CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-01732-01 Accionante: Fundación Centro de Vida Santa Catalina Accionados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad – relevancia constitucional. Decisión: Se confirma el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación1 presentada, en calidad de convocante, por la Fundación Centro de Vida Santa Catalina en contra del fallo de tutela proferido el 6 de mayo de 20242 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 10 de abril de 20243 la Fundación Centro de Vida Santa Catalina presentó tutela4 en procura de la protección de sus garantías fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la tutela efectiva que considera vulneradas con las providencias proferidas el 15 de octubre de 2021 y el 21 de marzo de 2024 por el Juzgado 4º Administrativo de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda, respectivamente, mediante las cuales se negaron las pretensiones elevadas dentro del proceso No. 66001333300420190013000/01. 1 Obra impugnación en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 21, con certificado F33177F247FCC0C1 6AA798D58AC6BB63 FCD7E0A6852B3F3E 93B05F1DA38FD9B6. 2 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 17, con certificado 2CD8B3C58049E8FF 01A1B22217527239 0258047D51765255 13C8A13E2B55B387. 3 Obra correo electrónico en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 945465096D2722FF C3BD3558CC6E0831 97B0BE8C69C55729 BA6159272B864976. 4 Obra escrito de tutela a folios 1-7 en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado AEE6B2EA5D398D63 62D8172193367AA3 551C9900CB8B26FA 6931CCC058E1F912. 2 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-01732-01 Accionante: Fundación Centro de Vida Santa Catalina Accionados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro 1.2.- Hechos 1.2.1.- la Unión Temporal Nueva Esperanza se conformó entre la Fundación Centro de Bienestar del Anciano Betsabé Arbeláez, la Sociedad San Vicente de Paul y la Fundación Hogar del Anciano Santa Catalina (hoy Fundación Centro Vida Santa Catalina) para prestar servicios de atención integral a adultos mayores en estado de vulnerabilidad en el municipio de Santa Rosa de Cabal5. 1.2.2.- Mediante convenios y contratos suscritos entre el municipio de Santa Rosa de Cabal y la unión temporal referida se acordó garantizar la manutención y alojamiento de adultos mayores vulnerables.
Los convenios y contratos fueron debidamente liquidados. La Fundación Centro de Vida Santa Catalina continuó prestando la atención a los adultos mayores con la aceptación tácita de la administración municipal, por lo que incurrió en gastos significativos. 1.2.3.- El 26 de febrero de 2019 la fundación convocante entregó los adultos mayores a la administración municipal, debido a su incapacidad económica para seguir sosteniéndolos. 1.2.4.- Por estos hechos, la Fundación Centro Vida Santa Catalina interpuso demanda de reparación directa en contra del municipio de Santa Rosa de Cabal con el fin de que se le ordene indemnizarla por los daños causados.
Este trámite le correspondió al Juzgado 4º Administrativo de Pereira bajo el radicado No. 66001333300420190013000. 1.2.5.- El a quo ordinario, por sentencia del 15 de octubre de 20216, negó las pretensiones de la demanda, al verificar que la Fundación Centro de Vida Santa Catalina enfrentaba dificultades económicas antes de los contratos y convenios con el demandado, y dependía de donaciones y de caridad.
Adujo que, aunque el servicio integral a adultos mayores es una responsabilidad estatal, el municipio no debe reconocer pagos sin un convenio o contrato vigente. Señaló que los problemas de liquidez de la entidad sin ánimo 5 A folio 17 del archivo digital subido en el SAMAI, en el índice 2, con certificado AEE6B2EA5D398D63 62D8172193367AA3 551C9900CB8B26FA 6931CCC058E1F912. 6 A folios 19-20 del archivo digital subido en el SAMAI, en el índice 2, con certificado AEE6B2EA5D398D63 62D8172193367AA3 551C9900CB8B26FA 6931CCC058E1F912. 3 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-01732-01 Accionante: Fundación Centro de Vida Santa Catalina Accionados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro de lucro no fueron ocasionados por el ente territorial, sino por el modelo de la fundación. Precisó que no se acreditó el daño ni que este sea imputable al extremo pasivo. 1.2.6.- Inconforme, la fundación formuló recurso de apelación en contra de la referida decisión. Por sentencia del 21 de marzo de 20247 el Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó la recurrida bajo el argumento de que no se demostró el daño ni los presupuestos que dan lugar al enriquecimiento sin justa causa ni el correlativo detrimento patrimonial. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela La tutelante considera que se vulneraron sus derechos fundamentales, puesto que el tribunal criticado pasó por alto que la sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado el 19 de noviembre de 2012 estableció algunas hipótesis en las que es viable reconocer el enriquecimiento sin justa causa, incluso sin contrato.
Afirmó que es responsabilidad del ente territorial encargarse de las personas de la tercera edad y, por ende, suscribir los convenios pertinentes y apropiar los recursos necesarios, sumado a que existen dineros recaudados por el municipio cuyo destino específico es atender a los adultos mayores. La fundación acotó que se vio constreñida por la administración a continuar prestando los servicios sin contrato, ya que las personas que atendía requerían atención permanente y no podía simplemente desalojarlas, además, siempre tuvo la convicción de que el municipio firmaría el contrato correspondiente.
También aseveró que la corporación censurada omitió su propia jurisprudencia y pasó por alto que el servicio se prestaba a personas en condición de vulnerabilidad, lo que involucra múltiples derechos fundamentales. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela En el escrito introductorio se solicitó (i) declarar vulnerados los derechos fundamentales cuya violación se denuncia; y (ii) revocar el fallo del 21 de marzo de 2024. 7 A folios 16-39 del archivo digital subido en el SAMAI, en el índice 2, con certificado AEE6B2EA5D398D63 62D8172193367AA3 551C9900CB8B26FA 6931CCC058E1F912. 4 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-01732-01 Accionante: Fundación Centro de Vida Santa Catalina Accionados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 16 de abril de 2024 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso notificar al alcalde de Santa Rosa de Cabal, Risaralda; a los representantes legales de la Fundación Centro de Bienestar del Anciano Betsabé Arbeláez y de la Sociedad San Vicente de Paul (Albergue Sagrado Corazón), integrantes de la Unión Temporal Nueva Esperanza; y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica. 2.2.- El Juzgado 4º Administrativo de Pereira adujo que no se le puede imponer al municipio demandado una obligación con base en el criterio de la accionante, que, sin contrato o autorización previa, prestó sus servicios. 2.3.- El municipio de Santa Rosa de Cabal pidió negar el amparo y manifestó que los argumentos del escrito introductorio se limitaron a aducir que se trasgredieron precedentes jurisprudenciales, pero no se preocupó por demostrar los requisitos de procedencia de la acción de tutela. 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Subsección A de esta sección, mediante fallo del 6 de mayo de 2024, declaró improcedente el amparo porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional, ya que los fundamentos de la sentencia atacada no merecen reproches desde el punto de vista constitucional. 4.- Razones de la impugnación En contra de la providencia referida, la parte actora presentó impugnación, en la cual reiteró que se omitió la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 y alegó que el asunto tiene relevancia constitucional, en tanto estaban en juego derechos de adultos mayores.
Además, insistió en que el tribunal no tuvo en cuenta su propia jurisprudencia. Ultimó que existen casos puntuales en los que se debe ordenar a la administración pagar la prestación de servicios sin contrato y agregó que siempre obró de buena fe. 5 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-01732-01 Accionante: Fundación Centro de Vida Santa Catalina Accionados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 6 de mayo de 2024 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos alegados. Ahora bien, aunque la accionante denuncia las decisiones judiciales que fueron dictadas en la primera y segunda instancia del proceso No. 66001333300420190013000/01, esta Sala se limitará a estudiar las censuras elevadas en contra del fallo del Tribunal Administrativo de Risaralda, pues fue este el que puso fin al trámite judicial y el que resolvió las quejas planteadas en la apelación. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad8 y de procedencia9 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 8 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 9 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 6 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-01732-01 Accionante: Fundación Centro de Vida Santa Catalina Accionados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro 4.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”10.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber11: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-215 de 202212, al pronunciarse sobre el requisito de relevancia constitucional, advirtió que era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.- En el caso concreto, la tutelante cuestiona, en esencia, que el Tribunal Administrativo de Risaralda pasó por alto la jurisprudencia del Consejo de Estado, particularmente, la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, en la cual se establecieron tres hipótesis en las que se configura el enriquecimiento sin justa causa, incluso sin mediar un contrato.
Sumado a que inobservó que es responsabilidad de los 10 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 11 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 12 Sentencia del 16 de junio de 2022. M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-01732-01 Accionante: Fundación Centro de Vida Santa Catalina Accionados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro municipios cuidar a los adultos mayores y existen recursos destinados exclusivamente para ese propósito. 4.3.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que los cargos elevados por la parte actora no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, además de no haber sido explicados en debida forma, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el Tribunal Administrativo de Risaralda dentro del proceso de reparación directa No. 66001333300420190013000/01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional a ese trámite, según se explicará. 4.4.- Al verificar los argumentos de la providencia proferida el 21 de marzo de 2024, se dilucida el siguiente análisis textual: “En Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012, la Sala Plena de la Sección Tercera del H. Consejo de Estado, al advertir sobre la pluralidad de posiciones frente a la configuración del enriquecimiento sin causa que finalmente se traducían en una situación de ambigüedad e inseguridad jurídica, consideró necesario unificar la jurisprudencia aplicable a este tipo de asuntos en cuanto a las causales de procedencia, la naturaleza y la vía procesal de la actio in rem verso para alegar el enriquecimiento sin causa, precisando que en eventos en los que se ejecuten prestaciones a favor de una entidad estatal sin que se hubiese celebrado el respectivo negocio jurídico con las formalidades que la ley exige, lo que se pretende es desconocer el cumplimiento de normas imperativa, de acuerdo con la cual los contratos estatales se celebran por escrito, agotando los procedimiento de selección (…) En este orden, estableció el Consejo de Estado mediante sentencia de unificación que el enriquecimiento sin causa no puede aplicarse a situaciones que desconocen la normatividad sobre contratación administrativa, en cuanto las partes contratantes deben acatar el ordenamiento jurídico y las exigencias derivadas, sin que sea admisible alegar la ignorancia como excusa de la inobservancia. Explicó el alto tribunal que la teoría que invoca la buena fe de la persona afectada para justificar la procedencia de la actio in rem verso y ordenar la compensación del patrimonio cuando se han ejecutado obras, prestado servicios o suministro bienes, sin existir contrato, no es la apropiada, en cuanto la buena fe que debe orientar todo el proceso contractual debe ser la objetiva y no la subjetiva.
(…) Conforme se pudo determinar en el ajustado análisis probatorio hecho por el juzgado administrativo, no se dio lugar a dar por acreditado el daño. Criterio con el que concuerda la Sala, pero, además, que no se logra arrimar al proceso elementos materiales que puedan arrojar una inferencia que obligue a concluir que se cuentan con los presupuestos ya disgregados para que se abra la puerta de una condena por la vía del enriquecimiento sin causa en un asunto de continuidad de las prestaciones que fueron consignadas en un contrato estatal.
NO se aprecia imposición o constreñimiento por parte de los agentes del municipio demandados, la urgencia para evitar una lesión inminente o irreversible a la salud y, 8 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-01732-01 Accionante: Fundación Centro de Vida Santa Catalina Accionados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro menos aún, lo relativo con la urgencia manifiesta.
Si bien la segunda causal es aquella en cuya “tipificación” más se acerca el caso concreto, es de indicarse, que conforme lo discurrido en primera instancia, el modelo bajo el cual se planteó la atención de esta población estaba lejos de significar que la misma era ultra dependiente de la contratación con la entidad territorial. (…) Aunado a lo anterior, considera la Sala que con las pruebas que obran en el proceso, tampoco es posible verificar el enriquecimiento del municipio de Santa Rosa de Cabal y el correlativo empobrecimiento patrimonial de la Fundación Centro de vida Santa Catalina, en virtud de la atención integral a la población adulta mayor en estado de vulnerabilidad, porque no se acreditó, tal como se aseguró, que la misma fuera destinada al pago de facturas de servicios públicos, pago salarios, facturas compra víveres, pago de arrendamiento y demás gastos de operación y sostenimiento de la fundación, y que estuviera por fuera del cumplimiento de su objeto social.
(…) Por otro lado, la argumentación según la cual, se evidencia una omisión de la administración por la no destinación de los recursos de estampillas de que tratan las leyes 687 de 2001 y 1276 de 2009 (…) No hay respaldo de montos de transferencia totales, ni de las fuentes de financiación de los recursos que sustentaron los recursos con que se pagaron los contratos celebrados entre las partes, y de contera, se carece de elementos para estructurar la omisión endilgada”13. 4.5.- En atención a lo anterior, la sala advierte que la colegiatura convocada analizó in extenso la sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado el 19 de noviembre de 2012, a partir de lo cual concluyó que no estaba demostrado el daño reclamado ni el correlativo lucro y empobrecimiento de las partes; aunado a que las circunstancias acreditadas no encajaban en ninguna de las tres hipótesis establecidas jurisprudencialmente para estimar configurado el enriquecimiento sin justa causa en casos en que no exista un contrato estatal.
También descartó, por ausencia de pruebas, el cargo sobre los recursos fiscales con destinación específica. 4.6.- Resulta claro, entonces, que la fundación peticionaria pretende utilizar este mecanismo constitucional como si la tutela se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, el tribunal convocado estudió los asuntos sustantivos y probatorios atinentes a la actio in rem verso y no encontró, en el asunto concreto, debidamente acreditados los presupuestos para acceder a ella.
Adicionalmente, se debe destacar que la reclamante hizo referencia a una sentencia de la misma colegiatura en la que supuestamente se había accedido a las súplicas de la demanda en un caso similar, sin embargo, no identificó la subregla supuestamente 13 A folios 33, 36, 37-38 del archivo digital subido en el SAMAI, en el índice 2, con certificado AEE6B2EA5D398D63 62D8172193367AA3 551C9900CB8B26FA 6931CCC058E1F912B1AD7EF1FCB6638C. 9 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-01732-01 Accionante: Fundación Centro de Vida Santa Catalina Accionados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro omitida ni tuvo en cuenta que el fallo del 21 de marzo hogaño se fundó principalmente en una labor probatoria deficiente.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada14, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron previamente por el juez de la causa15. 5.- En consecuencia, se advierte que los cargos incoados en la solicitud de amparo no superan el requisito genérico de relevancia constitucional y esto hace que la acción constitucional resulte improcedente.
En ese sentido, se confirmará la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 6 de mayo de 2024 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con las razones ut supra. 14 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 15 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 10 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-01732-01 Accionante: Fundación Centro de Vida Santa Catalina Accionados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado