CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Proceso Ejecutivo Radicación: 68001-23-33-000-2014-00679-01 (2885-2024) Demandante: Emérita Arenas Arenas Demandado: Departamento de Santander – Contraloría General de Santander Tema: Resuelve apelación contra sentencia que declaró probada la excepción de pago y de hacer – Confirma Decisión: Revoca sentencia de primera instancia. Declara probada parcialmente la excepción de pago por $204.884.896 (Reconocimiento Resolución 007896 del 13 de junio de 2012) y ordena seguir adelante con la ejecución. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander mediante la cual declaró probadas las excepciones de pago y de hacer formuladas por la parte demandada.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La parte demandante promovió proceso ejecutivo contra el Departamento de Santander y la Contraloría General de Santander para obtener el cumplimiento de la sentencia proferida el 17 de abril de 2008 por el Tribunal Administrativo de Santander y el 5 de agosto de 2010 por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.

Solicitó librar mandamiento de pago por $266.485.042, desagregados así: $89.485.537 por capital; $43.886.968 por salarios, factores salariales, prestaciones sociales y cesantías liquidadas con retroactividad, y demás emolumentos correspondientes al cargo que desempeñaba como auxiliar administrativo, código 407, grado I; y $133.085.537 por indemnización compensatoria en el evento de no reintegro al cargo. 3.

Como sustento fáctico expuso que requirió el cumplimiento de la sentencia ante el Contralor Departamental de Santander, quien expidió la Resolución 00918 del 14 de diciembre de 2010 en la que dispuso “aceptar y ordenar el cumplimiento a lo resuelto en el fallo”. Posteriormente, el 5 de diciembre de 2011 radicó renuncia al reintegro laboral, condicionada a recibir la indemnización dentro de un término no mayor a treinta (30) días contados desde esa radicación, bajo la advertencia de que, de no pagarse en ese plazo, su decisión quedaría sin efectos.

Señaló que el acuerdo se incumplió, pues el pago fue parcial y extemporáneo respecto del término fijado. 2 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00679-01 (2885-2024) Ejecutante: Emérita Arenas Arenas 4. Indicó que, mediante Resolución 7896 del 13 de junio de 2012, la Contraloría dispuso el cumplimiento de la condena y ordenó pagar $204.884.896.

No obstante, sostuvo que, conforme a su liquidación, la indexación de la indemnización y los intereses ascendían a $89.485.537,97; que por concepto de capital aún se adeudaban $89.485.537,97, y que sobre este último se habían causado intereses por $62.913.423,55. Trámite en primera instancia 5. Mediante auto del 21 de enero de 2016, complementado por auto del 12 de agosto de 2016, el Tribunal libró mandamiento de pago a favor de Emérita Arenas Arenas y en contra del Departamento de Santander – Contraloría Departamental, ordenando: (i) el pago de $89.485.537 por saldo impagado del restablecimiento del derecho, más el aporte patronal a salud y los intereses causados desde 2012 hasta el pago efectivo;

(ii) el pago de $43.886.968 por salarios, factores salariales, prestaciones sociales y cesantías con retroactividad, y demás emolumentos del cargo, desde el 13 de junio de 2012 hasta el 30 de agosto de 2014, más los intereses comerciales y moratorios a que haya lugar y los valores que se generen con posterioridad hasta el reintegro y el pago total;

(iii) el reintegro de la ejecutante sin solución de continuidad al cargo que ocupaba —o a otro de igual o superior jerarquía—, en los términos de la sentencia; y, subsidiariamente, (iv) la indemnización compensatoria conforme al artículo 64 del CST. Contestación de la demanda 6. La Contraloría General de Santander propuso la excepción de pago total.

Señaló que la ejecutante radicó ante la entidad escritos del 5 de diciembre de 2011 y 2 de febrero de 2012 en los que renunció al reintegro laboral y solicitó el cumplimiento del fallo; en consecuencia, expidió la Resolución 001112 del 12 de diciembre de 2011, mediante la cual se abstuvo de hacer efectivo el reintegro. Posteriormente, a través de la Resolución 007896 del 13 de junio de 2012 —“Por la cual se reconoce una cuenta”— reconoció a favor de la demandante la suma de $204.884.896 por sueldos y prestaciones sociales correspondientes al período 4 de enero de 2000 a 8 de junio de 2012, con lo cual, a su juicio, cumplió la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. 7.

Afirmó que las pretensiones de la ejecutante son excesivas e infundadas, pues incluyen rubros que no están reconocidos en el título ejecutivo y no se allegó nuevo título que respalde su exigibilidad; por ello, insistió en que no existe saldo a cargo de la entidad. 8. El Departamento de Santander propuso las excepciones de pago total de la obligación y prescripción. Sostuvo que, mediante la Resolución 007896 del 13 de junio de 2012 y su notificación personal, se dio cumplimiento a la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, por lo que no subsistía obligación exigible a su cargo.

II. SENTENCIA APELADA 9. El Tribunal Administrativo de Santander declaró probadas las excepciones de pago y de hacer (reintegro) propuestas por las entidades ejecutadas y, en consecuencia, ordenó levantar las medidas cautelares de embargo, sin condena en costas. 3 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00679-01 (2885-2024) Ejecutante: Emérita Arenas Arenas 10.

Para sustentar su decisión, el Tribunal tuvo en cuenta la Resolución 007896 del 13 de junio de 2012 expedida por la Secretaría General del Departamento de Santander, acto en el que se dejó constancia del contexto relevante (retiro del cargo, trámite del proceso de nulidad y restablecimiento y sentencia que anuló el retiro) y se dispuso el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia base del ejecutivo. 11.

En esa resolución se liquidaron a favor de la ejecutante los salarios y prestaciones sociales indexados e intereses del período 4 de enero de 2000 a 8 de junio de 2012, por un total de $204.884.896. Con apoyo en esa liquidación, el a quo concluyó que la obligación de dar prevista en el título se encontraba satisfecha. 12. Adicionalmente, destacó que la actora renunció al reintegro, decisión aceptada por la administración mediante Resolución 001112 del 12 de diciembre de 2011.

Señaló que esa manifestación generó una situación jurídica nueva distinta del mandato de reintegro contenido en el título, de modo que cualquier discusión sobre su legalidad (incluida la alegada inobservancia del plazo condicionado por la actora) no podía ventilarse en la vía ejecutiva, sino a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

III. RECURSO DE APELACIÓN 13. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 29 de febrero de 2024, mediante la cual se declaró probada la excepción de pago propuesta. 14. Sostuvo que la obligación no está totalmente saldada. Afirmó que la Resolución 001112 del 12 de diciembre de 2011 no constituyó pago efectivo; y que, si bien mediante la Resolución 007896 del 13 de junio de 2012 la Gobernación realizó un abono, este no produjo la extinción por pago de las obligaciones de dar ni de hacer, entre otras razones y a su juicio, por haberse efectuado fuera del plazo que condicionó su renuncia al reintegro. 15.

En relación con la indemnización de perjuicios por incumplimiento del reintegro, expuso que el 5 de diciembre de 2011 presentó renuncia condicionada ante el desacato de la Contraloría a la orden de reintegro; no obstante, la entidad incumplió dicha condición al efectuar un pago parcial y extemporáneo. 16. Agregó que la Resolución 007896 del 13 de junio de 2012, que dispuso el pago de $204.884.896 (liquidados al 8 de junio de 2012), presenta errores de liquidación frente a la sentencia y al artículo 177 del CCA, porque: (i) los componentes indemnizatorios debieron indexarse hasta la ejecutoria (17 de septiembre de 2010);

(ii) no se reconocieron intereses moratorios; y (iii) se omitieron valores causados desde el 18 de septiembre de 2010 en adelante, con sus respectivos intereses. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 17. Mediante auto proferido el 2 de diciembre de 2024, se admitió el recurso de apelación. V. CONSIDERACIONES 4 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00679-01 (2885-2024) Ejecutante: Emérita Arenas Arenas Competencia 18.

De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

En consecuencia, corresponde a esta Corporación abordar el análisis de la controversia planteada. Problema jurídico 19. La Sala debe resolver dos problemas jurídicos. Primero, determinar si el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en error al tener por probada la excepción de pago al conferir efectos extintivos de la obligación de dar a la Resolución 007896 del 13 de junio de 2012, que reconoció y pagó $204.884.896; en particular, si ese acto acreditó el pago total en los términos del mandamiento de pago (esto es, capital más intereses hasta el pago efectivo) o si, por el contrario, omitió la liquidación y el pago de intereses moratorios, de manera que subsistieran saldos y no procediera la excepción de pago total. 20.

Segundo, establecer si la Resolución 001112 del 12 de diciembre de 2011, que aceptó la renuncia al reintegro, produjo efectos extintivos conforme a la condición temporal fijada por la ejecutante; o si se trata de una renuncia condicionada fallida por falta de pago íntegro y oportuno, caso en el cual no se habría extinguido la obligación de hacer ni las consecuencias indemnizatorias derivadas.

Análisis del primer problema jurídico 21. En el marco de un proceso ejecutivo, cuyo objetivo principal es asegurar el cumplimiento de obligaciones por parte del deudor, la excepción de pago constituye un mecanismo de defensa fundamental. Para que esta excepción prospere y la obligación se considere extinguida, es imperativo que la parte ejecutada cumpla con una rigurosa carga probatoria y que el pago realizado satisfaga plenamente los requisitos legales.

Exige demostrar integralmente la prestación efectiva de lo debido: cuando el título y el mandamiento imponen capital e intereses hasta pago efectivo, no basta acreditar indexación o desembolsos parciales si permanecen intereses sin liquidar ni pagar (arts. 1625, 1626, 1627 y 1649 C.C.). Conforme al art. 167 del CGP, la parte ejecutada soporta la carga de la prueba de ese pago extintivo.1 22.

La trascendencia de esta carga probatoria es evidente: si el deudor ejecutado no acredita cumplidamente el pago, la obligación permanece exigible y el proceso ejecutivo prosigue. No bastan manifestaciones genéricas ni la expedición de actos administrativos 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 6 de agosto de 2025.

Exp. 25000-23-42-000- 2021-00111-01 (2853-2024) 5 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00679-01 (2885-2024) Ejecutante: Emérita Arenas Arenas que aparenten cumplimiento; se exige acreditación documental de la entrega efectiva de los recursos al acreedor, por ejemplo: comprobantes de consignación o transferencia, certificaciones bancarias u órdenes de pago ejecutadas. 23.

El pago efectivo constituye un modo de extinguir las obligaciones según lo dispuesto en el artículo 1625 del Código Civil. No obstante, para que produzca efecto liberatorio debe ajustarse a requisitos sustantivos precisos, de modo que satisfaga íntegramente lo debido conforme al título, como los siguientes. 24. Pago total entendido como la prestación de lo que se debe según lo dispuesto en el artículo 1626 del código civil.

Esto implica que la obligación se extingue únicamente cuando se cumple en su totalidad. El deudor no puede obligar al acreedor a recibir pagos parciales, salvo que exista una convención en contrario o que la ley lo disponga en casos especiales. 25. Para que el pago extinga la obligación debe abarcar no solo el capital, sino también los intereses moratorios y, cuando corresponda, las indemnizaciones derivadas del retardo (artículo 1649 del Código Civil).

La jurisprudencia ha reiterado que el pago efectivo, entendido como satisfacción íntegra de lo debido, solo produce efecto liberatorio si comprende ambos componentes; de lo contrario, la obligación no se tiene por totalmente satisfecha y la ejecución continúa por el saldo pendiente.2 26. En este expediente, el mandamiento ordenó, además del capital, el pago de intereses desde hitos precisos y hasta el pago efectivo.

En particular: i) sobre el saldo impagado de $89.485.537, intereses comerciales y moratorios desde el 13 de junio de 2012 hasta la fecha en que se efectuara el pago; y ii) sobre la indemnización por salarios y prestaciones, intereses comerciales y moratorios hasta el reintegro y pago completo. Bajo ese tenor, la extinción por pago requería acreditar capital más intereses en los términos temporales fijados. 27.

La Resolución 007896 del 13 de junio de 2012 reconoció $204.884.896 “por sueldos y prestaciones sociales”, con soporte en una planilla titulada “Indexación salarios y prestaciones sociales”, que empleaba índices (por ejemplo, índice final abril de 2012), fijaba corte al 8 de junio de 2012 y arrojaba un “Neto a pagar: $204.884.896”. No se identificó renglón, tasa, período ni monto por intereses comerciales o moratorios; tampoco se desarrolló la causación a partir del 13 de junio de 2012 ni hasta el pago efectivo.

En suma, el acto acreditó actualización e importe por prestaciones hasta el 8 de junio de 2012, pero omitió la liquidación y el pago de los intereses exigidos por el mandamiento. 28. No obra constancia idónea de desembolsos por concepto de intereses (comprobantes de consignación o transferencia, certificaciones bancarias u órdenes de pago ejecutadas), ni liquidación detallada que permita verificar que se cubrieron los intereses causados conforme a las órdenes del mandamiento.

La sola existencia de la resolución de reconocimiento y su anexo de indexación no suplió la prueba del pago íntegro. 2 Ver Ibidem y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 9 de agosto de 2023. Exp. 25000-23- 36-000-2019-00141-02. 6 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00679-01 (2885-2024) Ejecutante: Emérita Arenas Arenas 29.

Con esta confrontación, lo acreditado fue, a lo sumo, un pago parcial referido a la indexación y a un neto por prestaciones a una fecha anterior al hito de causación de intereses fijado en el mandamiento. Persistieron, por tanto, rubros exigibles por intereses: i) sobre el saldo impagado desde el 13 de junio de 2012 y hasta el pago efectivo; y ii) sobre la indemnización por salarios y prestaciones, hasta el reintegro y pago completo. 30.

En consecuencia, la excepción de pago total no podía prosperar. Razón por la cual se impone revocar este aspecto de la sentencia y disponer que la ejecución continuara por los saldos pendientes. La determinación exacta del monto quedará reservada para la liquidación del crédito, en la cual deberán precisarse las tasas aplicables, los períodos de causación y la imputación de abonos, con sujeción a las reglas legales y al tenor del mandamiento.

Análisis del segundo problema jurídico 31. La ejecutante presentó, el 5 de diciembre de 2011, una renuncia al reintegro condicionada al pago íntegro de la indemnización dentro de los treinta días siguientes a su radicación. La administración aceptó la renuncia mediante la Resolución 001112 del 12 de diciembre de 2011. Esa aceptación quedó sujeta al cumplimiento de la condición temporal propuesta por la propia interesada, sin embargo, el acto referido nada dijo al respecto, se limitó aceptar la renuncia. 32.

La renuncia presentada no fue una abdicación pura y simple del derecho al reintegro; incorporó, en rigor, una propuesta condicionada, asimilable a una fórmula de arreglo: la ejecutante ofreció desistir del reintegro a cambio de una indemnización pagadera íntegramente dentro de un plazo de treinta días. Se trató, por tanto, de una manifestación bilateralmente orientada, cuyo efecto extintivo del reintegro dependía de la contraprestación económica en los términos propuestos. 33.

La administración decidió aceptar esa comunicación como si se tratara de una renuncia incondicionada. Con ello desnaturalizó su contenido y omitió la contraprestación que le daba sentido. Una aceptación en esos términos no perfeccionó un acuerdo ni produjo cumplimiento: no hubo pago íntegro y oportuno de la indemnización ofrecida, no se activó el trámite judicial del artículo 189 del CPACA para sustituir el reintegro, ni se satisfizo el título.

En consecuencia, la calificación administrativa como renuncia simple no generó extinción de la obligación de reintegrar ni puede presentarse como cumplimiento del fallo. 34. En suma, si la administración estimaba inviable el reintegro, debió activar en tiempo el trámite del artículo 189 del CPACA para que el juez de primera instancia fijara, con contradicción, la indemnización sustitutiva; y si, por el contrario, pretendía acoger la propuesta de la ejecutante, debía honrar su naturaleza condicionada mediante el pago íntegro y oportuno pactado como contraprestación. Al aceptar la comunicación como renuncia pura y simple, sin acudir al cauce judicial del artículo 189 ni satisfacer la condición económica ofrecida, no se perfeccionó acuerdo alguno ni se configuró cumplimiento del fallo. 7 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00679-01 (2885-2024) Ejecutante: Emérita Arenas Arenas Conclusión 35.

Respecto de la excepción de pago total, la Resolución 007896 del 13 de junio de 2012 acreditó, a lo sumo, una actualización y liquidación de salarios y prestaciones hasta el 8 de junio de 2012, pero no demostró la liquidación ni el pago de los intereses exigidos por el mandamiento (sobre el saldo y sobre la indemnización, hasta el pago efectivo o el reintegro).

En ausencia de prueba documental del desembolso por intereses, el pago fue parcial y no extinguió la obligación. La excepción, por tanto, no podía prosperar. 36. En lo relativo a la renuncia condicionada, lo presentado el 5 de diciembre de 2011 fue una propuesta supeditada al pago íntegro y oportuno de una indemnización como contraprestación al desistimiento del reintegro.

La administración la trató como renuncia pura y simple, sin activar el trámite judicial del artículo 189 del CPACA ni satisfacer la condición económica ofrecida. Al fallar la condición y omitirse el cauce legal para sustituir el reintegro, no se configuró un modo extintivo de la obligación. 37. Por lo anterior, se revocará la sentencia apelada; se declarará probada parcialmente la excepción de pago por la suma de $204.884.896, imputable a salarios y prestaciones indexados reconocidos en la Resolución 007896 del 13 de junio de 2012; se declarará no probada la excepción de pago respecto de la obligación de reintegro y se dispondrá seguir adelante con la ejecución. Costas en segunda instancia 38.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 39.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 40. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 41.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandada, por cuanto se accede a las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Santander. 8 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00679-01 (2885-2024) Ejecutante: Emérita Arenas Arenas En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. Revocar la sentencia proferida el 29 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander. En su lugar declarar probada parcialmente la excepción de pago propuesta por las entidades ejecutadas, exclusivamente por la suma de $204.884.896, reconocida mediante la Resolución 007896 del 13 de junio de 2012.

SEGUNDO. Ordenar seguir adelante con la ejecución por los saldos y obligaciones pendientes.

TERCERO. Ordenar liquidar el crédito como legalmente corresponda.

CUARTO. Condenar en costas en segunda instancia al extremo demandado.

QUINTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.