CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00110-00 Demandante: Colegio de Abogados de Medellín Demandado: Tema: Presidente de la República – Decreto 0639 de 20251 Reposición contra auto que admite demanda.

AUTO El despacho se pronuncia sobre los recursos de reposición interpuestos por los apoderados judiciales del presidente de la República y del Ministerio de Transporte, contra el auto del 27 de junio de 2025, mediante el cual se admitió la demanda, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1. º del artículo 149.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)2 y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, modificado por el Acuerdo 434 de 20243.

I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. En síntesis, la parte actora solicitó suspender y anular el Decreto 0639 de 2025 al concluir que incurre en falta de competencia, falsa motivación, desviación de poder, expedición irregular y violación de norma superior4, pues aplicó, indebidamente, la excepción de inconstitucionalidad al concepto desfavorable del Senado de la República a la convocatoria a consulta popular. 1 «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 2 «1.

De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos». 3 Artículo 13. «DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES.

Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Quinta: (…) 2. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral, así como contra los actos expedidos por las autoridades electorales en virtud de su función de regulación, inspección, vigilancia y control de toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos y las relacionadas con la dirección y organización de las elecciones». 4 En relación con los artículos 50 y 53 de la Ley 134 de 1994; 31 literal b), 32 y 33 de la Ley 1757 de 2015; 1, 2, 4, 29, 113, 114, 123, 146, 151, 209 y 241 de la Constitución Política y la Ley 5 de 1992.

Demandante: Colegio de Abogados de Medellín Demandado: Presidente de la República - Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00110-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.2. Providencia recurrida5 2. Mediante auto del 27 de junio de 2025, se admitió la demanda y se ordenaron las respectivas notificaciones6 y comunicaciones7. 1.3.

Los recursos de reposición 1.3.1. Ministerio de Transporte8 3. El 4 de julio de 2025, el apoderado de la entidad pidió que se rechace la demanda por «carencia actual de objeto» o que declare la falta de competencia del Consejo de Estado para tramitar el proceso. 4. En este sentido, sostuvo que el acto demandado fue derogado mediante el Decreto 703 de 24 de junio de 2025, por lo que «no cumple con los requisitos de existencia, validez y ejecutividad» que permitan su control judicial.

Además, expuso que el despacho se encontraba «facultado para aplicar la regla establecida en el artículo 91.5 del CPACA», dada la falta de vigencia del acto y la ausencia de efectos jurídicos. 5. Manifestó que el Gobierno Nacional remitió a la Corte Constitucional el acto para su control, de conformidad con el artículo 241.3 de la Constitución Política y el segundo inciso del artículo 42 del Decreto 2067 de 1991, por ser la competente para definir el asunto.

A su vez, indicó que, tratándose del caso que nos ocupa, la competencia que asuma el Consejo de Estado «siempre será residual y limitada». 6. Finalmente, subrayó que el 20 de junio de 2025 la Corte Constitucional avocó conocimiento de la «revisión de constitucionalidad» del Decreto 0639 de 2025, por lo que, en su criterio, resulta procedente remitir el expediente a la referida corporación. 1.3.2.

Presidente de la República9 7. El 4 de julio de 2025, mediante apoderado judicial, solicitó reponer el auto admisorio y que se rechace la demanda, al concluir que el Decreto 0639 de 2025 es acto de trámite, pues tiene por objeto dar continuidad al procedimiento establecido en la Ley 1757 de 2015 para la consulta popular. 8. Afirmó que el Despacho «incurre en una contradicción» al estudiar la legalidad de dos actos que hacen parte del mismo procedimiento, en diferentes procesos, esto es el Decreto 0639 de 2025 y el concepto desfavorable del Senado de la República10. 9.

Seguidamente, cuestionó la competencia de la corporación para conocer del asunto de la referencia, al concluir que de conformidad con la sentencia C-030 de 5 Índice 5 – Samai. 6 Al presidente de la República, como demandado, y al agente del Ministerio Público. 7 A todos los ministros que integran el gobierno nacional y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 8 Índice 20 – Samai. 9 Índice 21 – Samai. 10 Se discute su legalidad en el proceso nro. 11001-03-28-000-2025-00072-00.

Demandante: Colegio de Abogados de Medellín Demandado: Presidente de la República - Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00110-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2018 y el artículo 241.3 de la Constitución Política, la Corte Constitucional tiene la competencia «exclusiva y excluyente» para controlar todos los actos relacionados con el trámite de convocatoria a mecanismos de participación ciudadana, de los cuales hace parte el procedimiento de la consulta popular regulado por la Ley 1757 de 2015. 10.

En la misma línea, sostuvo que la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad no implica la variación del juez natural porque el artículo 241.3 de la Constitución Política, no hizo una distinción sobre el asunto. II. CONSIDERACIONES 11. El Despacho anticipa que no repondrá la admisión de la demanda, pues, como se demostrará, esta Sección es competente para conocer de la legalidad del Decreto 0639 de 2025 y no hay lugar para dar por terminado el proceso, según pasa a exponerse. 2.1.

Procedencia y oportunidad 12. De conformidad con el artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario; en este orden, al no existir disposición que establezca la imposibilidad de recurrir el auto admisorio de la demanda, presentada en ejercicio del medio de control de nulidad del artículo 137 Ibidem, su interposición resulta procedente. 13.

En cuanto al trámite, dicho artículo dispone que se deben seguir las reglas del artículo 318 del Código General del Proceso (CGP), según las cuales, si el auto se profirió por fuera de audiencia, como la providencia que se recurre, el recurso deberá presentarse, por escrito, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. 14.

Así las cosas, los recursos que se resolverán se interpusieron de manera oportuna el 4 de julio de 202511, teniendo en cuenta que los tres (3) días para recurrirlo corrieron del 4 al 8 de julio de 202512. 15. En consecuencia, están cumplidos los requisitos de procedencia de los medios de impugnación y se procede a su resolución. 2.2.

Caso concreto 2.2.1. Reparos sobre la falta de competencia de la Sección Quinta para controlar el acto demandado y su naturaleza 16. Sobre este aspecto, el presidente de la República solicitó que se rechace la demanda porque el acto al ser de trámite no es susceptible de control judicial, mientras que el Ministerio de Transporte pidió que se declare la falta de competencia del Consejo de Estado para adelantar el proceso. 11 Índices 20 y 21 – Samai. 12 Teniendo en cuenta los dos (2) días previstos en el artículo 205 del CPACA.

Demandante: Colegio de Abogados de Medellín Demandado: Presidente de la República - Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00110-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 17. Con relación a la competencia, el Despacho debe reiterar, como lo expuso en la providencia impugnada, que a esta Sección le corresponde controlar el decreto demandado, por tratarse de un acto de contenido electoral, proferido por una autoridad del orden nacional y que, si bien, pretendía desarrollar un mecanismo de participación ciudadana, como lo es la consulta popular, se demostró que: […] fue expedido luego de que el procedimiento administrativo electoral del mencionado mecanismo de participación ciudadana concluyera, convirtiéndose así en uno aislado y extraño al proceso reglado que debe anteceder a la convocatoria del mecanismo de participación. De allí que su control deba ejercerse de forma previa por parte de esta Sección.13 18.

La anterior explicación resulta necesaria para advertir que el reparo de falta de competencia, fundado en que el decreto cuestionado es un acto de trámite, carece de vocación de prosperidad, pues el trámite de la consulta popular finalizó con la decisión del Senado de la República de no emitir concepto favorable a la solicitud de convocarla, la cual está demandada en el proceso con Rad. 11001-03- 28-000-2025-00072-00. 19.

En este sentido, debe concluirse que, de conformidad con el numeral 1. ° del artículo 141 del CPACA, a esta corporación le corresponde conocer, en única instancia, «de la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional», como lo es el Decreto 0639 de 2025. 20. Asimismo, es oportuno señalar que el Reglamento del Consejo Estado14 asigna a la Sección Quinta, entre otros, los «procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral» [Negritas fuera de texto]. 21.

En este punto, debe afirmarse que, asumir la competencia para definir la legalidad del Decreto 0639 de 2025, por parte de esta corporación, no desconoce la función de la Corte Constitucional, prevista en el numeral 3. ° del artículo 241 de la Constitución Política y mucho menos deviene en un conflicto de competencia. 22. Sobre el particular, esta Sala15 señaló que el control de la Corte Constitucional sobre la consulta popular no resulta incompatible con la asignada al Consejo de Estado, para conocer del acto demandado, en los siguientes términos: Dicho control posterior no excluye el conocimiento del Consejo de Estado cuando se trata de un acto administrativo de carácter general, expedido por una entidad del orden nacional y de contenido electoral, conforme el artículo 149.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Esta atribución de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no puede ser considerada como un vaciamiento de la competencia de la Corte Constitucional en su control posterior y de procedimiento. 13 Reiterado en Consejo de Estado, Sección Quinta. Auto del 24 de junio de 2025. Radicado núm. 11001-03- 28-000-2025-00080-00. MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 14 Artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, modificado por el artículo 1. ° del Acuerdo 434 de 2024. 15 Consejo de Estado, Sección Quinta.

Auto del 24 de junio de 2025. Radicado núm. 11001-03-28-000-2025- 00106-00. MP. Gloria María Gómez Montoya. Demandante: Colegio de Abogados de Medellín Demandado: Presidente de la República - Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00110-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 23.

En efecto, como ya lo ha concluido la Sección, la competencia de la Corte Constitucional surge una vez agotado el procedimiento dispuesto en el ordenamiento jurídico para la convocatoria de una consulta popular del orden nacional, que no se agotó en este preciso caso, pues como se demostró, dicho trámite ya había culminado con el concepto desfavorable del Senado de la República. 24.

Sumado a lo anterior, debe resaltarse que la Corte Constitucional en auto de 20 de junio de 202516, resolvió avocar conocimiento del Decreto 0639 de 2025, providencia en la cual se advirtió que: 12. Avocar conocimiento de este trámite en esta Corte, no implica menoscabo alguno del ejercicio de las competencias que en virtud de la Constitución y la ley le corresponde ejercer al Consejo de Estado las cuales deben ser ejercidas por esa Corporación de manera autónoma. 1.

De igual manera el tribunal constitucional concluyó que no había lugar entablar conflicto de competencia, lo que explicó en los siguientes términos: 14. Sobre la base de reconocer las competencias del Consejo de Estado y su ejercicio legítimo por dicha Corporación, el suscrito magistrado sustanciador considera que no es necesario suscitar un conflicto de competencias entre autoridades de diferentes jurisdicciones, sino de proceder en el marco del diseño constitucional y legal establecidos, con respeto a la autonomía del Consejo de Estado y, al mismo tiempo, con estricta sujeción a la responsabilidad que tiene esta Corte de guardar la integridad y supremacía de la Constitución. Consecuencialmente, se abstendrá de solicitar la remisión de los procesos que cursan en el Consejo de Estado según la petición elevada por el Señor Ministro de Justicia y del Derecho. 25.

De acuerdo con lo anterior, es preciso concluir que el acto acusado sí es susceptible de control judicial y que la competencia es del Consejo de Estado, de acuerdo con en el numeral 1.º del artículo 149, lo cual no altera ni interfiere en la asignada a la Corte Constitucional en el numeral 3.º del artículo 241 de la Constitución Política. 26.

Finalmente, debe precisarse que en el escrito de reposición del presidente de la República se aduce que con los argumentos que expone en relación con la falta de competencia, pretende evitar la posible nulidad del proceso; sin embargo, no propuso incidente alguno, el cual, en todo caso, por las razones expuestas, carecería de vocación de prosperidad. 2.2.2 Sobre la carencia de objeto 27.

El Ministerio de Transporte solicitó que se rechace la demanda por «carencia actual de objeto» con fundamento en que el acto demandado fue derogado; petición a la que no se accederá conforme pasa a explicarse. 28. Al respecto, resulta necesario puntualizar que, tratándose del medio de control de nulidad electoral, esta Sección17, de manera unificada, ha indicado que, aun cuando el acto enjuiciado sea retirado del ordenamiento jurídico, la competencia 16 Exp.

CCP-001. MP. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 24 de mayo de 2018. Rad. 47001-23-33-000-2017-00191-02(SU). Medio de control: nulidad electoral. Demandado: Alfredo José Moisés Ropaín, contralor de Santa Marta – periodo 2016 – 2019. M.P. Rocío Araújo Oñate.

Demandante: Colegio de Abogados de Medellín Demandado: Presidente de la República - Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00110-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 del juez de lo contencioso administrativo se mantiene y no resulta aplicable la figura de la carencia de objeto, siempre y cuando el acto haya surtido plenos efectos jurídicos. 29.

No obstante lo anterior, como el medio de control que se aborda en el presente asunto es el de nulidad, en esta instancia del proceso, el Despacho se abstendrá de darle aplicación a la postura previamente expuesta, relacionada con la figura de la carencia de objeto. 30. Sobre el particular, deviene oportuno exponer que la Sección Primera del Consejo de Estado concluyó que la presunción de legalidad de los actos administrativos no se extingue con su derogatoria, pues no hay lugar a desconocer que estuvo vigente «mientras no se declare lo contrario» por el juez competente.18 31.

En igual sentido, la referida Sección ha considerado que «[e]l juez debe pronunciarse así se haya producido la derogatoria de los actos acusados, por los posibles efectos que las citadas disposiciones pudieron producir durante su vigencia […]».19 32. Todo lo anterior, atendiendo a la reiteración de la tesis expuesta por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo20, mediante la cual, resulta imperioso abordar la legalidad de los actos administrativos de contenido general, aunque hayan sido derogados, dado que: […] «así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso, popular de anulación, cual es el imperio del Orden Jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo»21. 33.

Así las cosas, es el juez de lo contencioso administrativo quien debe definir la presunción de legalidad de los actos administrativos durante su vigencia, de conformidad con los anteriores pronunciamientos. 34. Aunado a lo anterior, se pone de presente que incluso no es del todo preciso afirmar que el Decreto 0639 de 2025 no produjo efectos, pues a partir de su expedición, el Registrador Nacional del Estado Civil decidió no tramitar la convocatoria a consulta popular22 y se impetraron distintas denuncias e investigaciones disciplinarias23 en contra de todos los ministros que suscribieron el Decreto 0639 de 2025. 18 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Nulidad. Rad. 11001-03-24-000- 2006-00368-00. Sentencia del 7 de octubre de 2010. M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. 15001-23-31-000-2001- 02133-01. Sentencia del 21 de noviembre de 2013. M.P. María Claudia Rojas Lasso.

Posición reiterada en: (i) Rad. 11001-03-24-000-2017-00378-0, (ii) Rad. 11001-03-26-000-2009-00047-00(36860). 20 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. «Acción de simple nulidad». Expediente. S – 475. CE-SP-EXP1996-NS475. Sentencia del 8 de febrero de 1996. M.P. Luis Eduardo Jaramillo Mejía. 21 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Nulidad por inconstitucionalidad. Expediente S-157. 22 Sobre el particular, consultar: https://www.registraduria.gov.co/Lo-que-procede-juridicamente-es-dejar-en- manos-de-las-altas-cortes-la-decision.html 23 Al respecto, consultar: https://www.procuraduria.gov.co/Pages/COMUNICADO-A-LA-OPINION- PUBLICA.aspx Demandante: Colegio de Abogados de Medellín Demandado: Presidente de la República - Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00110-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 35.

Por último, se advierte que el presidente de la República solicitó reponer el auto de 27 de junio de 2025 «y, en su lugar», se remita a la Sala Plena del Consejo de Estado con el fin de que se pronuncie sobre la competencia. 36. Sobre el particular, como ya se definió y quedó debidamente argumentado, resulta evidente que esta Sala de lo Electoral es la competente para definir la legalidad del Decreto 0639 de 2025.

Así las cosas, no hay lugar a reponer la decisión de admitir la demanda, como tampoco abordar la petición relativa a que el asunto sea de conocimiento de la Plena, pues la misma se solicitó como consecuencia de la reposición del auto de 27 de junio de 2025, la que, se reitera, carece de vocación de prosperidad. 2.3. Reconocimiento de personería 37.

Se reconocerá personería a los abogados Carlos José Mansilla Jáuregui para actuar en nombre y representación del Ministerio de Transporte, y Juan Manuel Bernal Pulido para actuar en nombre y representación del presidente de la República, en los términos de los poderes aportados. Por lo expuesto, se III.

RESUELVE

PRIMERO: No reponer el auto de 27 de junio de 2025, que admitió la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.

SEGUNDO: Reconocer personería a los abogados Carlos José Mansilla Jáuregui y Juan Manuel Bernal Pulido, como apoderados del Ministerio de Transporte y el presidente de la República, respectivamente, en los términos de los poderes aportados.

TERCERO: Contra esta decisión no procede recurso alguno, de conformidad con el numeral 3. ° del artículo 243A de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 63 de la Ley 2080 de 2021.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»