CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-01614-01 Accionante: WILSON LEONARDO LEAL ARBELÁEZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Requisitos / SUBSIDIARIEDAD – la parte interesada cuenta con el mecanismo de revisión eventual para exponer su inconformidad respecto de la sentencia censurada, al tenor de lo previsto en el artículo 273 del CPACA.
Relevancia constitucional. Revoca el fallo impugnado. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por el Distrito Capital – Secretaría Jurídica Distrital contra la sentencia del 17 de mayo de 2024, mediante la cual la Sección Tercera, Subsección C, de esta Corporación concedió el amparo invocado1.
I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 4 de abril de 2024, el señor Wilson Leonardo Leal Arbeláez, actuando en causa propia, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, con el fin de que se proteja su derecho fundamental al debido proceso. Hechos relevantes 2. En el 2012, el señor Wilson Leonardo Leal Arbeláez instauró demanda en ejercicio del medio de control de protección de intereses colectivos contra el Distrito 1 Que ingresó para fallo el 23 de julio de 2024 (índice 3 de Samai).
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01614-01 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela Capital y la Compañía Colombiana Automotriz, por considerar que vulneraron el derecho al uso del espacio público, así como a la seguridad y salubridad públicas. 3.
El conocimiento del asunto correspondió, en primera instancia, al Juzgado Décimo Administrativo de Bogotá, autoridad judicial que accedió parcialmente a las pretensiones, mediante sentencia del 30 de marzo de 2022; sin embargo, no condenó en costas a las demandadas, lo que motivó la interposición de recurso de apelación por parte del accionante. 4.
La mencionada providencia fue modificada en segunda instancia por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de providencia del 29 de febrero de 2024, en la cual confirmó lo atinente a la condena en costas, por considerar que no había lugar a su imposición. Pretensiones 5. La parte demandante solicitó lo siguiente: Se solicita el reconocimiento de las Costas Procesales en PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA dentro de la SENTENCIA del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA 11001333101020120022801.
Fundamentos de la demanda de tutela 6. El accionante sostuvo que el fallo proferido por el tribunal demandado incurrió en defecto sustantivo por una indebida aplicación normativa y en desconocimiento del precedente, en consideración a que se apartó de la sentencia proferida por la Sala Plena de esta Corporación el 6 de agosto de 2019, en el proceso identificado con el radicado 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU. 7.
En este sentido, afirmó que el Tribunal no aplicó la Ley 472 de 1998, que establece la procedencia de la condena en costas a cargo de la parte vencida en el proceso, sino que se remitió a las disposiciones contenidas en la Ley 1437 de 2011, norma que dispone que no hay lugar a su imposición en los casos en los que se ventile un interés público, como ocurre en las acciones populares. 8.
En este orden de ideas, concluyó que la decisión negativa frente a la condena en costas implicó la vulneración de su derecho al debido proceso. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01614-01 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela Trámite en primera instancia 9.
Mediante auto del 8 de abril de 20242, el despacho sustanciador admitió la tutela de la referencia, ordenó notificar al tribunal demandando y dispuso la vinculación del Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá, el Distrito Capital - Secretaría Distrital de Ambiente y la Compañía Colombiana Automotriz, por tener interés en el resultado del proceso.
Intervenciones 10. El Juzgado Décimo Administrativo de Bogotá solicitó que se niegue el amparo invocado, para lo cual afirmó que la providencia que profirió expuso el razonamiento concerniente a la improcedencia de la condena en costas, lo cual también fue examinado por el tribunal de segunda instancia3. 11. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A solicitó que se declare la improcedencia de la acción por cuanto no cumplía con el requisito de relevancia constitucional, en tanto se planteó un debate de interpretación de la norma que regula la condena en costas y este tipo de análisis no es del resorte del juez constitucional, sino del juez natural de la causa.
Adicionalmente, sostuvo que la sentencia de unificación invocada también fue analizada y dio lugar a concluir que no procedía la condena en costas, motivo por el cual no le asiste razón al accionante al afirmar que se vulneró su derecho fundamental al debido proceso4. 12. El Distrito Capital de Bogotá solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto la parte demandante contaba con la posibilidad solicitar la aclaración de la sentencia o pedir su revisión eventual5. 13.
La Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá solicitó que se declare la improcedencia de la acción y afirmó que el demandante acudió a la solicitud de 2 Índice 5 de Samai, gestión en otros despachos. 3 Índice 9 de Samai, gestión en otros despachos. 4 Índice 12 de Samai, gestión en otros despachos. 5 Índice 14 de Samai, gestión en otros despachos.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01614-01 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela amparo para evitar el agotamiento de los mecanismos ordinarios de los cuales dispone para exponer sus argumentos en contra del fallo censurado6. 14.
El Departamento Administrativo para la Defensoría del Espacio Público solicitó negar el amparo solicitado, porque no se demostró la vulneración del derecho fundamental invocado7. La sentencia de primera instancia 15. La Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, mediante sentencia del 17 de mayo de 20248, concedió el amparo solicitado, dejó sin efectos la sentencia del 29 de febrero de 2024, solamente en lo que atañe a la condena en costas y ordenó expedir una nueva providencia en la cual se tuvieran en cuenta las consideraciones esbozadas frente a este preciso tema. 16.
Al respecto, sostuvo que en la sentencia censurada no se analizaron las disposiciones contenidas en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, relativa a la condena en costas en las acciones populares, ni el criterio establecido por esta Corporación en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019, en cuya virtud sí había lugar a su imposición. Impugnación 17.
El Distrito Capital, a través de su Secretaría Jurídica solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, para lo cual manifestó que el demandante debió agotar los mecanismos procesales procedentes para exponer su inconformidad con la decisión de negar la condena en costas. 18. Por otro lado, sostuvo que no se consideró que la sentencia de unificación en que se fundamentó el fallo impugnado no estableció que se deba condenar en costas en todos los procesos de protección de intereses colectivos, especialmente en este caso, en el cual no se acreditaron gastos que justifiquen emitir decisión en tal sentido9. 6 Índice 16 de Samai, gestión en otros despachos. 7 Índice 18 de Samai, gestión en otros despachos. 8 Índice 24 de Samai, gestión en otros despachos. 9 Índice 28 de Samai, gestión en otras Corporaciones.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01614-01 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela II. C O N S I D E R A C I O N E S Acción de tutela contra providencias judiciales 19. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales10. 20.
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los las reglas fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características11. 21.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son12: 22. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01614-01 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela. 23.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01614-01 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. 24.
Así las cosas, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado13.
Caso concreto 25. En el presente asunto, la Sala estudiará si en este caso se cumple o no con el requisito de subsidiariedad, a partir del estudio de la existencia de medios de impugnación ordinarios o extraordinarios para cuestionar la providencia judicial censurada por vía de esta acción constitucional. 26. En cuanto a este requisito, es menester precisar que encuentra origen constitucional en el inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política según el cual la acción de tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1 del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991. 27.
En ese sentido, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de tutela. 28. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido: 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa;
SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01614-01 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela Esta exigencia constitucional responde al principio de subsidiariedad del amparo, que pretende asegurar que no sea considerado en sí mismo una instancia más en el trámite jurisdiccional, un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador y mucho menos, como se pretende en este caso, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios14. 29.
Previo a examinar la existencia de otros mecanismos judiciales para estudiar la inconformidad del demandante con la sentencia del 29 de mayo de 2024, lo primero que advierte la Sala es que el único motivo de la demanda de tutela tiene que ver con la procedencia de la condena en costas en acciones populares, para lo cual aludió a referencias normativas y, fundamentalmente, a la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de esta Corporación. 30.
La situación descrita impone señalar que los aspectos referenciados en la demanda de tutela constituyen la causal de procedencia del mecanismo de revisión eventual, previsto en el artículo 273 del CPACA, a cuyo tenor: La revisión eventual procederá, a petición de parte o del Ministerio Público, contra las sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos: 1.
Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales. 2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación. 31.
Respecto al agotamiento del anterior recurso para que pueda activarse la procedencia de la acción de tutela, es menester señalar que la jurisprudencia constitucional ha señalado que su consagración en la ley, en modo alguno 14 Sentencia T-735 de 17 de octubre de 2013, M.P. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01614-01 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela obstaculiza la procedibilidad de la acción de tutela15.
No obstante, en las sentencias SU-686 de 2015 y T-004 de 2019, la Corte aclaró que la sentencia C-713 de 2008, no supuso, desde ningún punto de vista, la interdicción de la exigencia de subsidiariedad en materia de la acción de tutela contra providencias de acciones populares. 32. En la sentencia T-004 de 2019, se dijo sobre el particular: Cierto es, como ha señalado la Corte en otras determinaciones, que lo ideal es que se estimule a los ciudadanos para que, antes de acudir a la acción de tutela, contemplen agotar este mecanismo extraordinario previsto por el legislador.
De hecho, la jurisprudencia constitucional ha aclarado que la sentencia C-713 de 2008 no supuso, desde ningún punto de vista, la interdicción de la exigencia de subsidiariedad en materia de acción de tutela contra providencias de acciones populares. Con todo, la existencia de este medio, para efectos de analizar el requisito de subsidiariedad, debe ser ponderada en cada caso concreto.
En primer lugar, con la necesidad de proteger los derechos fundamentales invocados, cuando del examen de la Corte es evidente que se ha producido su vulneración. Y, en segundo lugar, con la carga de diligencia procesal observada por el peticionario en el trámite ordinario de la acción popular16 (se destaca). 33. En consecuencia, la idoneidad del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares, de cara al cumplimiento del requisito de subsidiariedad, debe ser examinada en cada caso concreto, de ahí que no resulta viable descartar, de entrada, su exigencia y afirmar que el interesado está relevado de sus cargas procesales, so pretexto del ejercicio de la acción de tutela. 15 Corte Constitucional, sentencia C-713 de 2008.
Allí, al efectuar el control previo de constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 1285, la Corte declaró inexequibles varios apartes del proyecto original y condicionó la constitucionalidad del resto de este artículo en el sentido de entender que el mecanismo de revisión eventual “en ningún caso impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión”.
Acerca de que este mecanismo de revisión eventual no es, en sentido estricto, un requisito para la procedencia de la acción de tutela contra las providencias judiciales de acción popular: Corte Constitucional, sentencia T-315 de 2010. 16 Sentencia T-004 del 15 de enero de 2019, magistrado ponente: Carlos Libardo Bernal Pulido. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01614-01 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela 34.
En el caso que se analiza, resulta evidente que el motivo de inconformidad del demandante está limitado a la condena en costas, frente al cual sostuvo que el Tribunal presuntamente desconoció una sentencia de unificación del Consejo de Estado sobre la materia, razón por la cual dicha inconformidad encuadra dentro de la causal 273.2. de la Ley 1437 de 2011, según la cual la revisión eventual procede cuando “la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación”. 35.
Dicho de otra manera, la existencia de un mecanismo que, para el caso concreto resultaba idóneo y eficaz, para acceder a un eventual reconocimiento económico derivado de las costas y agencias en derecho, deviene en la improcedencia de la acción de tutela, máxime si se tiene en cuenta que no se acreditó alguna situación que permita entender que se puede causar un perjuicio irremediable por cuenta del agotamiento de la revisión eventual de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 36.
Así las cosas, como la sentencia cuestionada podía ser controvertida a través del mecanismo de revisión eventual dentro de los ocho (8) días siguientes a su ejecutoria17 y no se encuentran motivos para sostener que este resultaba ineficaz, la Sala estima que no se cumple con el requisito de subsidiariedad de la tutela, motivo por el cual se revocará el fallo impugnado. 37.
Sin perjuicio de lo anterior y como argumento adicional para sustentar la improcedencia de la acción de tutela, cabe señalar que la tutela tampoco cumple con el requisito de relevancia constitucional en la medida en que el mecanismo de amparo fue empleado para agotar una instancia adicional frente al tema de la condena en costas, lo cual no resulta viable, desde la óptica de la naturaleza y finalidad de esta acción, especialmente ante la evidencia de que lo pretendido es un reconocimiento económico a favor del accionante18, lo cual pudo buscar mediante los mecanismos procesales pertinentes, según se indicó anteriormente. 17 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 274 del CPACA, a cuyo tenor: “la petición deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso”. 18 De hecho, la pretensión no estaba dirigida a la protección de un derecho fundamental, sino que se pidió expresamente: “Se solicita el reconocimiento de las Costas Procesales en PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA dentro de la SENTENCIA del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA 11001333101020120022801”.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01614-01 Accionante: Wilson Leonardo Leal Arbeláez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera – Subsección A Referencia: Acción de tutela En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone:
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por el señor Wilson Leonardo Leal Arbeláez.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con aclaración de voto Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF