Radicado: 11001-03-15-000-2024-00980-01 Accionante: Wilson Alfonso Andrade CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 11001-03-15-000-2024-00980-01 Accionantes: Wilson Alfonso Andrade Accionado: Consejo de Estado, Sección Quinta y otro Referencia: Acción de tutela Tema: tutela contra providencia judicial Subtema 1: acción de cumplimiento Subtema 2: improcedencia por falta de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó el accionante, en contra de la sentencia de tutela del 11 de abril de 2024, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Wilson Alfonso Andrade solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados con ocasión de las sentencias de primera y segunda instancia, proferidas el 21 de abril de 2023 y, el 9 de noviembre de 2023, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Consejo de Estado, Sección Quinta, en el proceso de acción de cumplimiento identificado con el núm. 76001-23-33-000-2023-00187-01. 1.2.
Hechos probados 1.2.1. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 21 de abril de 2023, profirió sentencia de primera instancia, en la que negó la acción de cumplimiento formulada por Wilson Alfonso Andrade contra la Defensoría del Pueblo, con el fin de que ordenara el acatamiento de lo previsto en el artículo 33 del Decreto Ley 1042 de 1978 y, en consecuencia, se impusiera una jornada laboral de 44 horas semanales en esa entidad.
Como fundamento de su decisión, el tribunal expuso que “la norma que se pretende hacer cumplir no contiene un mandato imperativo e inobjetable, pues ésta fija el límite de la jornada ordinaria laboral semanal para los empleados públicos del orden nacional, otorgando la facultad al respectivo jefe de cada organismo para que determine el horario laboral, mas no indica que sean 44 horas semanales la jornada mínima de trabajo.
Así las cosas, se impone negar las pretensiones de la demanda, por cuanto no corresponde al juez de cumplimiento determinar la jornada laboral de los empleados de la Defensoría del Pueblo, pues dicha facultad recae sobre el jefe o director de la entidad, quien debe establecer el horario de trabajo conforme a las Radicado: 11001-03-15-000-2024-00980-01 Accionante: Wilson Alfonso Andrade Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 necesidades del servicio (…)”1. 1.2.2.
El Consejo de Estado, al desatar el recurso de apelación interpuesto por el accionante, confirmó la decisión de primera instancia, por cuanto consideró que “la norma objeto de estudio no indica que la jornada laboral de los servidores públicos de la Defensoría del Pueblo deba ser de 44 horas semanales”. También, estableció que “del contenido del artículo 33 del Decreto 1042 de 1978 se desprende la escala salarial que devengan determinado grupo de servidores públicos de distintas corporaciones, sin que de ello se pueda predicar que es deber de la Defensoría del Pueblo ordenar que todos sus empleados laboren determinada cantidad de horas”2. 1.3.
Pretensiones de tutela Wilson Alfonso Andrade presentó acción de tutela en contra de la anterior decisión, por cuanto consideró que los organismos judiciales no tienen competencia para “autorizar y avalar la reducción de la jornada laboral”3. Agregó que la decisión adoptada “carece de fundamentación probatoria de norma legal alguna que autorice la reducción de la jornada laboral de cuarenta y cuatro (44) horas establecidas en el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978 para los servidores públicos del nivel nacional y general4”.
Por tanto, solicitó dejar sin efectos “la Sentencia de Acción de Cumplimiento de Segunda Instancia Contra la Defensoría del Pueblo dictada por la Honorable Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta del Consejo de Estado bajo Radicación No. 76001-23-33-000-2023-00187-01 de nueve (9) de noviembre de dos mil veintitrés (2023), y Sentencia de Primera Instancia bajo Radicación 76001-23-33-000-2023- 00187-00 de veintiuno (21) de abril de dos mil veintitrés (2023) dictada por el Honorable Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 3.
Ordenar a la Sala de Decisiones que corresponda, que profiera nueva sentencia, en la cual se haga una valoración adecuada del precedente judicial en el tema de acuerdo a las reglas jurisprudenciales Y NO DE MANERA CAPRICHOSA, ARBITRARIA Y VIOLATORIAS DE MIS DERECHOS FUNDAMENTALES como ha ocurrido con las decisiones erróneas tomadas inobservando la Constitución y la ley”5. 1.4.
Trámite en primera instancia La Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, por auto de 4 de marzo de 20246, admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y al Consejo de Estado, Sección Quinta, así como a la Defensoría del Pueblo, como tercero interesado. 1.4.1. El Magistrado ponente de la sentencia de segunda instancia en el proceso de la acción de cumplimiento solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto no se acreditó el requisito de relevancia constitucional, pues lo que subyace 1 Anexo del escrito de tutela en archivo electrónico identificado con el certificado E403E1454329B1C9 9A06E42EDBBAF44A FE464CC393725925 61A9A30FDFE25922 ubicado en el índice 02 del expediente digital de primera instancia. 2 Ibíd. 3 Escrito de tutela en archivo electrónico identificado con el certificado E403E1454329B1C9 9A06E42EDBBAF44A FE464CC393725925 61A9A30FDFE25922 ubicado en el índice 02 del expediente digital de primera instancia. 4 Ibíd. 5 Ibíd 6 Archivo electrónico identificado con el certificado D125404B5460BB82 8AEE6B1A79D47431 CD97C1F6786FA6A4 1CC7CF097392B327 ubicado en el índice 04 del expediente digital de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00980-01 Accionante: Wilson Alfonso Andrade Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 en la solicitud del accionante es su inconformidad con la decisión de no acceder a las pretensiones de cumplimiento7. 1.4.2.
Los demás notificados no se pronunciaron sobre los fundamentos y pretensiones de la acción de tutela. 1.5. Sentencia de primera instancia La Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, en sentencia de 11 de abril de 20248, negó la solicitud de amparo, debido a que consideró que lo que el accionante pretende está basado en una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural. 1.6.
Impugnación Wilson Alfonso Andrade presentó escrito de impugnación en contra de la decisión de primera instancia. En este, manifestó que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado no tuvo en cuenta el mandato establecido en el numeral 2 del artículo 3 de la Ley 909 de 2004, para tomar su decisión, por lo que afirmó lo siguiente: “[L]as decisiones [de la Rama Judicial] no son decididas en derecho sino de la manera que más le convenga a este Organismo, aquí parece que lo que menos importa es la ley.
Yo estoy demostrando que existe una ley que regula la intensidad de la jornada laboral para los servidores públicos de organismos con régimen especial, dentro de los cuales se encuentra la Defensoría del Pueblo el cual está sometido a las disposiciones del Decreto Ley 25 de 2014, con el VACIO de que esta Ley carece del número en la intensidad de horas a cumplir laboralmente los servidores públicos de la Defensoría del Pueblo, razón por la cual se les debe aplicar el cumplimiento de la jornada laboral de cuarenta y cuatro (44) horas semanales como lo establece el numeral 2 del artículo 3 de la Ley 909 de 2004 complementado con el artículo 22 de la misma Ley”9.
Por lo anterior, solicitó que se dejen sin efecto las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en el proceso de cumplimiento, con el fin de que se proceda en derecho. El magistrado ponente de la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, a través de auto del 4 de junio de 202410, concedió la impugnación interpuesta por el accionante.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 7 Archivo electrónico identificado con el certificado A2F082F524A28502 D5F54243ED497053 C3CFDD3F559C8F65 91DF6B1AE73C5B8C ubicado en el índice 08 del expediente digital de primera instancia. 8 Archivo electrónico identificado con el certificado B1617299619E6E93 ADE7F0D7DA18846D BA0B2DAF2D81561A 6F5B12BBA34CFE99 ubicado en el índice 13 del expediente digital de primera instancia. 9 Archivo electrónico identificado con el certificado 2D27D034F4EDD713 5ABE1F3A2C794FB2 A767BEFF18EAADEB C5DBB492423194D1 ubicado en el índice 17 del expediente digital de primera instancia. 10 Archivo electrónico identificado con certificado 9A50F96CE3855F64 520D9D71B78C01D2 655D37DD3A642046 99DA026BC6F4A9F8 ubicado en el índice 19 del expediente digital de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00980-01 Accionante: Wilson Alfonso Andrade Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.2.
Legitimación en la causa La legitimación en la causa por activa de Wilson Alfonso Andrade se encuentra acreditada, puesto que fungió como demandante en el proceso de la acción de cumplimiento con radicado 76001-23-33-000-2023-00187-01, en el que fueron proferidas las sentencias de primera y segunda instancia que, según afirmó en el escrito de tutela, vulneraron sus derechos fundamentales y, por lo tanto, es el titular de los derechos cuyo amparo pretende.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y del Consejo de Estado, Sección Quinta, en la medida en que fueron las autoridades que emitieron las decisiones objeto de tutela. 2.3. Procedibilidad de la acción La acción de tutela, dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política es un mecanismo judicial preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley11.
La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción12. Así, una vez verificada la observación de los presupuestos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que la accionante plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales13. 11 Corte Constitucional, sentencia T-867 de 2013: “[e]sta Corporación, en ejercicio de su labor como intérprete autorizado de la Constitución, ha determinado en reiterada jurisprudencia, el alcance y contenido que el Constituyente otorgó al artículo 86 de la Carta Política, resaltando que la acción judicial en él contemplada, además de ostentar un carácter preferente y sumario, tiene por principal objeto, la protección concreta e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de los ciudadanos, siempre que estos se vean afectados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de un particular que se encuentre dentro de los supuestos de hecho contemplados en la ley”. 12 Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. 13 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00980-01 Accionante: Wilson Alfonso Andrade Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.3.1. Relevancia constitucional. En las acciones de tutela contra providencias judiciales, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”14.
Quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria15, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto16.
En particular, cabe denotar que la Corte Constitucional, en la SU-215 de 2022, indicó que “[…] el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal”. 2.3.1.1. El accionante refirió, por un lado, que las autoridades judiciales incurrieron en un defecto orgánico, debido a que no contaban con la competencia para autorizar una reducción en la jornada laboral, pues esta solo se encuentra en cabeza del legislador.
También, alegó la configuración de un defecto fáctico, por cuanto la decisión no tuvo sustento en una norma que permita la reducción de la jornada laboral. Al respecto, la Sala encuentra que el accionante ejerció acción de cumplimiento, con el fin de que se ordene el acatamiento de lo dispuesto en el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978 que dispone que, los funcionarios públicos deben cumplir con una jornada laboral de 44 horas a la semana.
Esto, por cuanto la Defensoría del Pueblo estableció una jornada con una intensidad diaria de 8 horas, para un total de 40 horas semanales, periodo que resulta menor al establecido en la ley. Tanto en primera como en segunda instancia, las autoridades judiciales negaron las pretensiones de la acción de cumplimiento, en el entendido que el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978 fijó la escala de remuneración para los empleos de distintas categorías dentro de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otros, pero la norma no indica que la jornada laboral de los servidores públicos de la Defensoría del Pueblo deba ser de 44 horas semanales.
Es decir que, lo pretendido por el accionante no está previsto en la disposición invocada. En el escrito de tutela, el accionante mencionó la configuración de un defecto orgánico, por falta de competencia de la autoridad judicial para proferir la decisión adoptada y, de un defecto fáctico, por una falta de sustento probatorio de la decisión judicial, sin embargo, no cumplió con la carga argumentativa que fundamente la configuración de los alegados defectos, pues todo su discurso está fundado en el supuesto 14 Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. 15 “No se trata de convertir la tutela en un mecanismo ritualista, sino de exigir una actuación razonable para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial”.
Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019. Por supuesto, el fallador de tutela requiere examinar que, de esos asuntos legales, no se desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales, pues, de ser así, adquieren relevancia constitucional inmediata. Corte Constitucional. Sentencia T-1031 de 2001, citada por la Corte Constitucional en las sentencias T-114 de 2002 y T- 136 de 2015. 16 Cfr. sentencia C-590 de 2005.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00980-01 Accionante: Wilson Alfonso Andrade Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 incumplimiento, por parte de la Defensoría del Pueblo, de lo dispuesto en el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978, en lo que se refiere a la jornada laboral de los servidores públicos, que motivó la acción de cumplimiento y cuyo análisis se surtió, de manera desfavorable a sus pretensiones, tanto en primera como en segunda instancia. El accionante afirmó, de manera genérica, que las autoridades judiciales “inobservaron” la Constitución Política y la ley, al “apoyar” que la Defensoría del Pueblo estableciera su jornada laboral con una intensidad de 40 horas semanales, por debajo de lo establecido en el decreto cuyo cumplimiento pretendía. En la tutela anotó: “no estoy poniendo en dudas la valides (sic) de los actos administrativos que en materia de jornada laboral ha expedido la Defensoría del Pueblo con una intensidad laboral de cuarenta (40) horas semanales, además bajo la presunción de legalidad, este Organismo también pueden establecer jornadas laborales de 20, 25 o 30 horas semanales, lo que No me parece legal, pero Si muy deshonesto, es que en la expedición de los actos administrativos por lo cual se establece el horario de trabajo se haga alusión como soporte legal el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978 y se le haga trampa a la ley y al pueblo No dándole cumpliendo (sic) el mandato establecido en ésta, pero me parece más vergonzoso que los Tribunales encargados de ejercer justicia, inobservando la Constitución y la ley pretendan apoyar este tipo de deshonestidad”17.
Como se observa, los cargos elevados contra las providencias judiciales que negaron las pretensiones en el proceso de cumplimiento, referentes a la falta de competencia o a una carencia probatoria para adoptar la decisión, no cuentan con sustento en el escrito de tutela, en el que se reiteran los argumentos relacionados con lo que el accionante consideró una irregularidad por parte de la Defensoría del Pueblo, al disponer una jornada laboral por debajo de lo dictado por el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978 que establece 44 horas de labores a la semana, problema jurídico que ya fue definido por el juez natural.
Así las cosas, los cargos de la tutela carecen de relevancia constitucional, debido a que los argumentos que propone la parte accionante, referentes al desconocimiento de lo dispuesto en el Decreto 1042 de 1972 sobre la extensión de la jornada laboral de los servidores públicos, no cuentan con un sustento que impacte la posible vulneración a sus derechos fundamentales en el proceso, por lo que escapan del análisis constitucional propuesto.
En este punto, cabe mencionar que, para encontrar acreditada la relevancia constitucional, no es suficiente con la sola referencia a la afectación al derecho fundamental, pues “la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental”18.
Por tanto, la falta de argumentación sobre los cargos en contra de las providencias accionadas conlleva a que no se active la competencia del juez de tutela para conocer de fondo. Es importante recordar que, la acción de tutela fue concebida como un mecanismo de carácter excepcional, para evitar la amenaza o vulneración de un derecho constitucional fundamental y entre sus características se cuentan su naturaleza residual y subsidiaria, por lo que su procedencia está limitada a determinar la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante 17 Escrito de tutela en archivo electrónico identificado con el certificado E403E1454329B1C9 9A06E42EDBBAF44A FE464CC393725925 61A9A30FDFE25922 ubicado en el índice 02 del expediente digital de primera instancia. 18 Sentencia SU–215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00980-01 Accionante: Wilson Alfonso Andrade Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 respecto de una posible agresión proveniente de una autoridad judicial a partir de una decisión proferida por esta, sin que ello implique, como lo pretende el aquí accionante, un nuevo estudio del caso como si fuera una instancia adicional a las ya surtidas.
El juicio que realiza el juez en sede de tutela es de validez y no de corrección de la decisión cuestionada19, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario20. Consecuente con lo hasta aquí expuesto, la Sala modificará la sentencia de primera instancia, proferida el 11 de abril de 2024, por la Sección Segunda Subsección B, de esta corporación, que negó el amparo solicitado, y declarará la improcedencia de la acción por falta de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida en primera instancia el 11 de abril de 2024, por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado, para DECLARAR la improcedencia de la acción por falta de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente JCDB 19 Corte Constitucional, sentencia T-310 de abril de 2009. 20 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018.