REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, trece (13) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-00759-01 Demandantes: SANDRA CORREA TORO Y OTROS Demandado: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL PROFERIDA EN MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – SE CONFIRMA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA QUE NEGÓ EL AMPARO Síntesis del caso: los demandantes interponen acción de tutela para que se protejan sus derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia y del debido proceso, vulnerados con ocasión de la sentencia 30 agosto de 2024, mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones del medio de control de reparación directa adelantado por los actores y, en su lugar, las negó. La Sala confirmará la decisión que negó el amparo porque no se configuran los defectos alegados.

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia de 20 de marzo de 2025 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la que se decidió: “2. Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por los señores Sandra Correa Toro, Myriam Zapata de Botero y Julio César Botero de Zapata contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A” Índice 20 del aplicativo SAMAI, mayúsculas del original) I.

ANTECEDENTES El 12 de febrero de 2025 los señores Sandra Correa Toro, Miryam Zapata de Botero y Julio César Botero Zapata promovieron proceso de acción de tutela1 contra la sentencia del 30 de agosto de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo 1 Índice 2 del expediente digital en Samai. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00759-01 Actores: Sandra Correa Toro y otros Acción de tutela de Estado en el proceso de reparación directa con radicación 17001-23-31-000-2005- 01058-00/02. 1.

Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El 6 de noviembre de 2004 el señor Pablo Andrés Botero Zapata falleció en un accidente de tránsito ocurrido mientras se movilizaba en su motocicleta en la vía Manizales - Chinchiná, al colisionar contra un derrumbe que obstruyó parte de la vía, por lo cual sufrió un trauma craneoencefálico severo y una fractura en la base del cráneo. 2) Los actores presentaron demanda en ejercicio del medio de control judicial de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), el Instituto Nacional de Concesiones (actualmente Agencia Nacional de Infraestructura - ANI) y el Departamento de Caldas, con el fin de que se les declarara responsables por los perjuicios causados con ocasión de la muerte del señor Botero Zapata. 3) En la demanda afirmaron que dichas entidades no ejecutaron las obras de protección y estabilización de la corriente de agua que circulaba entre las vías superior e inferior del lugar donde ocurrió el accidente, pese a que se trataba de un riesgo inminente y el derrumbe era previsible, además, expusieron que este no fue señalizado para advertir del riesgo a los transeúntes. 4) En la contestación de la demanda, el Instituto Nacional de Concesiones solicitó la vinculación de la aseguradora Chubb de Colombia SA por ser responsable de la póliza de responsabilidad civil extracontractual dentro del marco del contrato de concesión de la Autopista del Café y de la sociedad Autopistas del Café SA, concesionaria y tenedora de la vía Armenia – Pereira – Manizales. 5) En auto de 18 de enero de 2007 el Tribunal Administrativo de Caldas accedió a la solicitud y vinculó a Chubb de Colombia SA y a Autopistas del Café SA como litisconsortes necesarios por pasiva, decisión contra la cual dichas autoridades presentaron recurso de apelación. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00759-01 Actores: Sandra Correa Toro y otros Acción de tutela 6) A través de auto de 9 de abril de 2008 la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la anterior decisión y concluyó que no resultaba procedente vincular, en calidad de litisconsortes necesarios a los recurrentes por i) ausencia de uniformidad en la relación existente entre los sujetos que integraban la parte pasiva de la litis y ii) la inexistencia de una relación jurídica sustancial que implicara la imposibilidad de resolver el debate sin la comparecencia de aquellas o que implicara resolver la cuestión litigiosa de manera uniforme para los vinculados por activa o por pasiva. 7) Mediante sentencia de 26 de septiembre de 2013 el Tribunal Administrativo de Caldas declaró probadas las excepciones de i) falta de legitimación por pasiva en la causa, propuesta por el INVIAS y el Ministerio de Transporte y ii) inexistencia de la obligación formulada por el Departamento de Caldas.

Adicionalmente, declaró la responsabilidad civil extracontractual del Instituto Nacional de Concesiones, por los perjuicios sufridos por los demandantes. 8) El tribunal expuso, en primer lugar, que el daño se produjo como consecuencia de la omisión en no haber señalizado o despejado la vía del desplazamiento de tierra que se había presentado el día en que falleció el señor Botero Zapata en horas de la mañana y añadió que, la vía “Autopista del Café” Manizales – Chinchiná, es de propiedad de la Nación, cuya conservación y administración se encuentra a cargo del Instituto Nacional de Concesiones y del concesionario Autopistas del Café SA el cual no se encontraba como demandado ni llamado en garantía en el proceso. 10) De conformidad con lo anterior, señaló que si bien el concesionario Autopistas del Café SA tuvo plena responsabilidad en el hecho, se imputaba al Instituto Nacional de Concesiones la falta de vigilancia sobre el contrato de concesión, de manera que la responsabilidad del concesionario no lo liberaba de su responsabilidad como administrador de la vía. 11) La Agencia Nacional de Infraestructura apeló la anterior decisión2 y, en sentencia de 30 de agosto de 2024 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado 2 Expuso que no estaban acreditadas las circunstancias en que se produjo el derrumbe, que los testimonios eran contradictorios entre sí, confusos e incongruentes; además, afirmó que no estaba probada la causa eficiente el daño y que debió declararse la culpa exclusiva de la víctima, porque el señor Botero Zapata debió conducir a una velocidad máxima de 30 km/h. Añadió que, en caso de que se considerara que se configuró la falla del servicio esta debía ser atribuida al Concesionario Autopistas del Café SA, en tanto este se obligó a realizar todos los trabajos de conservación, reparación, mantenimiento, señalización y reconstrucción de las vías donde se presentó el accidente. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00759-01 Actores: Sandra Correa Toro y otros Acción de tutela revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones, tras considerar que la falta de señalización no era una situación imputable al Instituto Nacional de Concesiones, en tanto la vía donde sucedieron los hechos se encontraba concesionada, sin que se hubiese demostrado un actuar negligente por parte de la administración en su deber de vigilancia y control. 12) Indicó que si bien el Instituto Nacional de Concesiones era el ente contratante y el titular de la obra, no era el encargado directo de la señalización, la cual estaba a cargo del concesionario, por ello, indicó que el tribunal, al imputarle responsabilidad a dicha autoridad, desconoció la naturaleza del contrato de concesión. 2.

Fundamentos de la vulneración Los demandantes afirmaron que la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial, pues el artículo 2344 del Código Civil dispone que “si de un delito o culpa ha sido cometido por dos o más personas, cada una de ellas será solidariamente responsable de todo perjuicio procedente del mismo delito o culpa”.

En aplicación de la referida norma, el Consejo de Estado3 ha establecido que, cuando una obra es ejecutada por un contratista, se asume como si hubiese sido realizada por el Estado, por lo cual la celebración de un contrato de concesión no exime de responsabilidad a la entidad pública contratante. El trayecto vial Manizales – Chinchiná, en el cual falleció el señor Pablo Andrés Botero Zapata hace parte del proyecto Armenia – Pereira – Manizales, cuyo contratista es la sociedad Autopistas del Café SA y el contratante es el Instituto Nacional de Concesiones, quien subrogó al Instituto Nacional de Vías el manejo de la red vial concesionada, de manera que es clara la participación del Instituto Nacional de Concesiones en la administración y cuidado de la vía donde sucedieron los hechos.

Resulta cuestionable que la autoridad judicial demandada negara las pretensiones de la demanda de reparación directa por no haberse demandado a la concesionaria Autopistas 3 Invocó las siguientes providencias: i) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de julio de 2016, radicación 25000-23-26-000-2000-01902-01; ii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 7 de junio de 2007, exp. 16089. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00759-01 Actores: Sandra Correa Toro y otros Acción de tutela del Café SA, cuando fue esa Corporación la que negó su vinculación al proceso cuando el Instituto Nacional de Concesiones la solicitó como tercero llamado en garantía. En la providencia cuestionada se incurrió en un defecto fáctico, pues en el proceso de reparación directa se probó que la vía donde ocurrió el accidente es de propiedad de la Nación y que su administración está a cargo del Instituto Nacional de Concesiones, en tanto i) mediante oficio del 21 de enero de 2009 el director territorial de Caldas del Instituto Nacional de Vías indicó “el trayecto vial Manizales – Chinchiná (…) hace parte del proyecto vial Armenia – Pereira – Manizales, cuyo contratista es la sociedad Autopistas del Café SA y cuyo contratante es el Instituto Nacional de Concesiones, quien subrogó al Instituto Nacional de Vías del manejo de la red vial concesionada” y ii) la anterior información pudo ser corroborada con el texto de la Resolución del 3 de octubre de 2003, mediante la cual se subrogó al Instituto Nacional de Concesiones el contrato 0113 de 21 de abril de 1997.

Por lo anterior, afirmaron que fue el Instituto Nacional de Concesiones quien incumplió con la obligación de velar por el adecuado mantenimiento de la vía donde ocurrió el accidente; dichas omisiones, que constituyen una falla en el servicio, fueron descritas de la siguiente manera: a) La falta de canalización de una corriente de aguas que llevó a la generación del derrumbe, lo cual fue probado con el estudio técnico del geólogo Juan Carlos Cárdenas Castro y la ingeniera civil Luz Mercedes Benavides; lo anterior, evidencia que el deslizamiento que obstruyó la vía el día del accidente fue resultado de la saturación de los suelos a consecuencia del derrame permanente de una corriente de agua. b) El anterior dictamen pericial fue ratificado por el testimonio del geólogo Juan Carlos Cárdenas Castro, quien describió y dibujó técnicamente la zona donde se presentó el deslizamiento. c) La ausencia de señales de tránsito que indicaran la presencia del derrumbe en la vía, lo cual se certificó por la Policía de Carretera en el informe de accidente de tránsito del 8 de noviembre de 2004 y los testimonios de Luis Carlos Valencia Cárdenas y José Alexander Duque García. d) El derrumbe solo fue retirado luego del accidente en el que falleció el señor Botero Zapata, como manifestó el señor José Alexander Duque García. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00759-01 Actores: Sandra Correa Toro y otros Acción de tutela No se demostró ningún hecho extraño o causal eximente de responsabilidad que permitiera a la autoridad judicial demandada arribar a la conclusión de la ausencia de responsabilidad de la Agencia Nacional de Infraestructura. 3.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: “Con fundamento en lo anterior, ruego al señor(a) Juez Constitucional se tutelen los derechos fundamentales invocados como vulnerados y como consecuencia de esa declaración, se dejen sin efectos la sentencia proferida el 30 de agosto de 2024, en el proceso radicado 17001230000020050105801, emitiendo una de reemplazo, en la que se resuelva la controversia extracontractual del Estado, de acuerdo con los fundamentos jurídicos, fácticos y jurisprudenciales en la materia, que ha construido el Honorable Consejo de Estado desde su creación. Así mismo, ruego se adopten las medidas o correctivos que se estimen procedentes o necesarios para garantizar el restablecimiento de los derechos fundamentales de la accionante y el cese en su vulneración.” (índice 2 del aplicativo Samai – mayúsculas del original) 4.

Actuación procesal Por auto de 18 de febrero de 20254 la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los magistrados el Tribunal Administrativo de Caldas y de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y vinculó como terceros interesados al Ministerio de Transporte, al Instituto Nacional de Vías, al Instituto Nacional de Concesiones y al Departamento de Caldas. 5.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 20 de marzo de 2025 la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de tutela, por no haberse configurado los defectos invocados por la parte demandante. En primer lugar, frente al desconocimiento del precedente jurisprudencial, expuso que en la decisión cuestionada la autoridad judicial demandada decidió conforme a su propio precedente (sentencia del 28 de junio de 2024), en el cual esa Subsección rectificó su 4 Índice 4 del expediente digital en Samai. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00759-01 Actores: Sandra Correa Toro y otros Acción de tutela postura y se apartó de los criterios fijados previamente respecto de la responsabilidad solidaria del Estado y, fue en virtud de esta que concluyó que el llamado a responder era el concesionario y, que en el proceso de reparación directa no se demostró que el Instituto Nacional de Concesiones hubiera sido negligente o que hubiese desconoció sus obligaciones de vigilancia y control.

De otro lado, respecto del defecto fáctico alegado por la parte demandante, afirmó que las pruebas enlistadas en la acción de tutela fueron analizadas en la providencia cuestionada y la autoridad judicial demandada determinó que no se acreditó la falla en el servicio del Instituto Nacional de Concesiones en los hechos en los que falleció el señor Botero Zapata, en tanto las obras de protección y de estabilización de la vía se encontraban a cargo del concesionario Autopistas del Café SA. 6.

Impugnación Los demandantes impugnaron la sentencia5 y afirmaron que el desconocimiento del precedente jurisprudencial es evidente, pues la sentencia del 28 de junio de 2024 invocada en la providencia cuestionada, no cambió la postura respecto de la responsabilidad solidaria de las entidades públicas y sus contratistas. Por el contrario, afirmó que “el aparte enunciado en esta oportunidad corresponde a una cita jurisprudencial de la sentencia del 1 de agosto de 2016, exp 29204, en la que se analizaron los riesgos a contemplarse en la estructuración financiera de los proyectos de concesión” es decir que no se estableció un precedente aplicable.

Si bien los jueces pueden apartarse del precedente jurisprudencial, ello solo es posible mientras se mencione la decisión de la cual se separan y se justifique de manera suficiente y razonada el sentido de tal decisión. Además, en el fallo de tutela de primera instancia no se efectuó análisis alguno sobre el hecho de que fue la misma autoridad judicial demandada quien negó la vinculación de Autopistas del Café SA al proceso.

En esa medida, si no se permitió su vinculación, no resulta coherente afirmar que la responsabilidad corresponde exclusivamente a dicha entidad y al mismo tiempo negar las pretensiones con el argumento de que no fue 5 Índice 26 del expediente digital en Samai. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00759-01 Actores: Sandra Correa Toro y otros Acción de tutela demandada, pesé a que su comparecencia fue solicitada en el proceso y negada por el alto tribunal.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.

El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado con el fin de que se protejan los derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia de 30 de agosto de 2024, mediante la cual se revocó la decisión del 26 de septiembre de 2013 en la que el Tribunal Administrativo de Caldas declaró la responsabilidad del Instituto Nacional de Concesiones por los perjuicios sufridos por los demandantes y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00759-01 Actores: Sandra Correa Toro y otros Acción de tutela En los términos en que fue propuesta la controversia, la Sala confirmará la decisión que negó las pretensiones de la acción de tutela con fundamento en lo siguiente: La acción de tutela cumplió con los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional por cuanto: i) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, en tanto se invocó un defecto sustantivo, desconocimiento del precedente jurisprudencial y un defecto fáctico, argumentos que no pudieron ser planteados en el curso del proceso ordinario, máxime cuando la providencia que se ataca revocó la decisión de primera instancia que fue relativamente favorable a los intereses de la parte actora, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda de reparación directa; ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de las personas afectadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna y que afecte los derechos fundamentales de la parte actora; iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron; v) no se ataca una sentencia de tutela y, vi) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia cuestionada6. 2.1 Caracterización del defecto sustantivo 1) De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el defecto sustantivo se configura cuando una providencia judicial se sustenta con base en fundamentos jurídicos a todas luces no subsumibles al caso objeto de la litis o con base en “una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica7.”. 2) La Corte Constitucional estableció8 que el defecto sustantivo abarca múltiples causas que pueden generar un yerro en la aplicación o interpretación del derecho y que, por tal razón, pueden llegar a afectar ostensiblemente el derecho fundamental del debido proceso de las partes por la errónea elección de fuentes jurídicas o por la omisión de normas aplicables que pueden ser las subreglas jurisprudenciales que gobiernen una 6 La sentencia cuestionada se notificó el 11 de septiembre de 2024 y la demanda de acción de tutela se presentó el 12 de febrero de 2025. 7 Corte Constitucional, sentencia T-073 de 2015, MP Mauricio González Cuervo. 8 Corte Constitucional, sentencia SU-298 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00759-01 Actores: Sandra Correa Toro y otros Acción de tutela determinada materia.

Esa misma Corporación señaló que se genera cuando una determinada autoridad judicial: “i) aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso;

(iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente -interpretación contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta del precedente judicial –horizontal o vertical- sin justificación suficiente; o (v) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.”. 2.2 Caracterización del desconocimiento del precedente 1) El precedente judicial ha sido definido como “aquel conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia9”.

En esos términos, el precedente corresponde a una o varias decisiones previas relevantes para la solución de un nuevo asunto en el que se plasma el criterio pacífico y reiterado y se dictan una serie de reglas o parámetros para abordar los casos que, en lo sucesivo, tengan una estricta y real relación con aquel. Como ante casos con supuestos fácticos y jurídicos similares se debe otorga un tratamiento jurídico similar, la sentencia precedente debería determinar el sentido de la decisión posterior en aras de garantizar la igualdad de las partes ante la ley y la seguridad jurídica en las decisiones judiciales. 2) No obstante, como lo ha considerado la Corte Constitucional10 es necesario precisar que no todo el contenido de una sentencia posee “fuerza normativa de precedente”, pues ello solo será predicable de la “ratio decidendi”.

En efecto, para mayor claridad sobre dicho punto recuérdese que en la estructura de las providencias judiciales es posible identificar tres partes i) la parte resolutiva o decisum, en la que se profieren las órdenes vinculantes para las partes del proceso y que constituye la solución al problema jurídico examinado; ii) la ratio decidendi, compuesta por las consideraciones o razones que sustentan, motivan y justifican la decisión adoptada, y iii) los obiter dicta o dichos de paso, 9 Corte Constitucional, sentencia T-1029 de 2012. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-380 de 2021. 11 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00759-01 Actores: Sandra Correa Toro y otros Acción de tutela que no son más que aquellos argumentos de argumentos de referencia, complementarios o de contexto que no son vinculantes ni necesarios para la resolución del asunto.

Se insiste, de las tres partes solo la segunda, esto es, la ratio decidendi posee fuerza de precedente siempre que ella “i) establezca una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente; ii) haya servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o una cuestión constitucional similar a la que se estudia en el caso posterior; y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la providencia anterior sean semejantes o planteen un punto de derecho parecido al que se debe resolverse posteriormente7”. 3) Asimismo, no toda providencia judicial constituye precedente aplicable al caso, por el contrario, hay asuntos que pese a su similitud corresponden a un mero antecedente judicial, sin la fuerza vinculante necesaria propia del precedente para establecer una regla cuya aplicación deba necesariamente ser atendida. 4) Partiendo del supuesto de que “no todo lo que dice una sentencia es pertinente para la definición de un caso posterior”, la Corte Constitucional diferenció entre lo que se denomina antecedente jurisprudencial y precedente, en sentido estricto.

En la sentencia T-830 de 2012, esa Corporación se pronunció al respecto en los términos que a continuación se explican: “El (…) –antecedente- se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho (e.g. conceptos, interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio.

Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad. (…) [Entretanto, el] –precedente-, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso”.

Luego entonces, puede predicarse la existencia de un precedente en los eventos en los cuales: “(i) los hechos relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado. 12 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00759-01 Actores: Sandra Correa Toro y otros Acción de tutela (ii) la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente.

(iii) la regla jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”. 5) No obstante lo anterior y pese a la fuerza vinculante del precedente, se acepta que los jueces se aparten de este bajo las siguientes condiciones: i) deben hacer explícitas las razones por las cuales se abstienen de aplicar el precedente y se apartan del mismo, lo que se ha denominado cumplimiento de la “carga de transparencia”; ii) están llamados a demostrar que los argumentos que ofrecen, desarrollan y amplían de mejor manera el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de protección, pues no cualquier motivo constituye una razón válida para “justificar” el apartamiento del precedente, exigencia que se reconoce como la “carga de argumentación”. 2.3 Análisis del defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente jurisprudencial en el caso concreto 1) Los demandantes alegaron la configuración de un defecto sustantivo, pues en su concepto, se omitió lo dispuesto en el artículo 2344 del Código Civil, que establece: “Si de un delito o culpa ha sido cometido por dos o más personas, cada una de ellas será solidariamente responsable de todo perjuicio procedente del mismo delito o culpa (…)”, a su vez, afirmaron que, en aplicación de la referida norma, el Consejo de Estado ha establecido que, cuando una obra es ejecutada por un contratista, se entiende realizada por el Estado y, que la celebración de un contrato de concesión no exime de responsabilidad a la entidad pública contratante; por lo que la Sala analizará ambos argumentos en conjunto. 2) Si bien la parte demandante invocó una providencia11 mediante la cual el Consejo de Estado reconoció que la celebración de un contrato de concesión no exime de responsabilidad a la entidad concedente, especialmente cuando se trata de delegación de funciones públicas y uso de bienes del Estado, y otras en las cuales ha dispuesto la posibilidad de imputar a las entidades estatales el daño causado por el hecho de sus contratistas, la Sala considera que en el presente caso no se desconoció tal jurisprudencia, por el contrario, coincide con el análisis del fallador de primera instancia, 11 Sentencia de 14 de julio de 2016, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, radicación No. 25000-23-26-0000-2000-01902-01. 13 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00759-01 Actores: Sandra Correa Toro y otros Acción de tutela en cuanto a que la providencia cuestionada se fundamentó en la línea jurisprudencial vigente de la misma Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 3) Al respecto, la autoridad judicial demandada afirmó que: “Como se advierte de revisar el clausulado del contrato de concesión, no es posible imputarle responsabilidad al INCO, porque este, si bien era el ente contratante y, por lo mismo, el titular de la obra, no era el encargado directo de la señalización, la cual estaba a cargo del concesionario.

Aunque la celebración del contrato no desvincula a la entidad del bien o del servicio objeto del mismo, lo cierto es que, en el específico caso de las concesiones, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 solo le impuso a la administración el deber de adelantar actividades de vigilancia y control. Frente a este tema, la jurisprudencia de esta Subsección ha precisado: 60.

Preliminarmente, es necesario indicar que la red nacional de carreteras es de propiedad de la Nación, lo cual implica que la construcción, mantenimiento, conservación, señalización y seguridad de las mismas se encuentren a su cargo, al tenor de lo dispuesto en la Ley 105 de 1993; sin embargo, estas funciones, que en principio se atribuyen a las autoridades públicas, en ocasiones están mediadas por diferentes vínculos contractuales que sirven al cumplimiento de los fines del Estado, en virtud de los cuales, sujetos diferentes a la Nación asumen ciertas cargas o riesgos que comprometen su responsabilidad en caso de que se produzcan daños a terceros con ocasión de la ejecución de tales contratos. 61.

En particular, sobre el contrato de concesión de obra pública, la Subsección ha considerado que, a diferencia de otro tipo de contratos, éste no se agota con la mera ejecución de la obra y el pago de su contraprestación económica, sino que implica para el contratista la posibilidad de explotar un servicio público a cargo del Estado y obtener a partir de allí una retribución económica.

De manera que, los daños que se produzcan por las actividades a su cargo, deben ser atendidos por el beneficiario de la concesión y no podrán comprometer a la entidad contratante o titular del servicio público por el hecho de su condición, sino únicamente cuando de ella se pruebe una falla en su función de vigilancia y control de lo ejecutado por parte del contratista12.”.

(negrillas de la Sala) 4) Para sustentar su decisión, la autoridad judicial demandada señaló que en una providencia anterior del 28 de junio de 2024, la misma Subsección estableció que, en el marco de la ejecución de los contratos de concesión, la responsabilidad recae en principio sobre el concesionario, a menos de que se pruebe que la entidad concedente incurrió en una falla en sus deberes de vigilancia y control sobre la ejecución por parte del contratista.

En ese sentido, resulta infundado el reproche formulado por la parte actora en la impugnación, pues es evidente que la decisión cuestionada fue adoptada con base en un 12 Índice 100 del expediente digital del proceso ordinario en Samai. 14 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00759-01 Actores: Sandra Correa Toro y otros Acción de tutela precedente jurisprudencial consolidado de la propia Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 5) Además, aunque la autoridad judicial demandada no indicó de manera expresa las decisiones de las que eventualmente pudo apartarse, lo cierto es que adoptó una posición clara frente al régimen de responsabilidad aplicable en el contexto de la ejecución de contratos de concesión y sustentó su decisión en una línea jurisprudencial previamente definida por la misma subsección. 6) La Sala considera pertinente precisar que la parte demandante invocó como desconocidas providencias en las cuales esta Corporación dispuso que “cuando la administración contrata la ejecución de una obra pública es como si la ejecutara directamente”, no obstante, estas no constituyen precedente aplicable para el caso concreto, en tanto la controversia del proceso de reparación directa no giró en torno al desarrollo de una obra pública, sino a la responsabilidad del Instituto Nacional de Concesiones por la falta de señalización en la zona donde ocurrió el derrumbe que provocó el accidente de tránsito en el cual falleció el señor Botero Zapata. 7) Así las cosas, tal como lo indicó el fallador de primera instancia, la autoridad judicial demandada sustentó su decisión en su propio precedente, según el cual los daños que se produzcan en el marco de la ejecución de un contrato de concesión no comprometen a la entidad contratante o al titular del servicio público, salvo que se demuestre una falla en su función de vigilancia y control. 8) De otro lado, los demandantes afirman que fue la misma autoridad judicial demandada quien negó la vinculación de Autopistas del Café SA al proceso de reparación directa y posteriormente, en la sentencia de segunda instancia, concluyó que, pese a estar acreditada la falta de señalización en el tramo vial donde ocurrió el accidente que causó la muerte del señor Botero Zapata, la responsabilidad por dicha omisión correspondía exclusivamente al concesionario y no al Instituto Nacional de Concesiones. 9) Sin embargo, la Sala evidenció que los demandantes no incluyeron a la concesionaria Autopistas del Café SA como parte demandada en el medio de control de reparación directa, ni solicitaron formalmente su vinculación pues fue el Instituto Nacional de Concesiones quien promovió dicha solicitud, la cual fue desestimada mediante auto del 9 de abril de 2008 en el cual la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado indicó: 15 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00759-01 Actores: Sandra Correa Toro y otros Acción de tutela “Reitera la Sala que el fundamento necesario de la relación litisconsorcial de carácter necesaria sea por pasiva o por activa, es el vínculo jurídico sustancial inescindible entre todos los demandados o todos los demandantes con la persona o personas cotitulares del derecho sin las cuales no fuere posible resolver de mérito el asunto sometido al conocimiento del juez, situación que, en el caso concreto, no se presenta en relación con ninguna de las personas citadas en tal condición (…) En efecto, la Sociedad Concesiones Autopistas del Café S.A., sólo guarda un vínculo de orden contractual con el Instituto Nacional de Concesiones -INCO- determinado por el contrato de concesión No. 0113 en virtud del cual el concesionario se obliga a ejecutar bajo tal modalidad los estudios, diseños definitivos, las obras de rehabilitación y construcción, operación, mantenimiento y la prestación de los servicios del proyecto vial Armenia – Pereira – Manizales, no obstante, en relación con los demás demandados, no existe relación jurídica sustancial que implique la imposibilidad de resolver el debate sustancial sin la comparecencia de dicha sociedad o que implique resolver la cuestión litigiosa de manera uniforme para los vinculados por activa o por pasiva, de lo cual se colige que por la naturaleza de la relación resulta viable escindirla, por consiguiente, es el codemandado que guarda relación jurídica con la sociedad Autopista del Café S.A. quien válidamente puede solicitar la vinculación de ésta al proceso, a través de los mecanismos procesales existentes para que se resuelva la situación que se presenta con fundamento en el contrato celebrado, debido a que el demandante al establecer los extremos procesales del litigo, no solicitó la vinculación de dicha sociedad.

Salta a la vista que, aún admitiendo en gracia de discusión que la sociedad Autopista del Café S.A. detentara la condición de litisconsorte necesario por pasiva, tal circunstancia no determinaría la necesidad de integrar el contradictorio con la sociedad aseguradora CHUBB de Colombia S.A. por las mismas razones que dieron lugar a la desvinculación de la concesionaria, es decir, porque no guarda relación jurídica de ninguna índole con los demás demandados, por consiguiente, la hipotética uniformidad como exigencia previa no es materialmente viable; a lo anterior se suma que el vínculo con el tomador no genera inescindibilidad de la relación material, pues éste puede disponer del derecho que detenta frente al asegurador, optando o no por hacer efectiva la garantía, a través de los mecanismos establecidos por el ordenamiento jurídico13.”.

(negrillas de la Sala) 10) De acuerdo con lo anterior, se reitera que no fueron los demandantes quienes solicitaron la vinculación de Autopistas del Café SA e, igualmente, la autoridad judicial demandada expuso las razones por las cuales revocó la decisión que vinculó a dicha entidad tras concluir que no se configuraba un vínculo jurídico sustancial e inescindible entre esa sociedad y los demás demandados que hiciera indispensable su presencia para adoptar una decisión de fondo.

De igual manera, correspondía a la parte demandante incluir a la concesionaria como demandada en el proceso ordinario, lo cual no hizo, por lo cual la acción de tutela no 13 Índice 14 del expediente digital en Samai. 16 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00759-01 Actores: Sandra Correa Toro y otros Acción de tutela puede utilizarse como un mecanismo alternativo para solucionar las omisiones atribuibles a las partes dentro del proceso ordinario. 2.4 Caracterización del defecto fáctico 1) El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas que tiene una incidencia directa en la decisión. Sobre dicho requisito específico de acciones de tutela contra providencias judiciales la Corte Constitucional ha reconocido que esta tipología tiene dos dimensiones: una negativa y una positiva. 2) La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como por ejemplo (i) ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso;

(ii) decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo. 3) Por su parte, la dimensión positiva tiene lugar cuando el juez efectúa una valoración por completo equivocada o fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello, ya sea (i) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o (ii) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia. 2.5 Análisis del defecto fáctico en el caso concreto 1) La parte demandante alegó que la autoridad judicial demandada omitió valorar pruebas que acreditaban que la vía donde ocurrió el accidente donde falleció el señor Botero Zapata es de propiedad de la Nación y que su administración se encuentra a cargo del Instituto Nacional de Concesiones. 2) Tal como se consideró en primera instancia, la Sala advierte que la autoridad judicial demandada realizó una valoración integral y razonable de las pruebas obrantes en el expediente de reparación directa, particularmente, las alegadas como desconocidas por los demandantes. 3) La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado indicó que, de las pruebas aportadas al proceso de reparación directo fue posible evidenciar que, para el momento de los hechos, la vía en la cual falleció el señor Botero Zapata no se encontraba 17 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00759-01 Actores: Sandra Correa Toro y otros Acción de tutela señalizada, lo cual se acreditó a partir de i) el informe de accidente de tránsito del 8 de noviembre de 2004 y ii) la declaración del señor Luis Carlos Valencia Cárdenas; adicionalmente, la Sala evidencia que la autoridad judicial demandada valoró el contrato de concesión 0113 del 21 de abril de 1997; la Resolución 003986 de 3 de octubre de 2003, mediante la cual se concretó la cesión del anterior contrato del INVÍAS al Instituto Nacional de Concesiones; el informe técnico realizado por el geólogo Juan Carlos Cárdenas Castro y la ingeniera civil Luz Mercedes Benavides y la declaración del señor Juan Carlos Cárdenas. 4) De las pruebas referidas, la autoridad judicial demandada concluyó que, aunque se encontraba demostrada la falta de señalización en el lugar del accidente, dicha omisión era atribuible al concesionario y no al Instituto Nacional de Concesiones y señaló, además, que no se acreditó negligencia alguna por parte de esta última ni incumplimiento de sus funciones de supervisión y control: “En esta oportunidad, aun cuando está acreditado que no se señalizó la vía luego de que ocurriera el desprendimiento de tierra, también está probado que, en cualquier caso, el llamado a responder por esta circunstancia era el concesionario, sin que se haya demostrado que el INCO fue negligente o que desconoció sus obligaciones de vigilancia y control.

Es más, el actor no acreditó que el ente demandado tuvo conocimiento sobre el derrumbe o que este hecho le fue comunicado al contratista. Tampoco está demostrado que la sociedad Autopistas del Café S.A. se abstuvo, de manera irrazonable, de cumplir con el servicio de señalización vial, o que, ante esa situación, la entidad -por medio del interventor- no la requirió para que procediera a señalizar el deslizamiento14.”. 5) De acuerdo con lo expuesto, la Sala advierte que le asiste razón al fallador de primera instancia al afirmar que la autoridad judicial demandada no incurrió en el defecto fáctico invocado, en tanto se valoraron las pruebas obrantes en el expediente ordinario y, del análisis de las mismas, la autoridad judicial demandada concluyó que no resultaba imputable ningún tipo de responsabilidad al Instituto Nacional de Concesiones, y como en el proceso de reparación directa no se demandó a la concesionaria Autopistas del Café SA, quien era encargada de la señalización y del mantenimiento de la vía, revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda. 6) La Sala considera que la providencia cuestionada estuvo soportada en un estudio razonable e integral de las pruebas obrantes en el proceso y la autoridad judicial 14 Índice 100 del expediente digital del proceso ordinario en Samai. 18 Expediente: 11001-03-15-000-2025-00759-01 Actores: Sandra Correa Toro y otros Acción de tutela demandada realizó una valoración completa de los medios de prueba en ejercicio de su facultad interpretativa como juez de la causa, cuestión diferente es que les haya dado un alcance distinto al pretendido por la parte actora. 7) No es posible que por la vía de tutela la parte demandante pretenda que se imponga un criterio diferente al de dicho juez por el simple hecho de estar inconforme, puesto que la acción de tutela no fue instituida como una herramienta para perseguir que se modifique la apreciación probatoria realizada por aquel simplemente por encontrarse en desacuerdo, como si se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Confírmase la sentencia de primera instancia que negó el amparo invocado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia del mismo. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente)