del 17 de diciembre de 2015 emitida por la Secretaría de Gobierno y Participación Comunitaria de la Alcaldía de Mosquera, «por medio de la cual se adjudica la licitación pública No. 023 de 2015 y se otorga un permiso para operar cinco (5) rutas municipales de transporte público colectivo municipal de pasajeros en el Municipio de Mosquera Cundinamarca»; y del «acta de verificación, evaluación y calificación de las propuestas suscritas por el comité asesor y evaluador». 1 Que se tramita bajo el radicado núm. 25000-23-41-000-2016-01875-02. 2 Índice núm. 2 de SAMAI, exp. 25000-23-41-000-2016-01875-02, cuaderno principal núm. 1, folio 182.

Mediante escrito del 24 de marzo de 2017, la parte demandante manifestó subsanar la demanda, en virtud de la inadmisión proferida por el Tribunal Administrativo, Sección Primera, Subsección A, en auto del 9 de marzo de 2017, para que se precisaran las pretensiones de la demanda, el acto administrativo cuya nulidad se pretende, el restablecimiento del derecho y la estimación razonada de la cuantía. Radicación: 11001-03-15-000-2025-00348-00 Demandante: Traines S. A. Demandado: Municipio de Mosquera 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, para que se declare que Traines S. A. cumplió con todos los requisitos exigidos en la licitación pública y que, en ese sentido, tiene derecho a que se le adjudiquen las rutas municipales objeto del procedimiento licitatorio.

Como restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene al municipio de Mosquera a: (i) efectuar nuevamente la verificación, evaluación y calificación de las propuestas; (ii) dictar nuevamente una resolución de adjudicación en el procedimiento de licitación pública 023 de 2015; y (iii) pagar a favor de Traines S. A. la suma de tres mil seiscientos veinte millones de pesos m/cte.

(3.620.000.000), por concepto de perjuicios materiales, que estima como la cuantía del proceso. Las pretensiones las sustentó en que la unión temporal, a quien le fue concedido el permiso de operación, no cumplió los requisitos exigidos en el pliego de condiciones de la licitación pública y, en ese orden, con lo previsto en el artículo 2.2.1.1.6.3 del Decreto 1079 de 20153, mientras que Traines S. A. sí logró la media aritmética para ser partícipe y, en consecuencia, beneficiarse de la asignación de las rutas municipales de transporte público colectivo de pasajeros.

Para el efecto, detalló cada uno de los requisitos del pliego de condiciones que, a su juicio, fueron incumplidos por la unión temporal adjudicataria, y señaló puntualmente las omisiones y deficiencias presentadas en su propuesta que impactaron directamente en la evaluación y en la calificación final, lo cual obliga a ponderar nuevamente los puntajes otorgados, conforme a los términos del pliego de condiciones. 2.

Actuaciones procesales La demanda fue inicialmente presentada ante los juzgados administrativos de Facatativá. Por reparto4, el Juzgado Tercero Administrativo de ese municipio asumió el conocimiento del asunto; la inadmitió, mediante auto del 7 de julio de 20165; y, luego de presentado el escrito de subsanación, declaró la falta de competencia «por el factor de la cuantía», en auto del 25 de agosto de 20156.

Luego del reparto7, le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, quien remitió por competencia el expediente a la Sección Primera de esa corporación por auto del 6 de octubre de 20168, al considerar que el acto administrativo acusado otorgó un permiso de rutas para el servicio público de transporte de pasajeros, es decir, que la controversia no se derivaba de una relación contractual.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, inadmitió la demanda por auto del 9 de marzo de 20179, y, luego de presentado el 3 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte». 4 Índice núm. 2 de SAMAI, exp. 25000-23-41-000-2016-01875-02, cuaderno principal núm. 1, folio 123. 5 Ídem, folio 124. 6 Ídem, folio 164. 7 Ídem, folio 167. 8 Ídem, folio 169. 9 Ídem, folio 179.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-00348-00 Demandante: Traines S. A. Demandado: Municipio de Mosquera 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co escrito de subsanación, la rechazó en auto del 15 de febrero de 201810, al considerar que el «acta de verificación, evaluación y calificación» demandada corresponde a un acto de trámite no demandable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Inconforme con la decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación contra la mencionada providencia. Mediante auto del 20 de octubre de 201811, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A concedió el recurso ante el Consejo de Estado y ordenó remitir el expediente para lo de su competencia. La Sección Primera del Consejo de Estado revocó la decisión, mediante auto del 3 de junio de 202212, al estimar que uno de los actos demandados sí es susceptible de control judicial, a saber, la Resolución 1116 del 7 de diciembre de 2015.

Posteriormente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, al analizar la demanda para proveer sobre su admisión, consideró que, frente a la pretensión de nulidad de la resolución referida, no se aportó la constancia que acreditara el trámite de la conciliación extrajudicial, toda vez que la que reposaba en el expediente contenía pretensiones diferentes a las solicitadas en la demanda.

Por consiguiente, mediante auto del 14 de septiembre de 202313, la inadmitió para que adecuara la pretensión de nulidad respecto de la Resolución 1116 del 7 de diciembre de 2017 y determinara el restablecimiento del derecho pretendido; asimismo, para que allegara «la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial», en relación con el acto acusado.

Presentado el escrito de subsanación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, rechazó nuevamente la demanda, mediante auto del 27 de octubre de 202314, al considerar que la parte demandante no la corrigió en los términos solicitados. Inconforme con la decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación contra el auto de rechazo.

Por reparto, el proceso se repartió a la Sección Primera del Consejo de Estado. 3. Conflicto negativo de competencias 3.1. Sección Primera El conocimiento del asunto le correspondió al despacho del magistrado Hernando Sánchez Sánchez bajo el radicado 25000-23-41-000-2016-01875-02, quien resolvió 10 Ídem, folio 187. 11 Ídem, folio 197. 12 Índice núm. 2 de SAMAI, exp. 25000-23-41-000-2016-01875-02, cuaderno apelación auto núm. 1, folio 6. 13 Índice núm. 2 de SAMAI, exp. 25000-23-41-000-2016-01875-02, cuaderno principal núm. 1, folio 206. 14 Índice núm. 2 de SAMAI, exp. 25000-23-41-000-2016-01875-02, cuaderno principal núm. 1, folio 230.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-00348-00 Demandante: Traines S. A. Demandado: Municipio de Mosquera 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co remitir el expediente a la Sección Tercera del Consejo de Estado, por falta de competencia para asumir su conocimiento por auto del 19 de febrero de 202415.

Como sustento de la decisión, consideró que la controversia versa sobre la declaratoria de nulidad de la Resolución 1116 del 17 de diciembre de 2015, en la que «se adjudicó la licitación pública núm. 023 de 2015», y el restablecimiento del derecho enunciado en el aparte precedente. Por lo tanto, estimó que el conocimiento le concierne a la Sección Tercera de esta Corporación, de conformidad con «las reglas de repartimiento y el criterio de especialidad» previstos en el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 201916. 3.2.

Sección Tercera En providencia proferida el 5 de diciembre de 202417, el magistrado Martín Bermúdez Muñoz consideró que el conocimiento de este asunto le corresponde a la Sección Primera, por tratarse de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que no se encuentra expresamente asignado a otra sección. Esto, por cuanto la demanda versa sobre la nulidad de un «acto mediante el cual se adjudicó una licitación pública y se autorizó la operación de cinco rutas municipales de transporte público en el municipio de Mosquera», es decir, porque se controvierte una autorización o permiso de circulación producto de un proceso licitatorio, más no un contrato, de manera que la naturaleza del acto, a su juicio, no es contractual, que sí sería del conocimiento de la Sección Tercera, a quien le corresponde conocer los procesos de «nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho cuando versan sobre actos administrativos agrarios, contractuales, mineros y petroleros».

Además, destacó que la Sección Primera ha proferido varias sentencias resolviendo conflictos similares al presente, en los radicados identificados con los núm. 17001233100020100021601, 52001233100020080045701 y 05001233100020100017901, en virtud de que se trata de la expedición de permisos para operar rutas colectivas municipales de pasajeros.

En igual sentido, adujo que la Sección Tercera de esta Corporación ha determinado que la licitación pública que culmina con la adjudicación de un permiso para la operación de rutas de transporte público, luego del agotamiento de un procedimiento administrativo previsto en las normas del sector transporte, no es un acto contractual, por cuanto no existe ningún acuerdo ni la determinación de contraprestación alguna a favor del Estado.

Al respecto, citó los radicados 25000- 23-36-000-2015-02211-01 (61896) y 63001-23-31-000-2006-00010-01 (54487), donde se evidencia esta postura. Con fundamento en lo expuesto, suscitó el conflicto negativo de competencia entre las secciones Primera y Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del 15 Índice núm. 4 de SAMAI, exp. 25000-23-41-000-2016-01875-02. 16 «[P]or el cual se expide el Reglamento Interno del consejo de Estado». 17 Índice núm. 13 de SAMAI, exp. 25000-23-41-000-2016-01875-02.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-00348-00 Demandante: Traines S. A. Demandado: Municipio de Mosquera 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado y ordenó remitir el expediente del proceso ordinario al presidente del Consejo de Estado para lo de su cargo. II. CONSIDERACIONES 1.

Competencia Según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 110 de la Ley 1437 de 201118 en concordancia con lo establecido en el parágrafo del artículo 8 del Acuerdo 080 de 201919, le corresponde al presidente del Consejo de Estado resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo. 2.

Cuestión previa El presente trámite se contrae a definir la sección competente para conocer el asunto de la referencia. Sin embargo, en la determinación de dicha competencia, no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para asignar el conocimiento del asunto; no obstante, le corresponde a la sección que sea declarada competente, verificar las situaciones de hecho y de derecho, para arribar a la respectiva decisión de fondo sobre el proceso. 3.

Problema jurídico Corresponde resolver el conflicto negativo de competencia suscitado entre las secciones Primera y Tercera del Consejo de Estado para conocer del recurso de apelación presentado contra el auto del 27 de octubre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante el cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, al no haberse subsanado en debida forma.

Para el efecto, se determinará si el asunto forma parte de las competencias específicas atribuidas a la Sección Tercera de la Corporación, concretamente si se trata de un asunto de naturaleza contractual o si, por el contrario, se trata de un asunto no asignado específicamente a las demás secciones de la Corporación que deba ser asumido por la Sección Primera del Consejo de Estado. 4.

Caso concreto Los asuntos que por mandato constitucional (artículo 237) y legal (Leyes 270 de 1996 y 1437 de 2011) son competencia del Consejo de Estado, se asignan entre 18 Ley 1437 de 2011. Artículo 110. Integración de la Sala de lo Contencioso administrativo: […] Parágrafo. Es atribución del presidente del Consejo de Estado, resolver los conflictos de competencia entre las secciones de la Sala de lo Contencioso de la corporación. 19 Reglamento interno del Consejo de Estado.

Artículo 8. Funciones del presidente: […] Parágrafo. Es atribución del Presidente del Consejo de Estado, resolver los conflictos de competencia entre las secciones de la Sala de lo Contencioso de la Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-00348-00 Demandante: Traines S. A. Demandado: Municipio de Mosquera 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las secciones de la Corporación atendiendo un criterio de especialización y volumen de trabajo establecido en el Acuerdo 080 de 2019, modificado por Acuerdo 434 de 2024.

En ese sentido, el artículo 13 establece: «ARTÍCULO 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Primera: 1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones. 2.

Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos no asignados a otras secciones. 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. 4. Las controversias en materia ambiental. 5.

El recurso de apelación contra las sentencias de los Tribunales sobre pérdida de investidura. 6. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado. 7. Las acciones populares con excepción de las que se atribuyan a la Sección Tercera de lo Contencioso Administrativo. 8. Todos los demás, para los cuales no exista regla especial de competencia. […] Sección Tercera: 1.

Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros. 2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral primero. 3. Los procesos de expropiación en materia agraria. 4. Las controversias de naturaleza contractual. 5.

Los procesos de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones administrativas a que se refieren el artículo 86 del C.C.A. y el inciso 3° del artículo 35 de la Ley 30 de 1988 en los procesos en los que estas normas sean aplicables, y el artículo 140 del CPACA. 6. Los procesos relacionados con la extinción de la condición resolutoria de los baldíos nacionales, conforme al artículo 7° de la Ley 52 de 1931. 7.

Los procesos de reparación directa contra las acciones u omisiones de los agentes judiciales a que se refieren los artículos 65 a 74 de la Ley 270 de 1996. 8. Los procesos relacionados con la declaración administrativa de extinción del dominio de predios urbanos y rurales. 9. Los procesos de nulidad de los laudos arbitrales proferidos en conflictos originados en contratos estatales. 10.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictados por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. 11. Los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, de conformidad con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. 12. Las acciones de grupo de competencia del Consejo de Estado. 13.

Las acciones populares que versen sobre asuntos contractuales y aquellas relacionadas con el derecho a la moralidad administrativa. 14. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado […]». Radicación: 11001-03-15-000-2025-00348-00 Demandante: Traines S. A. Demandado: Municipio de Mosquera 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el presente asunto, se anticipa que el conocimiento del recurso de apelación presentado corresponde a la Sección Primera, por las siguientes razones: Traines S. A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicita que se declare la nulidad de la Resolución 1116 del 17 de diciembre de 2015 emitida por la Secretaría de Gobierno y Participación Comunitaria de la Alcaldía de Mosquera, «por medio de la cual se adjudica la licitación pública No. 023 de 2015 y se otorga un permiso para operar cinco (5) rutas municipales de transporte público colectivo municipal de pasajeros […]» el municipio mencionado; y del «acta de verificación, evaluación y calificación de las propuestas suscritas por el comité asesor y evaluador».

A título de restablecimiento del derecho, pide que se ordene al municipio de Mosquera (Cundinamarca) que de nuevo: (i) efectúe la verificación, evaluación y calificación de las propuestas; (ii) dicte una resolución de adjudicación en el procedimiento de licitación pública 023 de 2015; y (iii) pague a favor de Traines S. A. una suma de dinero cierta, por concepto de perjuicios materiales.

Como sustento de la pretensión, sostiene que la unión temporal que obtuvo el permiso de operación no cumplió los requisitos establecidos en el pliego de condiciones de la licitación pública ni con lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.6.3 del Decreto 1079 de 201520. Que, por el contrario, Traines S. A. sí alcanzó el promedio necesario para participar, por lo que debió ser beneficiaria de las rutas municipales de transporte público colectivo de pasajeros.

Para efectos de definir la sección a la que corresponde estudiar el recurso de alzada, resulta necesario revisar: (i) el marco normativo que rige el procedimiento de adjudicación de rutas para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros; y (ii) el contenido de la Resolución 1116 del 17 de diciembre de 2015 expedida por la Secretaría de Gobierno y Participación Comunitaria de la Alcaldía de Mosquera, para determinar la naturaleza jurídica del acto y, de esa manera, definir la sección a la que corresponde asumir el conocimiento de este asunto.

Veamos: (i) Marco normativo que rige el procedimiento de adjudicación de rutas para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros El legislador ha establecido materias en las que el régimen general de contratación pública resulta inaplicable o insuficiente, por lo que ha diseñado normas especiales para la gestión contractual de determinados asuntos que, debido a sus particularidades, requieren un tratamiento normativo específico que permita contribuir a una adecuada ejecución de las funciones estatales que por esta vía se desarrollan, como ocurre con la prestación de los servicios públicos. 20 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte».

Radicación: 11001-03-15-000-2025-00348-00 Demandante: Traines S. A. Demandado: Municipio de Mosquera 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En lo que concierne a estos últimos, la Constitución Política le confirió al Congreso de la República, en los artículos 150.2321 y 36522, la función de regular de manera particular su prestación, con el fin de garantizar que se desarrollen de forma permanente, adecuada, eficiente y continua, conforme con los principios que rigen esta actividad.

Con fundamento en estas disposiciones, fueron expedidas las leyes 105 de 199323 y 336 de 199624, que conforman el régimen jurídico del transporte público, definido como un servicio de carácter esencial25 orientado a procurar el bienestar general y desarrollo económico y social del país. Además, a garantizar los derechos fundamentales a la libre circulación y movilidad de sus asociados.

En ese sentido, la Ley 105 de 1993 reconoce, entre otros aspectos, que la intervención del Estado en materia de transporte es fundamental, toda vez que, de esta manera, se protege a los usuarios y se gestiona una prestación del servicio en condiciones óptimas de seguridad, comodidad y accesibilidad, lo que explica y justifica, a su vez, las facultades de la administración de planear, controlar, vigilar y regular el servicio.

Respecto de los mecanismos a través de los cuales la administración autoriza la prestación de este servicio público, el artículo 3 ídem distinguió dos instrumentos: (i) el otorgamiento de un permiso; y (ii) la celebración de un contrato de concesión, de conformidad con los requerimientos y el alcance de las necesidades de interés general que se pretenden satisfacer.

A su turno, la Ley 336 de 1996 mantuvo vigentes ambas modalidades, pero añadió condiciones más detalladas para la prestación del servicio, destacando que las empresas interesadas deben estar legalmente constituidas y contar con una habilitación previa26, requisito que evalúa aspectos subjetivos del empresario, como su capacidad administrativa, financiera y técnica.

Particularmente, en relación con los permisos, prevé que el establecimiento de las áreas, de las rutas de operación y de los horarios estará sujeta a las condiciones de regulación o de libertad que para su prestación se establezcan en los reglamentos 21 ARTÍCULO 150. «Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 23.

Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos […]». 22 ARTÍCULO 365. «Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares.

En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita». 23 «Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones». 24 «Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte». 25 Artículos 3 de la Ley 105 de 1993 y 5 de la Ley 336 de 1996.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha considerado que «el transporte público comporta un carácter esencial al permitir materializar y ejercer libertades fundamentales como la de locomoción, al tiempo que facilita la satisfacción de intereses de distintos órdenes, incluido el ejercicio de actividades de diversa clase que permiten desarrollar la vida en sociedad, el bienestar común y la economía en particular» (Sentencia C-033 de 2014). 26 Artículo 9 ídem.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-00348-00 Demandante: Traines S. A. Demandado: Municipio de Mosquera 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondientes27. En lo que atañe al proceso de selección de los posibles adjudicatarios de este tipo de permisos, la ley establece dos fases plenamente identificadas: la primera consiste en que los interesados deben acreditar que se encuentran habilitados para la prestación del servicio; y la segunda que se adelanta a través del concurso público, en el que los sujetos habilitados participan con el fin de obtener el permiso para prestar el servicio de transporte en una ruta determinada, tal como lo establece el artículo 19 ídem:

ARTÍCULO 19. El permiso para la prestación del servicio público de transporte se otorgará mediante concurso en el que se garanticen la libre concurrencia y la iniciativa privada sobre creación de nuevas empresas, según lo determine la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Con base en los estudios técnicos relacionados con la demanda insatisfecha de transporte en una ruta específica, la autoridad competente de transporte debe abrir la licitación o concurso, indicando el número de permisos que adjudicará, donde solo podrán participar las empresas que hayan sido habilitadas previamente.

Por ende, se precisa que el objeto del proceso de selección bajo este instrumento corresponde a la adjudicación de permisos para la prestación del servicio en una determinada ruta. Para distinguirlo del concepto anterior, el artículo 21 ídem desarrolla otra de las modalidades para convenir la prestación del servicio público de transporte, a saber, a través de la celebración de un contrato de concesión adjudicado en licitación pública.

Para ese propósito, es necesario cumplir los procedimientos y las condiciones señaladas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. En todo caso, no puede ordenarse la apertura de la licitación sin que previamente se haya comprobado la existencia de una demanda insatisfecha de movilización, requisito previo de habilitación similar para el caso de la adjudicación de permisos.

En ese orden, se advierte que la prestación del servicio público de transporte de pasajeros está supeditada al cumplimiento de los siguientes supuestos, tal y como lo ha previsto la jurisprudencia de esta Corporación28: «i) la habilitación y, ii) a la expedición de un permiso, que se otorgará en todo caso mediante concurso, o a la celebración de un contrato de concesión u operación, adjudicado por licitación pública».

Esta distinción entre permiso y contrato de concesión fue reglamentada en el Decreto 170 de 200129, posteriormente incorporado en el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte (Decreto 1079 de 2015), en el que se dispone que, tanto la expedición del permiso como la celebración del contrato de concesión, son el resultado de una licitación pública efectuada en las condiciones establecidas en ese cuerpo normativo30. 27 Artículo 17 ídem. 28 Consejo de Estado.

Sección Primera. M.P.: María Claudia Rojas Lasso. Sentencia del 19 de mayo de 2016. Radicación 17001-23-31-000-2003-00719-01. 29 «Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros». 30 Artículos 2.2.1.1.5.2 y 2.2.1.1.5.4 del Decreto 1079 de 2015. Radicación: 11001-03-15-000-2025-00348-00 Demandante: Traines S. A. Demandado: Municipio de Mosquera 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, resulta oportuno aclarar que la licitación pública prevista para la adjudicación de permisos de operación no se relaciona con la modalidad de selección prevista en la Ley 80 de 1993, sino que obedece a un procedimiento administrativo especial diseñado específicamente para el sector transporte.

Así lo establece el Decreto 1079 de 201531, el cual se compone de un trámite que consiste en: (i) la apertura de la licitación, que debe estar precedido del estudio y de las necesidades del servicio; (ii) la evaluación de las propuestas; y (iii) la adjudicación de servicios que culmina en un acto administrativo que otorga un permiso de operación de rutas de transporte público colectivo de pasajeros.

En consecuencia, se advierte que el Gobierno Nacional ha regulado la adjudicación de permisos para la prestación de este servicio público mediante un proceso licitatorio con características y formalidades específicas -previstas en el Decreto 170 de 2001 incorporado en el Decreto 1079 de 2015- que difieren del régimen general de contratación estatal; y que responden a la necesidad de garantizar eficiencia, acceso y control público sobre un servicio esencial, como lo es el transporte público.

(ii) Naturaleza jurídica del acto demandado Precisado el marco normativo que regula el procedimiento de adjudicación de rutas en el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros resulta pertinente analizar la naturaleza jurídica del acto administrativo cuya legalidad se controvierte en el proceso ordinario, con el fin de determinar a cuál sección del Consejo de Estado le corresponde el conocimiento del asunto.

Con tal propósito, se transcriben apartes relevantes del acto administrativo: «RESOLUCIÓN NO. 1116 (DICIEMBRE 17 DE 2015) “POR MEDIO DE LA CUAL SE ADJUDICA LA LICITACIÓN PÚBLICA No. 023 DE 2015 Y SE OTORGA UN PERMISO PARA OPERAR CINCO (5) RUTAS MUNICIPALES DE TRANSPORTE PÚBLICO COLECTIVO MUNICIPAL DE PASAJEROS EN EL MUNICIPIO DE MOSQUERA CUNDINAMARCA” El Secretario (sic) de Gobierno y Participación Comunitaria quien en ejercicio de la delegación de competencias en materia de transporte conferida por el alcalde municipal mediante Resolución No. 449 de 2013 y en cumplimiento de la ley 105 de 1993, la ley 336 de 1996 y el decreto 1079 de 2015 CONSIDERANDO A. Que el municipio de Mosquera Cundinamarca, como entidad territorial tiene a su cargo el cumplimiento de funciones y competencias constitucionales y legales, prestar los servicios públicos a su cargo, promover el desarrollo de su territorio, el mejoramiento sociocultural de sus habitaciones, así como la participación activa de la comunidad en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, entre otros objetivos.

B. Que acorde con la debida ejecutoria de la Resolución 040 del 28 de Septiembre (sic) de 2012, el día 05 de octubre de 2013, adquirió firmeza el acto administrativo Resolución 032 del 2 de Agosto (sic) de 2012, que canceló la Habilitación (sic) a la Sociedad CODETRANS LTDA en la modalidad de transporte Municipal (sic) de 31 Artículos 2.2.1.1.6.1 al 2.2.1.1.6.4 del Decreto 1079 de 2015.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-00348-00 Demandante: Traines S. A. Demandado: Municipio de Mosquera 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pasajeros en este Municipio (sic) y se concedió seis (6) meses de plazo a los propietarios de vehículos vinculados a la extinta habilitación de CODETRANS LTDA, para que solicitaran la habilitación de una nueva sociedad la cual presentaron el día 04 de abril de 2013 y que finalmente mediante Resolución No. 047 del 16 de junio de 2014, se niega la habilitación a la sociedad Translaine S.A.S, por incumplimiento de los requisitos establecidos en el decreto (sic) 170 de 2001.

C. Que las rutas y horario que venían prestando los propietarios de vehículos vinculados a la extinta habilitación de CODETRANS LTDA, corresponden a: PORVENIR RIO- VEREDA SIETE TROJES, PLANADAS-VEREDA SIETE TROJES y VEREDA SETE TROJES-EL RUBÍ-EL CHARQUITO. D. Que ante ello surgió a partir del 6 de Abril (sic) de 2013, una demanda ocasional de transporte representada en la movilización de pasajeros que venían utilizando los vehículos de los propietarios al amparo de la resolución (sic) 032 del 2 Agosto (sic) de 2012. […] F. Que de conformidad con lo establecido por el artículo 37 del Decreto 170 compilado en el Decreto 1079 de 2015, en dicho caso, existiendo de un lado rutas vacantes y de otro necesidades insatisfechas de movilización en el municipio, es necesario otorgar mediante concurso público dichas rutas, horarios, y frecuencias para satisfacer las necesidades de transporte en el Municipio (sic).

I. Que en aplicación de los artículos 24 a 30 del Decreto 170 de 2001 compilado en el Decreto 1079 de 2015, para la asignación de rutas, horarios y frecuencias en el transporte Municipal colectivo de pasajeros, se requiere iniciar un trámite licitatorio en donde se garantice la libre concurrencia y la iniciativa privada. J. Que de acuerdo con lo anterior se expidió la RESOLUCIÓN No. 1008 (17 DE NOVIEMBRE DE 2015) “Por medio de la cual se da apertura a la licitación pública No. 023 de 2015, que tiene como objeto la adjudicación y otorgar permiso de operación de cinco (5) rutas de servicio público de transporte terrestres automotor colectivo municipal de pasajeros, correspondientes a las tres rutas vacantes de la Extinta (sic) CODETRANS y a dos nuevas rutas o servicios que fueron identificadas como necesidades insatisfechas de movilización y que requieren ser cubiertas con la prestación del servicio. […] […] O. Que el día diecisiete (17) de diciembre de 2015 se llevó a cabo en la Oficina Jurídica a las 3:00 p.m. audiencia pública de adjudicación en la que se decidió: “ADJUDICAR EL PROCESO DE LICITACIÓN PÚBLICA […] a la UNIÓN TEMPORAL MOSQUERA MOVIL […] otorgándole el permiso de operación de las mismas e la jurisdicción del Municipio de Mosquera Cundinamarca.

Las rutas a adjudicar se relacionan en detalle más adelante en este acto administrativo. […]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: ADJUDICAR EL PROCESO DE LICITACIÓN PÚBLICA No. 023 DE 2015 totalmente en sus cinco rutas 1, 2, 3, 4 y 5 a la UNIÓN TEMPORAL MOSQUERA MOVIL Representada legalmente por el señor JOSÉ MIGUEL RESTREPO ROJAS y Representante legal suplente ARIEL DEL CRISTO BERNA, otorgándole el permiso de operación de las mismas en la jurisdicción del Municipio de Mosquera Cundinamarca.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-00348-00 Demandante: Traines S. A. Demandado: Municipio de Mosquera 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]

ARTÍCULO SEGUNDO: El servicio se adjudica por un término de cinco (5) años contados a partir de la fecha en que la empresa empiece a prestar el servicio, al cado del cual el Alcalde (sic) Municipal o quien este delegue evaluará la prestación del servicio de conformidad con lo establecido en el artículo 25 del Decreto 170 de 2001 compilado por el Decreto 1079 de 2015 y decidirá si la empresa continúa o no con la prestación del servicio autorizado por el mismo tiempo que ya fue adjudicado. […]

ARTÍCULO TERCERO: La empresa TRANSPORTES Y SERVICIOS TEUSACÁ integrante de la Unión Temporal Mosquera Móvil deberá solicitar al Municipio de Mosquera Cundinamarca, la habilitación en la modalidad de servicio público de transporte terrestre automotor colectivo municipal de pasajeros, previo cumplimiento de los requisitos señalados en el decreto 1079 de 2015 […]» (negrita fuera del texto original).

Del contendido de la resolución acusada, se observa que, por medio de esta, se efectúa la adjudicación de la licitación pública 023 de 2015 y se concede el permiso para operar cinco (5) rutas municipales de transporte público colectivo de pasajeros en el municipio de Mosquera (Cundinamarca), con fundamento en las disposiciones contenidas en las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, así como en el Decreto 1079 de 2015, que rigen de manera especial este tipo de procedimientos administrativos.

Además, se advierten varias características que permiten precisar su naturaleza jurídica, como que se trata de un acto administrativo unilateral expedido por una autoridad administrativa, que para el caso bajo análisis es la Secretaría de Gobierno y Participación Comunitaria del ente territorial, en ejercicio de la delegación efectuada por el mandatario local y de las funciones propias de regulación del transporte público.

Asimismo, que su objeto es la adjudicación de un permiso, entendido este como un acto que autoriza a un particular la prestación del servicio público de transporte de pasajeros bajo unas condiciones regladas en un procedimiento especial previsto en el ordenamiento jurídico para ese propósito32. También que el acto no constituye un contrato estatal, comoquiera que no se produce un acuerdo bilateral entre la administración y el empresario que genere contraprestación alguna a favor del Estado, ni se rige principalmente por las disposiciones de la Ley 80 de 1993, por el contrario, se expide en cumplimiento de potestades regladas bajo un procedimiento administrativo especial que culmina en un acto administrativo de autorización33.

De ahí que el permiso otorgado se enmarca en que dice el artículo 19 de la Ley 336 de 1996, conforme al cual se otorga «mediante concurso en el que se garanticen la libre concurrencia y la iniciativa privada […]», y en el procedimiento especial 32 Artículo 2.2.1.1.2 del Decreto 1079 de 2015. 33 Artículos 2.2.1.1.6.1 y siguientes ídem.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-00348-00 Demandante: Traines S. A. Demandado: Municipio de Mosquera 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contenido en el Decreto 1079 de 2015, más no en aplicación del proceso de licitación pública previsto en la Ley 80 de 1993 para la escogencia de un contratista.

Así lo ha entendido la Sección Primera del Consejo de Estado34, al resolver un caso similar, específicamente sobre la nulidad de un acto administrativo que «otorga un permiso para servir una ruta de transporte público colectivo municipal de pasajeros», en los siguientes términos: No cabe duda que el Gobierno estableció para la regulación de la prestación del servicio público de transporte, un proceso licitatorio propio o autónomo en el Decreto 170 de 2001, cuya definición de licitación pública, la apertura de la licitación, la evaluación de las propuestas y el trámite como tal para la adjudicación de rutas, se encuentra consignado en los artículos 26, 28, 29 y 30 ídem.

En esa medida, el acto demandado se inscribe dentro de las competencias propias del derecho administrativo regulador, en el ámbito de los actos administrativos expedidos por autoridades de transporte, cuya legalidad es objeto de control por parte de la Sección Primera de esta Corporación, a través del medio de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho.

En este contexto, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha precisado, en asuntos de contornos parecidos, que estos corresponden al conocimiento de la Sección Primera, toda vez que «no versa[n] sobre […] controversia[s] de naturaleza contractual» y que, a pesar de tal consideración, los han decidido precisamente porque la Sección Primera se los ha remitido y, «sin oponerse y sin proponer un conflicto negativo de competencia», ha asumido el conocimiento de los procesos para evitar «dilaciones al proceso» y garantizar el efectivo y pronto acceso a la administración de justicia. Además, en atención que «la distribución entre secciones, de conformidad con la especialidad del tema a tratar, no altera la competencia funcional establecida a cargo del Consejo de Estado como Corporación, para conocer las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, cuya cuantía exceda los 300 smlmv»35.

Por tal razón, la Sección Tercera ha sido enfática en considerar que en los actos que conceden permisos de operación de rutas municipales de transporte público «no existe ningún acuerdo contractual, ni la determinación de contraprestación alguna a favor del Estado, porque, se reitera, lo adjudicado [es] una licencia o autorización para la prestación de un servicio público esencial, que está sujeto a vigilancia y control por parte de la [a]dministración»36 y que «el contenido de los términos que dieron lugar al proceso de selección, en todo caso, escapa a la configuración, elementos y naturaleza de una estructura concesional, así que, ni por el proceso de selección adelantado, ni por su naturaleza y contenido, podría afirmarse que el objeto a adjudicar correspondería a un contrato de concesión»37. 34 Consejo de Estado.

Sección Primera. M.P.: María Claudia Rojas Lasso. Sentencia del 19 de mayo de 2016. Radicación 17001-23-31-000-2003-00719-01. 35 Al respecto ver los procesos identificados con los radicados 25000233600020120066801, 25000234100020160187502, 25000233600020160147201, 11001032600020180009800 y 25000233600020150221101. 36 Consejo de Estado.

Sección Tercera. Sentencia del 24 de septiembre de 2020 proferida por el magistrado José Roberto Sáchica Méndez, en el proceso identificado con el radicado 63001233100020060001001. 37 Ídem. Radicación: 11001-03-15-000-2025-00348-00 Demandante: Traines S. A. Demandado: Municipio de Mosquera 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Este criterio también ha sido confirmado por la Presidencia del Consejo de Estado38 al decidir un conflicto de competencias sobre la materia, entre las mismas secciones, en el que resolvió que los actos administrativos demandados, por medio de los cuales se adjudicó la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, no versan sobre «la suscripción de un contrato estatal», por lo que «no comprende ningún asunto o materia especial de los asignados por la ley y el reglamento del Consejo de Estado a la Sección Tercera de la Corporación».

En esa línea, resulta pertinente indicar que la Sección Primera ya ha tramitado procesos y proferido decisiones frente a actos administrativos similares como consecuencia del ejercicio de medios de control interpuestos por la ciudadanía. A modo de ejemplo, se citan los radicados 17001-23-31-000-2003-00719-01, 05001- 23-31-000-2010-00179-01, 52001-23-31-000-2008-00457-01 y 17001-23-31-000- 2010-00216-01.

Con fundamento en lo expuesto y de conformidad con la distribución de competencias determinada en artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, es claro que el acto controvertido en el medio de control de nulidad y restablecimiento el derecho del que se ocupa el proceso ordinario es ajeno a la actividad contractual del Estado, toda vez que está antecedido de un procedimiento administrativo que culminó en una decisión unilateral de la administración, en cumplimiento de funciones administrativas, encaminada a producir efectos jurídicos relacionados con el servicio público de transporte colectivo de pasajeros que, por esa razón, siguió el procedimiento establecido en el Decreto 1079 de 2015, de cara a la adjudicación de una ruta para prestar el servicio.

Por tal motivo, al no corresponder a un asunto atribuido al conocimiento particular de la Sección Tercera del Consejo de Estado ni especialmente a otra sección, el recurso de apelación formulado por la parte demandante debe ser tramitado por la Sección Primera de esta Corporación. En mérito de lo expuesto, el presidente del Consejo de Estado

RESUELVE

PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencias puesto a consideración de este despacho, en el sentido de asignar la competencia a la Sección Primera del Consejo de Estado para conocer del medio de control presentado por la sociedad Transporte Internacional Especial S. A., Traines S. A., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 38 Auto del 20 de noviembre de 2018, en el que se resolvió un conflicto de competencias entre las secciones Primera y Tercera del Consejo de Estado.

Presidente: Germán Alberto Bula Escobar. Asumido el conocimiento por la Sección Primera, declarada competente, mediante auto del 17 de octubre de 2019, resolvió «remitir el proceso identificado con el radicado 11001032400020160044400 a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca» por falta de competencia. Radicación: 11001-03-15-000-2025-00348-00 Demandante: Traines S. A. Demandado: Municipio de Mosquera 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación para que continúe el trámite al que haya lugar.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Sección Tercera del Consejo de Estado. NOTÍFIQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente del Consejo de Estado