CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., siete (07) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-0306-000-2024-00514-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá y Personería Municipal de Chía (Cundinamarca).
Asunto: autoridad competente para adelantar una investigación disciplinaria contra servidores públicos del orden municipal. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El día 27 de abril de 2023, el señor Gilberto Zambrano Hurtado presentó queja ante la Personería Municipal de Chía (CUND) contra el señor Aldover Alexander Colorado Castaña director del Instituto Municipal de Recreación y Deporte de Chía (IMRD), por presunta omisión al deber de respeto. 2. En virtud de lo anterior, la Personería Delegada para la Vigilancia de la Conducta Oficial y Función Disciplinaria, mediante auto del 4 de mayo de 2023 y núm. de expediente 031 de 2023, ordena iniciar la indagación previa, «por presuntas irregularidades consistentes en la presunta extralimitación de funciones por parte de un funcionario del IMRD»2. 3.
Recaudado el material probatorio en la etapa de indagación previa, la Personería Delegada, mediante auto del 25 de julio de 2023, ordenó la apertura de la investigación disciplinaria en contra del director del IMRD, señor Aldover Alexander Colorado Castaña. 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (ley 1437 de 2011) y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2 SAMAI, Expediente digital núm. 11001-0306-000-2024-00514-00.
Radicación 11001-03-06-000-2024-000514-00 4. La Personería Delegada, mediante auto del 1 de septiembre de 2023, señaló que, de acuerdo con el Decreto núm. 262 de 20003, modificado por el Decreto núm. 1851 de 2021, las funciones de las procuradurías provinciales de instrucción y juzgamiento son: […] 1. Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, contra los siguientes sujetos disciplinables: a. Los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, los concejales de estos, los personeros, personeros delegados, ediles de juntas administradoras locales, rectores, directores o gerentes de las entidades y organismos descentralizados del orden distrital o municipal, los miembros de sus juntas o consejos directivos, y contra servidores públicos del orden distrital o municipal, según el caso. […] Por consiguiente, ordenó remitir el expediente disciplinario núm. 031 de 2023, a la Procuraduría Provincial de Zipaquirá de Instrucción para su conocimiento y trámite. 5.
En consecuencia, la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá, mediante auto de fecha 28 de septiembre de 2023, resolvió no aceptar el conocimiento del proceso núm. 031 de 2023, y en su lugar procedió a dar curso al conflicto negativo de competencias, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado4. II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39, inciso 3.°, de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, el 19 de abril del 2024, la Secretaría de la Sala fijó el edicto núm. 503, por el término de cinco días hábiles, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones5. 3 Decreto 262 de 2000 «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos». 4 SAMAI, Expediente digital núm. 11001-0306-000-2024-00514-00. 5SAMAI.
Expediente digital. Doc. Edicto. Radicación 11001-03-06-000-2024-000514-00 Según el informe secretarial del 14 de agosto de 2024, se comunicó la existencia del conflicto a la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá y a los señores Gilberto Zambrano Hurtado y Aldover Alexander Colorado6. Mediante el informe secretarial del 23 de agosto de 20247, se informó al despacho que, vencido el término de fijación del edicto, las autoridades involucradas guardaron silencio.
Posteriormente, mediante informe secretarial del 26 de agosto de 2024, se informó al despacho que la personera delegada para la vigilancia de la Conducta Oficial de la Función Pública de la Personería Municipal de Chía presentó alegatos. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Personería Municipal de Chía (Cundinamarca)8 En Oficio del 20 de agosto de 2024, esta autoridad manifestó que, en aplicación al principio de especialidad normativa, la competencia para adelantar la investigación disciplinaria en contra del director del Instituto Municipal de Recreación y Deporte de Chía (IMRD) le corresponde a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá y lo fundamenta en lo siguiente: De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22 del Decreto 1851 de 2021, que modificó el articulo 76 del Decreto Ley 262 de 2000: […]
ARTÍCULO 76. Procuradurías provinciales y distritales de instrucción. Las procuradurías provinciales y distritales de instrucción cumplen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes funciones: 1. Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, contra los siguientes sujetos disciplinables: a. Los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, los concejales de estos, los personeros, personeros delegados, ediles de juntas administradoras locales, rectores, directores o gerentes de las entidades y organismos descentralizados del orden distrital o municipal, los miembros de sus juntas o consejos directivos, y contra servidores públicos del orden distrital o municipal, según el caso. […] (Resaltado del documento original) 6SAMAI.
Expediente digital, 11001-0306-000-2024-00514-00. 7SAMAI. Expediente digital. archivo al despacho por reparto. 8SAMAI. Expediente Digital 11001-0306-000-2024-00514-00. Radicación 11001-03-06-000-2024-000514-00 En concordancia con lo anterior, del artículo 98 de la Ley 1952 de 2019, se determina que la Procuraduría Provincial es la competente para conocer de la etapa de instrucción de los procesos disciplinarios contra funcionarios de mayor jerarquía del IMRD.
Finalmente, solicitó a la Sala que, en aplicación a la norma especial establecida en el Decreto 262 de 2000, el cual prevalece sobre disposiciones generales de la Ley 136 de 1994, establezca que la competencia por razón de conexidad y de jerarquía del investigado es de la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá de Cundinamarca. 2.
Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá, Cundinamarca9 Esta autoridad no presentó alegatos en la oportunidad procesal correspondiente. Sin embargo, mediante auto del 28 de septiembre del 2023, resolvió no aceptar el conocimiento del proceso núm. 031 de 2023 y en su lugar dio curso al conflicto negativo de competencias, de conformidad con el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios, según la Ley 1952 de 2019. Reiteración.1011 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de las instancias, se regulan 9SAMAI.
Expediente Digital Reparto y radicación _01, carpeta zip. 10 ARTÍCULO 99. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocara el conocimiento del asunto; en caso con trario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que este dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. 11 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 13 de septiembre de 2023.
Rad. núm. 11001-0306-000-2023-00167-00 Radicación 11001-03-06-000-2024-000514-00 en el artículo 99 de la Ley 1952 de 201912, norma especial sobre la materia, que dispone: Artículo 99. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. […] [Subrayas añadidas] No obstante, en el presente asunto no cabe aplicar esta disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Personería Municipal de Chía (Cundinamarca) y la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá (Cundinamarca) no tienen un superior común. Así, ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011, el cual integra el procedimiento ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.2.
Regla general de competencia para resolver los conflictos de competencia administrativa. Reiteración13 La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas 12 «Por medio de la cual se expide el código general disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario». 13 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 13 de septiembre de 2023. Rad. núm. 11001-0306-000-2023-00167-00 Radicación 11001-03-06-000-2024-000514-00 generales»14 están reguladas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 202115, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. [Se resalta].
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10º del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales se analizan a continuación, en relación con el caso concreto: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta. 14 Ley 1437 de 2011.
Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». 15 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».
Radicación 11001-03-06-000-2024-000514-00 ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación o el asunto particular; iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo De los requisitos planteados, la Sala deberá definir el conflicto de competencias, siempre que no exista normativa especial que asigne a otra autoridad la competencia de dirimirlo, situación que expondrá a continuación. 1.1.
Competencia especial de las procuradurías regionales para resolver conflictos de competencias. Reiteración16. De conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 7 del Decreto Ley 262 de 2000, especialmente en su numeral 8, se establece: […] Artículo 7°. Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones: 8.
Distribuir las funciones y competencias atribuidas en Ia Constitución o la ley a la Procuraduría General de la Nación, entre las distintas dependencias y servidores de la entidad, atendiendo criterios de especialidad, jerarquía y las calidades de las personas investigadas, cada vez que por necesidades del servicio se requiera. […] (Subrayas de la Sala) De acuerdo a esa facultad especial y al caso en concreto, las autoridades involucradas, esto es, la Personería Municipal de Chía (Cund) y la Procuraduría Provincial de Zipaquirá de Instrucción, tienen una regla especial para dirimir los conflictos de competencia que se suscitan entre ellas.
Por esta razón, se estima pertinente examinar la competencia de las procuradurías regionales para resolver conflictos de competencia, con el fin de identificar si son aplicables esas facultades especiales. Al respecto, el artículo 75 del Decreto Ley 262 de 200017, modificado por el Modificado por el Art. 19 del Decreto 1851 de 2021, estableció las funciones de las procuradurías regionales de instrucción, así: 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 5 de agosto de 2021.
Radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00075-00. 17 Decreto Ley 262 de 2002 (febrero 22), «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de Radicación 11001-03-06-000-2024-000514-00 […]
ARTÍCULO 75. Procuradurías regionales de instrucción. Las procuradurías regionales de instrucción tienen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes competencias: 10. Dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre los personeros y los procuradores provinciales, en etapa de instrucción. […] [Subrayado y resaltado de la Sala].
De la norma citada se extrae que, cuando se presenta un conflicto de competencias entre una personería y una procuraduría provincial, la competencia para dirimirlo es de la procuraduría regional. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»18.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos». 18 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación 11001-03-06-000-2024-000514-00 3. Competencia de la Sala en el caso concreto Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala declarará su falta de competencia para resolver el presente conflicto suscitado entre la Personería Municipal de Chía (Cund) y Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá, por las siguientes razones: i) La Personería Municipal de Chía, ordenó la apertura de investigación disciplinaria [articulo 211 Ley 1952 de 2019]19, en contra del director del Instituto Municipal de Recreación y Deporte de Chía (IMRD) señor Aldover Alexander Colorado Castaña, por presuntas irregularidades consistentes en extralimitación de sus funciones. ii) En virtud de lo anterior, la Personería Municipal remitió por competencia y en etapa de instrucción, el proceso disciplinario núm. 031 de 2023 a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá para su conocimiento y trámite correspondiente.
Sin embargo, esta autoridad decidió no aceptar el conocimiento de la actuación y promovió el presente conflicto negativo ante la Sala. iii) Como se ha mencionado, el artículo 75 del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Modificado por el Art. 19 del Decreto 1851 de 2021, numeral 10., faculta a las Procuradurías regionales de instrucción, de dirimir conflictos de competencia suscitados entre los personeros y los procuradores provinciales, cuando el proceso disciplinario se encuentre en etapa de instrucción. iv) En ese sentido, la Procuraduría General de la Nación mediante Resolución núm. 213 de 200320, en su artículo 8. ° numeral 6. °, define que la Procuraduría Regional de Cundinamarca, tiene competencia territorial en los municipios que conforman las Procuradurías Provinciales de Facatativá, Fusagasugá, Zipaquirá y Girardot. 19 ARTÍCULO 211.
Procedencia de la investigación disciplinaria. Cuando, con fundamento en la queja, en la información recibida o en la indagación previa se identifique al posible autor o autores de la falta disciplinaria, el funcionario iniciara la investigación disciplinaria. 20 Resolución núm. 213 de 2003 «por la cual se define la competencia territorial de las Procuradurías Regionales, Provinciales y distritales y se establece el mapa territorial de competencias de la Procuraduría General de la Nación» Radicación 11001-03-06-000-2024-000514-00 v) Es así, que mediante Resolución núm. 0097 de 2017, se modificó parcialmente la Resolución núm. 213 de 2003 y en su artículo primero se estableció, frente a la competencia territorial de la Procuraduría Provincial de Zipaquirá21: […] Modificar el numeral 7° del artículo octavo de la Resolución 2013 del 6 mayo de 2033, en el sentido de atribuir la competencia territorial de los municipios de Chía y Cota – Cundinamarca- a la Procuraduría Provincial de Zipaquirá. […] [Subrayado de la Sala] En conclusión, por norma especial de competencia, la Procuraduría Regional de Cundinamarca de Instrucción es la autoridad competente para dirimir el conflicto negativo originado entre la Personería Municipal de Chía y la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE COMPETENCIA de la Sala de Consulta y Servicio Civil para decidir de fondo sobre el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá y la Personería de Chía, para conocer del proceso disciplinario núm. 031 de 2023, en contra el servidor público Aldover Alexander Colorado Castaña, en calidad de director del Instituto Municipal de Recreación y Deporte de Chía (IMRD).
SEGUNDO: REMITIR la presente decisión y el expediente de esta actuación a la - Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Regional de Cundinamarca de Instrucción, para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Instrucción de Zipaquirá, a la Personería Municipal de Chía y a los señores Gilberto Zambrano Hurtado y Aldover Alexander Colorado.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3.º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. 21 Mediante Resolución núm. 0097 de 2017«Por la cual se modifican las Resoluciones Nos. 2013 del 6 de mayo de 2003 y 266 del 26 de septiembre de 2007» Radicación 11001-03-06-000-2024-000514-00 QUINTO: ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase, ANA MARÍA CHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.