CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., nueve (9) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-07603-00 Accionante: BENIGNA CUCUÑAME CAPOTE Accionados: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y OTROS Auto que decide sobre eventual acumulación, admite y niega medida provisional[1] El Despacho procede a emitir un pronunciamiento en relación: i) con la eventual acumulación de los expedientes remitidos al Despacho -los cuales se identificarán más adelante-; ii) con el estudio de admisibilidad de tales procesos de tutela, en los que se cuestionan la expedición del Decreto 1408 de 2021, y iii) con la resolución de las medidas cautelares solicitadas por los actores.

I.

ANTECEDENTES Sea lo primero en indicar que con ocasión de la expedición del Decreto número 1408 de 3 de noviembre de 2021[2], se presentaron acciones de tutelas en todo el país en las que se solicitaba que se dejara sin efectos dicho acto administrativo, por cuanto, a juicio de los accionantes, este resulta lesivo de sus derechos fundamentales: «a la libre locomoción, mi libertad de reunión, mi libertad de conciencia, mi derecho al trabajo, mi libre desarrollo de la personalidad, mi derecho a la igualdad y mi derecho fundamental a la dignidad y a la vida digna».

El primer proceso admitido y notificado corresponde al expediente de tutela con radicado 11001-03-15-000-2021-07578-00 (Actor: Ana de Jesús Gallo), el cual fue asignado por reparto a esta autoridad judicial. De allí que los distintos despachos judiciales del país remitieron, con destino al citado proceso, todas las acciones de tutela radicadas en contra del referido decreto, para su eventual acumulación a este.

Mediante los autos de 22 y 29 de noviembre de 2021, el Despacho acumuló 811 acciones de tutela que habían sido remitidas para que formaran parte del expediente de antes mencionado. En esa oportunidad, únicamente se acumularon aquellas demandas que fueron remitidas al Despacho hasta el 29 de noviembre de 2021. El 17 de enero de 2022 la Sala de Decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado dictó fallo de primera instancia dentro del expediente número 1001-03-15-000-2021-07578-00 -principal-.

II. CONSIDERACIONES II.1. De la acumulación de los expedientes objeto de este pronunciamiento y en los que se acusa el Decreto 1408 de 2021 El Decreto 1834 de 2015, en los artículos 2.2.3.1.3.1. y 2.2.3.1.3.3., además de fijar las reglas para el reparto de tutelas masivas, determina la procedencia de la acumulación en acciones de tutelas en los siguientes términos: […] Artículo 2.2.3.1.3.1.

Las acciones de tutela que persigan la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad pública o de un particular se asignarán, todas, al despacho judicial que, según las reglas de competencia, hubiese avocado en primer lugar el conocimiento de la primera de ellas.

A dicho Despacho se remitirán las tutelas de iguales características que con posterioridad se presenten, incluso después del fallo de instancia. Artículo 2.2.3.1.3.3. Acumulación y fallo. El juez de tutela que reciba las acciones tutela podrá acumular los procesos en virtud de la aplicación de los artículos 2.2.3.1.3.1. y 2.2.3.1.3.2. del presente decreto, hasta antes dictar sentencia, para fallarlos todos en la misma providencia […].

(Subrayado por fuera del texto original) Como puede apreciarse, las normas transcritas tienen como propósito que las acciones de tutela que tengan una misma causa, objeto y parte pasiva[3], sean resueltas por el juez que, en primer lugar y de acuerdo con las reglas de competencia, hubiere avocado el conocimiento de la primera de ellas, incluso después de haberse proferido el respectivo fallo; esto con el fin de evitar que, frente a una misma o similar situación de hecho, se produzca una decisión disímil que iría en detrimento de la seguridad jurídica y del principio de igualdad.

Descendiendo al caso de autos, el Despacho encuentra que todos los procesos objeto de la presente decisión fueron remitidos para una eventual acumulación al mecanismo de amparo con radicación número 11001-03-15-000- 2021-07578-00; sin embargo, tal acumulación deviene improcedente en esta oportunidad, en tanto que dentro de dicho expediente se dictó sentencia de primera instancia el 17 de enero de 2022, resaltando que en el mismo se encontraban acumuladas 811 acciones de tutela.

Sin perjuicio de lo anterior, y en consideración a que se cumplen los supuestos de que trata el artículo 2.2.3.1.3.1 del Decreto 1834 de 2015, esto es, identidad de accionados, objeto y causa, el Despacho avocará el conocimiento de los 28 expedientes remitidos para acumulación, en aras de garantizar que frente a una misma situación de hecho no se produzca una decisión disímil en detrimento de la seguridad jurídica y la igualdad.

Como consecuencia de lo anterior, y en atención a la necesidad de emitir un pronunciamiento uniforme y oportuno en relación con esos 28 procesos de tutela que no pudieron ser acumulados al expediente con radicado número 11001-03-15-000-2021-07578-00, el Despacho considera pertinente acumularlos al mecanismo de amparo de la referencia, por haber sido este último el primero en haberse presentado dentro de este grupo de acciones.

II.2. De la admisibilidad de los procesos objeto de la presente acumulación Los actores dentro de los procesos con radicados números 11001-03-15-000- 2021-07603-00[4], 11001-03-15-000-2021-11168-00[5], 11001-03-15-000-2021- 11043-00[6], 11001-03-15-000-2021-10926-00[7], 11001-03-15-000-2021-10896- 00[8], 11001-03-15-000-2021-10867-00[9], 11001-03-15-000-2021-10783-00[10], 11001-03-15-000-2021-10691-00[11], 11001-03-15-000-2021-10667-00[12], 11001- 03-15-000-2021-10630-00[13], 11001-03-15-000-2021-10581-00[14], 11001-03-15- 000-2021-10552-00[15], 11001-03-15-000-2021-10537-00[16], 11001-03-15-000- 2021-10475-00[17], 11001-03-15-000-2021-10275-00[18], 11001-03-15-000-2021- 10211-00[19], 11001-03-15-000-2021-08555-00[20], 11001-03-15-000-2021-08459- 00[21], 11001-03-15-000-2021-08413-00[22], 11001-03-15-000-2021-08406- 00[23], 11001-03-15-000-2021-07827-00[24], 11001-03-15-000-2021-07807- 00[25], 11001-03-15-000-2021-07717-00[26], 11001-03-15-000-2021-07687- 00[27], 11001-03-15-000-2021-07660-00[28], 11001-03-15-000-2021-07658- 00[29], 11001-03-15-000-2021-07629-00[30] y 11001-03-15-000-2021-11401- 00[31] presentaron, en escritos separados, acción de tutela en contra de la Presidencia de la República, de los Ministerios del Interior, de Salud y Protección Social y de Comercio, Industria y Turismo, por considerar vulnerados sus derechos a la igualdad, a la libre locomoción, al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad, a la objeción de conciencia, a la libertad de culto, a la vida, a la salud, entre otros, con ocasión de la expedición y aplicación del Decreto 1408 de 2021, por medio del cual se reglamenta la exigencia de la presentación del carné de vacunación para ingresar a ciertos lugares.

En atención a que los distintos escritos de amparo se ajustan a lo previsto en el artículo 14 del Decreto Ley 2591 de 1991 se admitirán, igualmente, se dispondrá notificar al Ministerio Público para lo de su competencia. II.3. De la solicitud de decreto de la medida provisional planteada en las acciones de tutela admitidas en la presente decisión Los actores dentro de los mecanismos de amparo referenciados en el párrafo 10 de esta providencia coincidieron en solicitar, como medida provisional, la suspensión de los efectos del Decreto 1408 de 3 de noviembre de 2021, por considerar que dicho acto administrativo resulta lesivo de sus derechos fundamentales.

En relación con la procedencia de la precitada solicitud, cabe resaltar que el artículo 7° del Decreto 2591 de 1991, preceptúa lo siguiente: […] Artículo 7o. Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere.

Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante.

La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible. El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso […].

Al tenor de la norma citada, las medidas provisionales constituyen una herramienta excepcional del juez constitucional para la protección de derechos fundamentales presuntamente afectados, siempre que se advierta la necesidad y urgencia de su adopción; o la posibilidad de evitar un daño más gravoso, de tal manera que la decisión adoptada en el fallo de tutela resulte eficaz.

En este sentido, la Corte Constitucional ha precisado que, para la procedencia del decreto de las medidas provisionales, la autoridad judicial debe: (i) contar con una duda razonable respecto de la legalidad de la actuación cuestionada, y (ii) garantizar que, con la adopción de las órdenes, se evite que la amenaza del derecho fundamental invocado se concrete en una vulneración o se agrave el daño[32].

Teniendo en cuenta lo anterior, y previa lectura de las solicitudes de medida provisional presentadas por la parte actora, el Despacho advierte que la misma, actualmente, no resulta necesaria ni urgente para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en tanto que el Decreto 1408 de 2021 -al cual se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales-, no se encuentra vigente por, ende, no tiene la virtualidad de producir efectos jurídicos.

Por lo anterior, se negarán las medidas provisionales solicitadas en las acciones de tutela que en esta providencia se admiten. En mérito de lo expuesto, el Despacho, RESUELVE:

PRIMERO: ADMITIR las siguientes acciones de tutela: 11001-03-15-000-2021- 07603-00[33], 11001-03-15-000-2021-11168-00[34], 11001-03-15-000-2021-11043- 00[35], 11001-03-15-000-2021-10926-00[36], 11001-03-15-000-2021-10896- 00[37], 11001-03-15-000-2021-10867-00[38], 11001-03-15-000-2021-10783- 00[39], 11001-03-15-000-2021-10691-00[40], 11001-03-15-000-2021-10667- 00[41], 11001-03-15-000-2021-10630-00[42], 11001-03-15-000-2021-10581- 00[43], 11001-03-15-000-2021-10552-00[44], 11001-03-15-000-2021-10537- 00[45], 11001-03-15-000-2021-10475-00[46], 11001-03-15-000-2021-10275- 00[47], 11001-03-15-000-2021-10211-00[48], 11001-03-15-000-2021-08555- 00[49], 11001-03-15-000-2021-08459-00[50], 11001-03-15-000-2021-08413- 00[51], 11001-03-15-000-2021-08406-00[52], 11001-03-15-000-2021-07827- 00[53], 11001-03-15-000-2021-07807-00[54], 11001-03-15-000-2021-07717- 00[55], 11001-03-15-000-2021-07687-00[56], 11001-03-15-000-2021-07660- 00[57], 11001-03-15-000-2021-07658-00[58], 11001-03-15-000-2021-07629- 00[59] y 11001-03-15-000-2021-11401-00[60].

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de medida provisional pedida por los accionantes referenciados en el ordinal anterior, por las razones expuestas en la parte motiva.

TERCERO: ACUMULAR al proceso de la referencia los siguientes expedientes: 11001-03-15-000-2021-11168-00[61], 11001-03-15-000-2021-11043-00[62], 11001- 03-15-000-2021-10926-00[63], 11001-03-15-000-2021-10896-00[64], 11001-03-15- 000-2021-10867-00[65], 11001-03-15-000-2021-10783-00[66], 11001-03-15-000- 2021-10691-00[67], 11001-03-15-000-2021-10667-00[68], 11001-03-15-000-2021- 10630-00[69], 11001-03-15-000-2021-10581-00[70], 11001-03-15-000-2021-10552- 00[71], 11001-03-15-000-2021-10537-00[72], 11001-03-15-000-2021-10475- 00[73], 11001-03-15-000-2021-10275-00[74], 11001-03-15-000-2021-10211- 00[75], 11001-03-15-000-2021-08555-00[76], 11001-03-15-000-2021-08459- 00[77], 11001-03-15-000-2021-08413-00[78], 11001-03-15-000-2021-08406- 00[79], 11001-03-15-000-2021-07827-00[80], 11001-03-15-000-2021-07807- 00[81], 11001-03-15-000-2021-07717-00[82], 11001-03-15-000-2021-07687- 00[83], 11001-03-15-000-2021-07660-00[84], 11001-03-15-000-2021-07658- 00[85], 11001-03-15-000-2021-07629-00[86] y 11001-03-15-000-2021-11401- 00[87].

CUARTO: NOTIFICAR esta decisión al Presidente de la República, y a los ministros del Interior, de Salud y Protección Social y de Comercio, Industria y Turismo. También se notificará al agente del Ministerio Público ante esta Sección, para lo de su competencia. Igualmente se REMITIRÁ, a todos los notificados, copia de la solicitud de tutela para que rindan informe sobre el particular, dentro de los dos (2) días siguientes a la notificación de esta providencia. Vencido el plazo antes señalado, vuelvan las diligencias al despacho para resolver lo pertinente.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (18) ----------------------- [1] Cabe resaltar que tanto el expediente de la referencia como los otros 27 procesos objeto de acumulación en el caso de autos ingresaron, por primera vez, al Despacho el 6 de mayo de 2022. [2] «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID - 19, Y el mantenimiento del orden público», expedido por el Ministro del Interior con delegatario de funciones presidenciales, la Viceministra de Protección Social encargada de las funciones del despacho del Ministro de Salud y Protección Social y el Viceministro de Turismo encargado de las funciones del despacho de la ministra de comercio, industria y turismo. [3] Sobre el análisis de los elementos que deben configurarse para predicar la aplicabilidad del artículo 2.2.3.1.3.1. del Decreto 1069 de 2015, adicionado por el artículo 1° del Decreto 1834 de 2015, ver: Corte Constitucional, Auto 172 de 2016, C.P. Alberto Rojas Ríos. [4] Promovido por la señora Benigna Cucuñame Capote. [5] Promovido por la señora Luz Mila Barrientos Rodríguez. [6] Promovido por la señora Yuriani Agudelo Bermúdez. [7] Promovido por la señora Rosalba Méndez Artunduaga. [8] Promovido por el señor Juan Carlos Guerrero Enriquez. [9] Promovido por la señora Yarol Monrray Pacanchique Rincón. [10] Promovido por la señora Myriam Lucia Ramírez Sánchez. [11] Promovido por la señora Martha Lucia Cordero Sotelo. [12] Promovido por la señora Zandra Moreno Fajardo. [13] Promovido por la señora María Lourdes Acevedo Méndez. [14] Promovido por la señora Flor Berónica Parra Blanco. [15] Promovido por la señora Omaira Ardila Torres. [16] Promovido por el señor César Fabián Rodríguez Penagos. [17] Promovido por la señora Diana Marcela Neme Cárdenas. [18] Promovido por el señor Juan Guillermo Jaramillo Arias. [19] Promovido por la señora Alba Milena García Tapias. [20] Promovido por el señor Álvaro Enrique Muñoz Grau. [21] Promovido por la señora Sandra Gutiérrez Granada. [22] Promovido por la señora Luz Dary Guzmán Londoño. [23] Promovido por la señora Ludy Lozada Muñoz. [24] Promovido por la señora María Amparo García Ramírez. [25] Promovido por el señor John Freddy Franco Rodríguez. [26] Promovido por el señor Oscar Castellanos Caballero. [27] Promovido por la señora Martha Cecilia Cuartas de Monsalve. [28] Promovido por la señora Margarita Rosa Restrepo Tobón. [29] Promovido por el señor Luis Guillermo Álvarez Villa. [30] Promovido por el señor Jaime Octavio González Hernández. [31] Promovido por las señoras Teresa de Jesús Arroyave Gómez, María Valentina Ríos Arroyave, María Josefa Arroyave Gómez, María Eugenia Arroyave Gómez y Candida Rosa Arroyave Gómez. [32] Corte Constitucional, Auto A142A de 2014. [33] Promovido por la señora Benigna Cucuñame Capote. [34] Promovido por la señora Luz Mila Barrientos Rodríguez. [35] Promovido por la señora Yuriani Agudelo Bermúdez. [36] Promovido por la señora Rosalba Méndez Artunduaga. [37] Promovido por el señor Juan Carlos Guerrero Enriquez. [38] Promovido por la señora Yarol Monrray Pacanchique Rincón. [39] Promovido por la señora Myriam Lucia Ramírez Sánchez. [40] Promovido por la señora Martha Lucia Cordero Sotelo. [41] Promovido por la señora Zandra Moreno Fajardo. [42] Promovido por la señora María Lourdes Acevedo Méndez. [43] Promovido por la señora Flor Berónica Parra Blanco. [44] Promovido por la señora Omaira Ardila Torres. [45] Promovido por el señor César Fabián Rodríguez Penagos. [46] Promovido por la señora Diana Marcela Neme Cárdenas. [47] Promovido por el señor Juan Guillermo Jaramillo Arias. [48] Promovido por la señora Alba Milena García Tapias. [49] Promovido por el señor Álvaro Enrique Muñoz Grau. [50] Promovido por la señora Sandra Gutiérrez Granada. [51] Promovido por la señora Luz Dary Guzmán Londoño. [52] Promovido por la señora Ludy Lozada Muñoz. [53] Promovido por la señora María Amparo García Ramírez. [54] Promovido por el señor John Freddy Franco Rodríguez. [55] Promovido por el señor Oscar Castellanos Caballero. [56] Promovido por la señora Martha Cecilia Cuartas de Monsalve. [57] Promovido por la señora Margarita Rosa Restrepo Tobón. [58] Promovido por el señor Luis Guillermo Álvarez Villa. [59] Promovido por el señor Jaime Octavio González Hernández. [60] Promovido por las señoras Teresa de Jesús Arroyave Gómez, María Valentina Ríos Arroyave, María Josefa Arroyave Gómez, María Eugenia Arroyave Gómez y Candida Rosa Arroyave Gómez. [61] Promovido por la señora Luz Mila Barrientos Rodríguez. [62] Promovido por la señora Yuriani Agudelo Bermúdez. [63] Promovido por la señora Rosalba Méndez Artunduaga. [64] Promovido por el señor Juan Carlos Guerrero Enriquez. [65] Promovido por la señora Yarol Monrray Pacanchique Rincón. [66] Promovido por la señora Myriam Lucia Ramírez Sánchez. [67] Promovido por la señora Martha Lucia Cordero Sotelo. [68] Promovido por la señora Zandra Moreno Fajardo. [69] Promovido por la señora María Lourdes Acevedo Méndez. [70] Promovido por la señora Flor Berónica Parra Blanco. [71] Promovido por la señora Omaira Ardila Torres. [72] Promovido por el señor César Fabián Rodríguez Penagos. [73] Promovido por la señora Diana Marcela Neme Cárdenas. [74] Promovido por el señor Juan Guillermo Jaramillo Arias. [75] Promovido por la señora Alba Milena García Tapias. [76] Promovido por el señor Álvaro Enrique Muñoz Grau. [77] Promovido por la señora Sandra Gutiérrez Granada. [78] Promovido por la señora Luz Dary Guzmán Londoño. [79] Promovido por la señora Ludy Lozada Muñoz. [80] Promovido por la señora María Amparo García Ramírez. [81] Promovido por el señor John Freddy Franco Rodríguez. [82] Promovido por el señor Oscar Castellanos Caballero. [83] Promovido por la señora Martha Cecilia Cuartas de Monsalve. [84] Promovido por la señora Margarita Rosa Restrepo Tobón. [85] Promovido por el señor Luis Guillermo Álvarez Villa. [86] Promovido por el señor Jaime Octavio González Hernández. [87] Promovido por las señoras Teresa de Jesús Arroyave Gómez, María Valentina Ríos Arroyave, María Josefa Arroyave Gómez, María Eugenia Arroyave Gómez y Candida Rosa Arroyave Gómez.