CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 26 de abril de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual negó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos por medio de los cuales se reconoció y reliquidó una pensión de vejez a favor de la demandada.
I.
ANTECEDENTES Demanda Colpensiones, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la anulación de las Resoluciones GNR 103023 de 20 de mayo de 2013 y GNR 416741 de 23 de diciembre de 2015, por medio de las cuales, reconoció y reliquidó una pensión de vejez a la señora Emperatriz Ospina Reina, sin tener en cuenta que la accionada no es beneficiaria del régimen de transición. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declaré que la pensionada no tiene derecho al régimen de transición, por lo tanto, la prestación debe de ser estudiada bajo la legislación de la Ley 797 de 2003.
Además, requirió se reembolsen los valores pagados por concepto de mesada pensional, debidamente indexados. 1.2. La solicitud de suspensión provisional La parte demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones enjuiciadas, al considerar que la demandada no tenía derecho al reconocimiento ni, en consecuencia, a la reliquidación de la prestación, por cuanto no es beneficiaria del régimen de transición. En tal sentido, afirmó que los actos controvertidos resultan contrarios al ordenamiento jurídico, puesto que la señora Ospina Reina «[…] presentó traslado del régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, al Régimen de Solidaridad de Prima Media con Prestación Definida […] [y] es necesario que acredite los 15 años de servicio para recuperar régimen de transición» (Sic).
Por último, pone de presente que el pago pensional sin el lleno de los requisitos legales atenta contra el principio de estabilidad financiera del sistema general de pensiones, obligación en cabeza del Estado. II. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto de 26 de abril de 2024, negó la suspensión de los efectos de los actos administrativos acusados, al considerar que con la confrontación entre las normas legales y superiores que se estiman como vulneradas, no es posible deducir un desconocimiento de las mismas, aún más cuando «[…] debe analizarse cuidadosamente si un presunto traslado de régimen pensional hizo perder el régimen de transición de la demandada aspecto que en consideración del despacho debe analizarse con mayor profundidad al momento del fallo y cuando se hayan considerado todas las pruebas».
Asimismo, advirtió, que decretar la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones cuestionadas implicaría un desconocimiento de los principios de confianza legítima y buena fe de la accionada. Además, no se puede pasar por alto la situación de la pensionada, en tanto podría verse comprometido su derecho al mínimo vital, sin que se haya definido aún su situación jurídica.
III. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, Colpensiones, interpuso recurso de apelación, en el cual sostuvo que existen medios probatorios que demuestran que las decisiones administrativas mediante las cuales se reconoció y reliquidó la pensión de vejez de la accionada contrarían el ordenamiento jurídico. Lo anterior, por cuanto la señora Ospina Reina «[…] presentó Traslado del régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, al Régimen de Solidaridad de Prima Media con Prestación Definida al ISS hoy Colpensiones, el día 01 de marzo de 2004 y además que si bien no requiere de Cálculo de Rentabilidad, si es necesario que acredite los 15 años de servicio para recuperar régimen de transición, a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, es decir al 01 de Abril de 1994, evidenciándose que para esta fecha que la señora OSPINA REINA EMPERATRIZ sólo acredita un total de 720 semanas de cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensión por lo que no cumple con el requisito de los 15 años necesarios para la recuperación del Régimen de Transición en caso de traslado al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, de conformidad con el artículo 36 de la ley 100 de 1993».
IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia Corresponde a la Sala, conforme a lo preceptuado en los artículos 125 (letra h), 150, 243 (numeral 5) y 244 (numeral 4) del CPACA, decidir el recurso de apelación interpuesto por Colpensiones contra el proveído de 26 de abril de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó la medida de suspensión provisional de los actos acusados. 4.2.
Procedencia La alzada contra la providencia que denegó la solicitud de medida cautelar resulta procedente, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 243 (numeral 5) del CPACA. 4.3. Oportunidad Asimismo, se tiene que la providencia recurrida fue notificada por estado de 2 de mayo de 2024, y la impugnación fue presentada el 7 del mismo mes y año, razón por la cual, conforme al artículo 244 (numeral 3) CPACA, el recurso resulta oportuno. 4.4.
Problema jurídico Establecer si los efectos de las Resoluciones GNR 103023 de 20 de mayo de 2013 y GNR 416741 de 23 de diciembre de 2015 deben ser suspendidos o, si la decisión apelada se encuentra conforme a derecho. 4.5. De las medidas cautelares Conforme al artículo 229 del CPACA, en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de notificarse el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, puede el juez o magistrado ponente declarar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que su decisión implique prejuzgamiento.
Asimismo, el artículo 231 ibidem prevé que, si se pretende la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por el quebranto de las disposiciones que se invoquen en la demanda o en el requerimiento que se realice en escrito separado, cuando dicha vulneración surja del análisis de la resolución demandada y su confrontación con las normas superiores presuntamente violadas o del estudio de las pruebas que se alleguen con la correspondiente solicitud.
Al respecto, esta subsección, a través de providencia de 15 de febrero de 2018, precisó: […] para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.
En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud.
De lo anterior, y en concordancia con lo previsto en los artículos 229 a 241 del CPACA, se colige que la potestad del juez, en cuanto al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, va más allá de la simple confrontación del acto demandado con las normas que se consideran infringidas, puesto que, además de tal facultad, se le permite realizar un análisis probatorio para efectos de determinar su procedencia, sin que ello conlleve prejuzgar. 4.6.
Del caso en concreto En el caso en cuestión, se tiene que Colpensiones promovió demanda en la cual pretende la nulidad de las Resoluciones GNR 103023 de 20 de mayo de 2013 y GNR 416741 de 23 de diciembre de 2015, por medio de las cuales reconoció y reliquidó una pensión de vejez a la señora Emperatriz Ospina Reina, por cuanto, presuntamente, no tuvo en cuenta que la accionada no es beneficiaria del régimen de transición. Asimismo, solicitó la suspensión provisional de sus efectos.
La Sala concluye que no es viable acceder a lo solicitado, ya que en primera medida no se cumplen los requisitos exigidos para ello. Esto se debe a que, del examen realizado a las decisiones administrativas impugnadas en relación con las normas invocadas, no se evidencia una ilegalidad manifiesta que justifique la suspensión de sus efectos, conforme lo determinó el A-quo.
Se observa, además, que en esta etapa procesal los argumentos expuestos por la parte demandante se centran en la ilegalidad de la resolución que reconoció el derecho pensional del demandando. No obstante, con las pruebas aportadas en esta etapa procesal, no es posible arribar a una conclusión distinta a la adoptada por el Tribunal, ya que, por sí solas, no se evidencia un desconocimiento de la normativa aplicable al reconocimiento de la pensión de vejez ni del procedimiento seguido para su concesión. En ese sentido, se advierte que Colpensiones no aportó todos los documentos que permitieran establecer la ocurrencia de los traslados entre regímenes que acusa, ni la historia laboral completa y detallada de la accionada, de suerte que no resulta viable emitir algún pronunciamiento sobre la eventual pérdida del derecho de esta a beneficiarse del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.
En tal virtud, le asiste razón al tribunal al colegir que «[…] no se logra apreciar en este estadio procesal la apariencia del buen derecho que exige la medida cautelar, máxime [cuando] debe analizarse cuidadosamente si un presunto traslado de régimen pensional hizo perder el régimen de transición de la demandada[,] aspecto que en consideración del despacho debe analizarse con mayor profundidad al momento del fallo y cuando se hayan considerado todas las pruebas».
En consecuencia, y dado que los argumentos expuestos en el recurso de apelación por la parte demandante no tienen vocación de prosperidad, la Sala confirmará el proveído de 26 de abril de 2024, emitido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se negó la medida cautelar de suspensión provisional de las Resoluciones GNR 103023 de 20 de mayo de 2013 y GNR 416741 de 23 de diciembre de 2015, proferidas por Colpensiones.
En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de veintiséis (26) de abril de dos mil veinticuatro (2024), proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se negó la medida cautelar, solicitada por la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriado este proveído y hechas las anotaciones que fuesen necesarias, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.