CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., veinticinco (25) mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 25000-23-42-000-2017-03270-02 No interno: 4316-2022 Demandante: ANYURIVET DAZA CUERVO Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Referencia: EMPLEADA DEL SERVICIO EXTERIOR - LIQUIDACIÓN DE PRESTACIONES CONFORME A SALARIO DEVENGADO - PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del quince (15) de marzo de dos mil veintidós (2022), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección F, por medio de la cual se negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones Solicitó por intermedio de apoderado judicial, que se declare que la entidad accionada no realizó en debida forma la liquidación y pago de sus cesantías cuando laboró en el exterior en los años 2002 y 2003, es decir, no tuvo en cuenta el salario real que percibió en moneda extranjera convertido a la tasa de cambio de la época, razón por la cual está obligada a pagar los intereses de mora de que trata el artículo 14 del Decreto 162 de 1969.
La señora Anyurivet Daza Cuervo, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para se declare la nulidad de las Resoluciones 8240 del 7 de diciembre de 2016 y 0246 de 17 de enero de 2017, suscritos por el Director de Talento Humano del Ministerio de Relaciones Exteriores, a través del cual negó la reliquidación del auxilio de cesantías correspondiente a los años 2002 y 2003.
Como consecuencia de la declaración anterior, reclamó que se condene a la accionada a reliquidar sus cesantías correspondientes a los años 2002 y 2003, de conformidad en el salario que realmente devengó cuando ejerció diversos cargos en el exterior, es decir, “el pagado en moneda extranjera de acuerdo con los valores certificados por la Coordinadora de Nómina y Prestaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, a la tasa representativa del mercado de la época”.
Requirió que se condene al Ministerio de Relaciones Exteriores a pagar los intereses de mora a la tasa del 2% mensual sobre las diferencias de capital generadas entre las cesantías canceladas y lo que debió consignarse, con base en el salario real que devengó durante los años 2002 y 2003 como contraprestación de sus servicios en la planta externa de la entidad, en virtud de lo establecido en el artículo 14 del Decreto 162 de 1969, esto es, desde la fecha en que debió hacer el traslado al Fondo Nacional del Ahorro hasta que realice el pago efectivo de las cesantías que legalmente correspondan.
Solicitó que se condene a la accionada al pago de 50 salarios mínimos mensuales legales vigentes a título de indemnización integral por los perjuicios causados. Finalmente, pidió que se condene a la accionada al pago de costas procesales y agencias en derecho. 1.2. Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes (fl. 55 –67): La señora Anyurivet Daza Cuervo laboró al servicio del Ministerio de Relaciones Exteriores, en los años 2002 y 2003, desempeñándose en varios cargos en la planta externa de la entidad, recibiendo su salario en EUROS.
Mediante la Resolución 8240 del 7 de diciembre de 2016, la entidad liquidó y reportó sus cesantías de los referidos periodos con base en un salario que no corresponde al que realmente devengó en su calidad funcionaria asignada al servicio exterior. Que el Ministerio de Relaciones Exteriores no realizó la reliquidación de los intereses previstos en el artículo 14 del Decreto 162 de 1969, es decir, haber pagado a la tasa del 2% mensual sobre la diferencia de capital generada entre lo consignado por dicha prestación y lo que debió cancelar, con base en el salario que devengó durante los años 2002 y 2003.
Mediante petición del 27 de diciembre de 2016, la demandante interpuso recurso de reposición contra dicha decisión, el cual fue atendido desfavorablemente por medio de la Resolución No. 0248 del 17 de enero de 2017, confirmando el acto impugnado. El 28 de marzo de 2017 se celebró la audiencia de conciliación prejudicial en la Procuraduría 146 Judicial II para Asuntos Administrativos, la cual fue declarada fallida al no allegarse ninguna fórmula conciliatoria por parte de la entidad accionada, desconociendo que en otras oportunidades sí propuso conciliación al respecto, actuando entonces de manera contraria al principio de legalidad e igualdad. 1.2 Normas violadas En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: Constitucionales: Artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 29, 48, 53, 83, 96 y 209.
Legales y reglamentarias: Artículos 9 y 14 de la Ley 153 de 1887; 17, literal a), de la Ley 6ª de 1945; 6 y 13 del Decreto 1160 de 1947; 151 del Decreto Ley 2158 de 1948; 488 del Decreto 2663 de 1950; 30 del Decreto 3118 del 1968; 41 del Decreto Ley 3135 de 1968; 102 del Decreto Reglamentario 1848 de 1949; 44, 45, 47, 48, 76, numeral 13, del Decreto 01 de 1984; 21 del Decreto 2067 de 1991; 3 y 4 de la Ley 100 de 1993; 3 y 10 de la Ley 1437 de 2011, y Concepto No. 2 de 2009, proferido por la entidad accionada.
Convenios: 102 de 1952, 118 de 1962 y 157 de 1982 de la OIT. Señaló que, la incorrecta liquidación del auxilio de cesantía de los trabajadores que se desempeñaron en la planta externa del Ministerio, generó violación del derecho fundamental a la seguridad social, derecho al trabajo en condiciones justas, situación más favorable al trabajador en duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho. 2.
Contestación de la demanda La Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores se opuso a las pretensiones de la demanda, por carecer de fundamento, en razón que dio aplicación a lo dispuesto por el Decreto 10 de 1992, norma especial y vigente para los funcionarios que laboran para el Ministerio de Relaciones en el exterior, razón por la cual procedió a liquidar y pagar las cesantías de la demandante dentro de los plazos fijados por la norma; solicitó se nieguen las pretensiones.
Manifestó que la liquidación de las cesantías de la demandante se realizó de conformidad con las normas especiales que regularon la materia frente a los funcionarios del servicio exterior, es decir, el Decreto 10 de 1992, y al no mediar pronunciamiento judicial, no se dan los supuestos facticos y jurídicos del Decreto 162 de 1969 en su artículo 14.
Sostuvo que, por medio de la Resolución No. 8240 de 2016 reliquidó la cesantía de la demandante de los años 2002 y 2003, por valor de $17.361.009, la cual giró al Fondo Nacional del Ahorro. Además, a la fecha no existe diferencia de cesantías entre lo que giró y lo que devengó en divisas durante ese lapso, pues no se generó el interés de mora a la tasa del 2% mensual previsto en el artículo 14 del Decreto 162 de 1969, ya que no existió una controversia en torno a la reliquidación de las cesantías..
Con fundamento en lo anterior, propuso la excepción de falta de agotamiento de requisito de procedibilidad, presunción legalidad de las resoluciones 8240 del 7 de diciembre de 2017, inexistencia de lo pretendido por pago conforme a derecho, inexistencia de trato desigual, aplicabilidad del artículo 57 del decreto Ley 10 de 1992 para efectos de la liquidación y pago de cesantías durante los años 2002 a 2003, buena fe de la administración, improcedencia de pago de indexación e interés alguno respecto del auxilio de cesantías, genérica. 3.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 15 de marzo de 2022, negó las pretensiones de la demanda, por cuanto la reliquidación solicitada ya fue efectuada y pagada, tal como se demostró en el plenario, sin que se haya demostrado, ni siquiera alegado, que dicha reliquidación sea errónea o incompleta; puesto que la entidad demandada venía liquidando las cesantías con fundamento en el salario de los empleados cuyo cargo era equivalente en la planta interna, y que para el caso de la demandante se liquidaron los años 2002 y 2003 con base en dicho salario.
No obstante, la H. Corte Constitucional en sentencia C-535 de 2005 determinó que el pago de prestaciones sociales para los empleados de planta externa debía efectuarse con el salario realmente devengado, y que por tal razón expidió los actos administrativos demandados, a fin de ajustar dicha prestación a los lineamientos sentados por la referida Corporación Constitucional.
En lo que respecta la moratoria, señala que no es procedente reconocer a la demandante los intereses de mora equivalentes al 2% mensual, desde el 15 de febrero de 2003 -fecha en la que debió surtirse la consignación de las cesantías causadas en el año 2002- y hasta aquella en que efectivamente se acreditaron 20 de abril de 2017, toda vez que sobre dicho interés se configuró la prescripción de que trata el artículo 151 del Código Procesal Laboral y de Seguridad Social.
Igualmente, niega la pretensión encaminada a obtener el reconocimiento y pago de una indemnización integral por perjuicios, toda vez que no basta con afirmar su configuración, recordando que debían ser acreditados, pues además deben ser generados por los actos cuya nulidad se declare. Sin condena en costas. 4. Recurso de apelación La demandante a través de apoderado judicial, inconforme con la decisión, solicitó se revoque la sentencia de primera instancia, y en su lugar se accedan a las pretensiones de la demanda, en razón que no está de acuerdo con la negativa de los intereses de la sanción moratoria de los Decretos 3118 de 1968 y 162 de 1969, normas que regulan la liquidación de las cesantías del Fondo Nacional del Ahorro, pero no estipularon nada acerca de la prescripción y es equivocado aplicar por analogía la sanción de prescripción del código procesal del trabajo.
Refirió que, no hay lugar aplicar el fenómeno prescriptivo, pues la mora no se generó por las cesantías definitivas, sino por las anualizadas (2002 y 2003), de conformidad con la sentencia de unificación estas no están sometidas al fenómeno prescriptivo. Además, de acuerdo al certificado emitido por la Coordinadora del GIT de administración de Persona del Ministerio de Relaciones Exteriores, la demandante se encontraba activa al 7 de mayo de 2018 y no obra documento que acredite el retiro.
Solicita valoración de las pruebas aportadas, por cuanto considera que el Tribunal no se refirió a todas en su análisis probatorio. Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021 Con auto de 26 de mayo de 2022, este Despacho admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. I. CONSIDERACIONES 1.
Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala debe decidir si procede ordenar los intereses de la moratoria por el pago tardío de las cesantías correspondientes a las anualidades 2002 y 2003 con el salario efectivamente devengado en la planta de personal del servicio exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Determinar si operó el fenómeno de la prescripción. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de la sentencia del 15 de marzo de 2022, declaró probada la excepción de prescripción, y negó las pretensiones de la demanda.
FUNDAMENTOS LEGALES Y JURISPRUDENCIALES Procede la Sala a analizar el régimen de liquidación de cesantías de las prestaciones sociales de los funcionarios pertenecientes al Servicio Diplomático y Consular que laboran en el exterior. Mediante el artículo 3 del Decreto 274 de 2000, se estableció que el Servicio Exterior es la actividad administrada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en desarrollo de la política exterior de Colombia, dentro o fuera del territorio de la República, con el fin de representar los intereses del Estado y de proteger y asistir a sus nacionales en el exterior.
En anteriores oportunidades esta Corporación ha precisado que el Servicio Exterior comporta una naturaleza especial pues tiene unas condiciones y connotaciones particulares inherentes a las necesidades propias de las relaciones del Estado con las demás Naciones que, además, por las características pluriétnicas y multiculturales, requiere de personal altamente calificado en las materias relativas a la política exterior de la República.
Lo anterior, justifica la existencia de un régimen especial de la Carrera Diplomática, que actualmente se encuentra regulado por el mencionado Decreto. Por su parte, el artículo 35 del Decreto 274 de 2000, prevé que “en desarrollo de los principios rectores de Eficiencia y Especialidad, los funcionarios de la Carrera Diplomática y Consular deberán cumplir actividades propias de la misión y de las atribuciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, con lapsos de alternación entre su servicio en Planta Externa y su servicio en Planta Interna” En virtud del principio de “alternación”, los miembros de la carrera diplomática deben desempeñarse en el exterior y otros al interior del Ministerio, bajo las condiciones y formas fijadas en sus respectivas épocas, entre otros, por el Decreto 10 de 1992 y el Decreto 274 de 2000.
Para ello aparecen regladas equivalencias entre la planta exterior y la interna. Con fundamento en lo anterior, el Decreto Extraordinario 0311 del 8 de febrero de 1951, “por el cual se aclaran el inciso c) del artículo 17 de 6ª de 1945 y los artículos 2º y 3º de 65 de 1946, en cuanto se refiere a los empleados nacionales que prestan sus servicios en el Exterior”, disponía: “Las prestaciones sociales de los empleados que hayan servido en el exterior se liquidarán y pagarán en pesos colombianos a razón de un peso por cada dólar recibido.” A través del Decreto Extraordinario 2016 de 17 de julio de 1968, por medio del cual se reguló el “Estatuto Orgánico del Servicio Diplomático y Consular”, en el artículo 76, señaló: “Artículo 76.
Las prestaciones sociales de los empleados del Servicio Exterior se liquidarán y pagarán con base en las asignaciones del cargo equivalente en el servicio interno del Ministerio de Relaciones Exteriores, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12 del presente estatuto y salvo lo previsto en el artículo 66.” Posteriormente, el Decreto Extraordinario 1253 de 27 de junio de 1975, por el cual se modificó el artículo 76 del Decreto 2016 de 1968, dispuso: “Artículo 1º.
Modifícase el artículo 76 del Decreto 2016 de julio 17 de 1968, en el sentido de que las liquidaciones sobre prestaciones sociales que en adelante se efectúen se harán tomando como base la moneda en que se perciban las respectivas remuneraciones.” Artículo 2º. La tasa de cambio será la que establezca en 31 de diciembre de cada año fiscal.” Los artículos 1 y 2 de 41 de 11 de diciembre de 1975, “por la cual se modifica el Decreto Ley 1253 de 1975 y se dictan otras disposiciones”, establecen: “Artículo 1º Deróganse los artículos 1º y 2º del Decreto 1253 del 27 de junio de 1975, por el cual se modificó el artículo 76 del Decreto 2016 de 17 de julio de 1968.
Artículo 2º Las prestaciones sociales de los empleados del Servicio Exterior se liquidarán y pagarán con base en las asignaciones del cargo equivalente en el servicio interno del Ministerio de Relaciones Exteriores, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12 del Decreto 2016 de 1968, salvo lo previsto en el artículo 66 del mismo Decreto.” Luego, el Decreto Extraordinario 10 de 1992 a través del cual se expidió el “Estatuto Orgánico del Servicio Exterior y de la Carrera Diplomática y Consular”, en su artículo 57 reguló las prestaciones sociales de los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, así: “ARTÍCULO 57. <Artículo declarado inexequible por la Sentencia C 535 de 2005.>.
Las prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior, a excepción de los administrativos locales, se liquidarán y se pagarán con base en las asignaciones del cargo equivalente en el servicio interno del Ministerio de Relaciones Exteriores. (Resaltado fuera de texto original) Mediante el Decreto Extraordinario 274 de 2000 “por el cual se regula el Servicio Exterior de la República y la Carrera Diplomática y Consular” derogó el decreto anteriormente señalado y en sus artículos 65 y 66 previó la liquidación de las prestaciones sociales de los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, así: “Artículo 65.
El ingreso base de cotización a los sistemas de pensiones, salud y riesgos profesionales del sistema de seguridad social integral, de los funcionarios de la Carrera Diplomática y Consular, se regulará así: a. Cuando por virtud de la alternación o de comisiones, excepto la de servicios, el funcionario se encontrare en el exterior, el ingreso base de cotización será la asignación básica mensual que le correspondiere al funcionario en planta interna, salvo lo previsto en el literal d. del artículo 64 de este estatuto. b. Cuando por virtud de la alternación o de comisiones, excepto la de servicios, el funcionario se encontrare en el país, el ingreso base de cotización será el determinado por el artículo 1o. del Decreto 1158 de 1994 o por las normas que lo modifiquen, adicionen o deroguen.
Artículo 66. Liquidación de prestaciones sociales. <Artículo INEXEQUIBLE> Las prestaciones sociales de los funcionarios pertenecientes a la Carrera Diplomática y Consular se liquidarán y se pagarán con base en la asignación básica mensual y en los conceptos laborales legalmente reconocidos como factores de salario, que le correspondieren en planta interna.
(Subrayas fuera de texto original)» Y en relación con el régimen de liquidación de las cesantías de los empleados adscritos al Ministerio de Relaciones Exteriores, está contenido en el Decreto 3118 de 1969, el cual se refiere en los siguientes términos: “ARTICULO
3. ENTIDADES VINCULADAS AL FONDO. Deberán liquidarse y entregarse al Fondo Nacional de Ahorro, conforme a las disposiciones del presente Decreto, las cesantías de empleados públicos y trabajadores oficiales de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden Nacional.
(…)
ARTICULO 27. LIQUIDACIONES ANUALES. Cada año calendario, contado a partir del 1 de enero de 1969, los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado, liquidarán la cesantía que anualmente se cause en favor de sus trabajadores o empleados. La liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse aunque en años posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador.» ARTICULO
28. LIQUIDACION AÑO DE RETIRO. En caso de retiro del empleado o trabajador, el respectivo Ministerio, Departamento Administrativo, Superintendencia, Establecimiento Público o Empresa Industrial y Comercial del Estado, liquidará la cesantía que corresponda al empleado o trabajador por el tiempo servido en el año de retiro. (…)
ARTICULO 30. NOTIFICACIONES Y RECURSOS. Las liquidaciones del auxilio de cesantía de empleados públicos y trabajadores oficiales de que tratan los Artículos 22, 25, 27 y 28 se notificarán a los interesados, quienes si las encuentran correctas deberán suscribirlas en señal de asentimiento. Si el respectivo empleado público o trabajador oficial no estuviere conforme con la liquidación practicada podrá hacer uso de los recursos legales correspondientes.
Vencidos los términos establecidos para tales recursos, la liquidación quedará en firme y contra ella no habrá ninguna otra clase de acciones.
ARTICULO
31. COMUNICACIÓN AL FONDO. En firme las liquidaciones, ellas se comunicarán al Fondo Nacional de Ahorro para que éste las acredite en cuenta a favor del respectivo empleado o trabajador.
ARTICULO
32. ENTREGA DE LIQUIDACIONES AL FONDO. La Caja Nacional de Previsión Social, los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado deberán entregar al Fondo Nacional de Ahorro las liquidaciones previstas en el Artículo 22 dentro de los términos que señale el Gobierno. Los Ministerios, Departamentos Administrativos, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado entregarán al Fondo las liquidaciones previstas en el Artículo 27, durante el mes de enero del año inmediatamente siguiente.” De la lectura de los artículos transcritos, se colige que las cesantías de los empleados públicos y de los trabajadores oficiales pertenecientes a los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional, se deben liquidar y consignar en el Fondo Nacional del Ahorro, en cada año calendario que se cuenta a partir del 1 de enero de 1969.
En caso de retiro del empleado o trabajador, la respectiva entidad en donde preste los servicios debe liquidar la cesantía por el tiempo servido en el año de retiro. De igual forma, las liquidaciones del auxilio de cesantía de empleados públicos y trabajadores oficiales deben ser notificar a los interesados, quienes, en caso de estar conforme, deberán suscribirlas en señal de aceptación; en caso contrario, puede hacer uso de los recursos dispuesto en la ley, que de no interponerse interponen dentro de los términos, la liquidación adquiere firmeza.
Y, en relación con el fenómeno extintivo de las cesantías anualizadas, esta Corporación ha sostenido, que se hacen exigible por regla general, a partir de la notificación del acto de reconocimiento, salvo que, con ocasión del retiro del servicio u otra circunstancia como el retiro parcial de las cesantías, el empleado conozca el valor de estas, y es a partir de este momento en que se inicia la oportunidad para reclamar su reajuste.
Ahora bien, para calcular el ingreso base de liquidación de las cesantías, conforme a las disposiciones de los artículos 57 del Decreto 10 de 1992 y 65 y 66 del Decreto 274 de 2000, establecían que las liquidaciones de las prestaciones sociales de los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores se realizaban con base en el salario equivalente al percibido por el personal de planta interna.
Sin embargo, la Corte Constitucional mediante la sentencia C – 292 de 2001, con ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño, declaró inexequibles las disposiciones contenidas en los artículos 65 y 66 del Decreto 274 de 2000, al considerar que el Gobierno Nacional se excedió en las facultades que le fueron otorgadas en virtud del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, al regular a través del citado decreto el régimen salarial y prestacional de los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, materia reservada por mandato constitucional únicamente para el Congreso de la República.
Dijo la Corte: “Desde este punto de vista queda claro que el Gobierno Nacional, como legislador extraordinario, se excedió en las facultades precisas otorgadas por el Congreso de la República al amparo de lo previsto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución y por ello deviene inconstitucional la expresión “salvo las particularidades contempladas en este Decreto” contenida en el artículo 63.
Esto es así porque al establecer que los funcionarios pertenecientes a la carrera diplomática y consular deben ser afiliados al Sistema Integral de Seguridad Social creado por la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios y normas modificatorias y que ello procede "con las salvedades introducidas en ese Decreto", se crea una excepción y se abre la posibilidad de un régimen especial en materia del sistema de seguridad social aplicable a los funcionarios pertenecientes a la carrera diplomática y consular.
Igual consideración debe hacerse en relación con los parágrafos 2, 3 y 4 del mismo artículo y con los artículos 64, 65, 66 y 67 por cuanto todos ellos regulan materias propias del régimen prestacional y salarial que, por definición, están excluidas de los ámbitos que son susceptibles de regulación extraordinaria por parte del Gobierno Nacional con base en leyes de facultades.
En efecto, cuando se hacen regulaciones específicas relacionadas con el régimen de seguridad social de esos funcionarios, cuando se establecen las condiciones en que debe operar la prestación asistencial en el exterior, cuando se determinan bases de cotización y de liquidación de prestaciones sociales y cuando se determinan promedios para la realización de pagos a funcionarios, el Gobierno Nacional está ejerciendo una facultad que no le fue concedida y que el Congreso no podía delegarle en cuanto se trata de un espacio que está supeditado al despliegue de su propia capacidad legislativa.» De la misma forma, la Corte Constitucional en sentencia C - 535 de 2005, pese a que el Decreto 10 de 1992 fue derogado, encontró procedente pronunciarse de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra del artículo 57 ibidem con fundamento de que dicha disposición vulnera los artículos 13, 53 y 150 de la Carta Política, en cuanto consideró que el Ministerio de Relaciones Exteriores en razón a la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 65 y 66 del Decreto 274 de 2000, podría resolver darle aplicación al citado artículo, y en tal virtud seguiría produciendo efectos jurídicos.
Al respecto, señaló lo siguiente: “(…) 14- De acuerdo con lo dicho anteriormente, es claro que la jurisprudencia de esta Corporación ha sido precisa al señalar que las cotizaciones para pensión deben hacerse tomando en consideración la asignación que corresponde al cargo realmente desempeñado, pues hacerlo a partir de una asignación distinta o supuestamente equivalente resulta discriminatorio.
Si se acogiera un criterio distinto al determinado jurisprudencialmente el resultado sería que aquellos trabajadores que han devengado un mayor salario van a recibir prestaciones sociales que en realidad pertenecen a labores de menor asignación, desarrolladas por trabajadores que generalmente cumplen distintas funciones a consecuencia también de su nivel de preparación, quienes además ostentan otras responsabilidades concordantes con su cargo.
Es decir, lo recibido no correspondería al empleo, ni a las funciones, ni a las cargas propias del trabajo desempeñado. Por ese motivo, esta Corte ya ha anotado que las normas que respaldan este tipo de prácticas frente a cierto grupo de trabajadores son inconstitucionales y deben ser inaplicadas, pues resultan contrarias a los principios de dignidad humana e igualdad, y violatorias de los derechos al mínimo vital y a la seguridad social, derechos que tienen un fundamento constitucional expreso (C.P. arts. 48, y 53). […] 17- Para la Corte, la norma establece un trato distinto entre categorías de funcionarios iguales, los servidores públicos, pues permite que la pensión de los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores sea calculada de manera distinta a la del resto de servidores públicos.
En efecto, mientras que la regla general es que la pensión se calcula con base en el salario efectivamente devengado por el funcionario, en este caso se establece que, para los períodos en que la persona prestó sus servicios en la planta externa, tanto la cotización como el monto de la pensión se calcularán con base en el salario previsto para los cargos equivalentes en la planta interna. […] Encuentra pues la Corte que los apartes acusados son violatorios de la igualdad y por tanto habrán de ser declarados inexequibles, pues el trato distinto impuesto por la norma es discriminatorio ya que implica que la cotización y liquidación de la pensión se hacen con base en un salario que no corresponde al realmente devengado.
Y es que no es constitucionalmente admisible reducir el salario de un servidor público para efectos del cálculo de su pensión. […] » (Se resalta). Así las cosas, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 57 del Decreto 10 de 1992 por considerar que al disponer que la cotización y liquidación de las pensiones y prestaciones sociales (entre ellas el auxilio de cesantías) de los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores se realizaba con base en un salario que no correspondía al realmente devengado, establecía un trato distinto entre categorías de funcionarios iguales, lo que en consecuencia era discriminatorio y desconocía los principios de dignidad humana e igualdad.
Si bien la Corte no moduló los efectos de la declaratoria de inexequibilidad mencionada; consideró que la disposición que permite la liquidación de las prestaciones sociales de los funcionarios de la planta externa con el salario percibido en el cargo equivalente en la planta interna del Ministerio de Relaciones Exteriores, es desde su creación, desconocedora de los derechos fundamentales a la igualdad, mínimo vital, entre otros, razón por la cual, es viable que en las situaciones que quedaron en firme durante la vigencia de la disposición anulada se aplique la excepción de inconstitucionalidad, en aras de no permitir la existencia de situaciones inconstitucionales que puedan afectar derechos fundamentales.
Posteriormente, el Decreto Ley 4414 de 2004 por medio del cual “se fija el procedimiento para la liquidación y pago del auxilio de cesantía de los servidores públicos de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores” en los artículos 1 y 2 se estableció el trámite para la liquidación de la prestación aludida a favor del personal de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, así: “ARTÍCULO 1.
El Ministerio de Relaciones Exteriores deberá transferir al Fondo Nacional de Ahorro una doceava parte de la asignación básica mensual y los demás factores de salario establecidos en las normas vigentes, que sean base para liquidar las cesantías, devengados en el mes inmediatamente anterior por los servidores públicos que prestan sus servicios en la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, de conformidad con lo establecido en el artículo 6 de la Ley 432 de 1998.
PARÁGRAFO. El auxilio de cesantía de los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores se liquidará y transferirá al Fondo Nacional de Ahorro, en moneda legal colombiana a la tasa representativa del mercado correspondiente al primer día del mes en que se cause la doceava que se transfiere.
ARTÍCULO 2. El presente decreto regula las liquidaciones anuales de cesantía que se causen a 31 de diciembre de cada año, incluida la correspondiente al año 2004.” Conforme con lo anterior, se advierte que a partir del año 2004, el régimen de liquidación de las cesantías de los servidores de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, deberá liquidarse por la entidad empleadora, quien tendrá la obligación de transferir al Fondo Nacional del Ahorro una doceava parte de la asignación básica mensual y los demás factores de salario establecidos en las normas vigentes, que sean base para liquidar las cesantías, devengados en el mes inmediatamente anterior, en donde la moneda a tener en cuentes, es la legal colombiana a la tasa representativa del mercado correspondiente al primer día del mes en que se cause la doceava que se transfiere.
Se aclara entonces que, con ocasión a la sentencia de constitucionalidad, las prestaciones sociales del servicio exterior deben liquidarse atendiendo el salario efectivamente devengado, y en los casos en que se produzca el retiro del servicio del empleado, tales emolumentos se convierten en definitivos, por lo que se les aplica el fenómeno de la prescripción, en caso de no reclamarse dentro del término previsto en la ley.
Con fundamento en lo expuesto, la liquidación de las prestaciones sociales de los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones que contaban con regulaciones especiales desapareció del ordenamiento jurídico con la expedición de las sentencias C-292 de 2001 y C-535 de 2005, en especial esta última que anula el artículo 57 del Decreto 10 de 1992, vigente a partir de la inexequibilidad de los artículos 65 y 66 ibidem, que lo habían derogado.
Hechos probados - Obra certificación del 7 de mayo de 2018, expedida por la Coordinadora del GIT de Administración de Personal de la entidad, se constató que la señora Anyurivet Daza Cuervo ingresó a laborar desde el 23 de abril de 1999 “y actualmente se encuentra en situación de disponibilidad”, en el cual desempeñó diferentes cargos de la planta de la entidad. - A través de la certificación del 24 de mayo de 2018, expedida por el Coordinador de Nómina y Prestaciones Sociales de Ministerio de Relaciones Exteriores, se acreditó que a la demandante le fueron reconocidos y pagados los siguientes valores por concepto de auxilio de cesantías, los cuales fueron reportado al Fondo Nacional del Ahorro: - Mediante la Resolución No. 8240 del 7 de diciembre de 2017, la entidad oficiosamente reliquidó y ordenó el pago de $17.361.009 por concepto de las cesantías que la demandante causó durante los años 2002 y 2003, teniendo en cuenta para el efecto el salario que devengó en ese lapso, tiempo en el cual prestó sus servicios en la planta externa de la entidad, frente a dicha resolución se observa en el numeral 4ª de la parte resolutiva de la decisión, que solo procede el recurso de reposición que prevé la Ley 1437 de 2011. -El acto administrativo anteriormente enunciado, le fue notificado personalmente a la demandante el 26 de diciembre de 2016.
Además, en la respectiva acta de notificación personal se consignó la “LIQUIDACIÓN DIFERENCIA DE AUXILIO DE CESANTIASCAUSADAS EN EL SERVICIO EXTERIOR” en los siguientes términos: - La demandante el 10 de enero de 2017 presentó recurso de reposición contra la anterior decisión, solicitando se reponga en el sentido de que se reconozca y pague además los intereses de mora a la tasa del 2% mensual con sujeción a lo previsto en el artículo 14 del Decreto 162 de 1969, por no haber liquidado y consignado en debida forma sus cesantías. - La entidad dio respuesta al recurso anterior, a través de la Resolución No. 0248 del 17 de enero de 2017 confirmando la decisión en sentido de no reponerla, al considerar que los intereses solicitados no son aplicables al caso de la demandante, toda vez que “los supuestos fácticos que soportan este tipo de interés contemplan la existencia de controversia en torno a la liquidación del auxilio de cesantía, la cual en el presente caso no existiría dado que el acto administrativo objeto del recurso surgió de una actuación oficiosa de la administración”.
En otras palabras, precisó que el interés de que trata el artículo 14 del Decreto 162 de 1969 parte de la existencia de un proceso judicial que sea decidido mediante sentencia condenatoria, el cual únicamente en el evento en que se ordene el pago de la cesantía es posible reconocer y pagar el referido interés equivalente al 2% sobre el importe del pago desde la causación hasta su acreditación, situación que no se configuró en el presente caso. - Mediante “REPORTE EN CUENTA DE AFILIADOS” de fecha 20 de abril de 2017, expedida por el Fondo Nacional del Ahorro, se constató que el Ministerio De Relaciones Exteriores reportó y pagó a nombre de la demandante $17.361.009 por concepto de cesantías, suma de dinero que fue la que reconoció a través de los actos administrativos demandados. -Obran actas de conciliación de casos similares, donde el Ministerio de Relaciones propone fórmula conciliatoria respecto a reliquidación de cesantías e intereses moratorios y Resoluciones a través de las cuales el Ministerio realiza el pago de la conciliación. - Aporta Autos del Tribunal administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, a través de las cuales se aprobó unas conciliaciones.
CASO CONCRETO En el presente asunto, la sentencia recurrida negó las pretensiones de la demanda y declaró la prescripción frente a la petición de intereses de mora equivalente al 2% mensual. La Sala indica que el problema jurídi que se presenta aquí rresponde a la forma de liquidación de las cesantías en donde la entidad lo hizo de acuerdo n lo dispuesto por los Decretos 2016 de 1968, 10 de 1992 y 274 de 2000, que en relación con las “prestaciones sociales de los funcionarios de la planta externa, contemplaban la cancelación de estas con base en las asignaciones del cargo equivalentes en el servicio interno del Ministerio de Relaciones Exteriores”; normas que algunos apartes fueron declarada inexequible mediante sentencias C- 292 de 2001 y 535 de 2005, en la que reiteró que “existe una línea jurisprudencial nsolidada de acuerdo n la cual la tización y liquidación de la pensión de jubilación de los funcionarios del servicio exterior n base en el salario de cargos equivalente en planta interna, vulnera los principios nstitucionales de dignidad humana e igualdad y, además, lesiona, en casos ncretos, los derechos a la seguridad social y al mínimo vital del pensionado o aspirante a pensionado”.
Conforme a lo antes indicado se precisa que existía un obstáculo de orden legal que no permitía liquidar las prestaciones de los empleados del servicio exterior, n base en lo que devengaban sino sólo de acuerdo n los valores equivalentes a los de la planta interna, de manera que se puede decir, mo ya lo ha precisado esta Sala, que el derecho a devengar la cesantía liquidada n base en lo devengado en el servicio exterior, sólo surgió, n certeza, a partir de la expedición de las sentencia referida, pues antes, es evidente que la entidad pública se abstenía de liquidarla.
Así las cosas, inconforme el beneficiario con el reconocimiento de su cesantía, procede a atacar, dentro del término establecido, el acto administrativo que lo efectúa, cuya prestación, se insiste, sólo se consolida al momento de su desvinculación. En el sub júdice, la demandante al momento de inar la demanda, se enntraba vinculada n la entidad demandada, es decir que aún no había causado sus cesantías definitivas y por ello no resulta razonable que opere la prescripción. Es por ello, que en el presente asunto se tiene que la entidad demandada, Nación – Ministerio de Relaciones Exteriores, afilió a la demandante al Fondo Nacional de Ahorro y allí giró las cesantías correspondientes a los años de 2016 (folio 116); por lo que, dentro del proceso aparece probada la respectiva notificación del acto administrativo 8240 de 2016 que liquida las cesantías de los años 2002 y 2003, la cual reconoce por concepto de cesantías $17.361.009, también se encuentra acredita la respectiva consignación por dicho valor, de conformidad al reporte en cuenta de afiliados.
Intereses moratorios contemplados en el artículo 14 de Decreto 162 de 1969. La preceptiva del título, prevé: “Artículo 14: De acuerdo con los artículos 41 y 51 del decreto que se reglamenta, en caso de controversia sobre cualquier clase de liquidación del auxilio de cesantía, si en la providencia que decida el litigio se ordenara el reconocimiento a favor del trabajador de una suma mayor que la que hubiere sido liquidada por la respectiva entidad, en el mismo proveído se dispondrá el reconocimiento de intereses moratorios en beneficio del trabajador sobre la diferencia, a la rata del 2% mensual, desde la fecha en que la suma respectiva se hubiere causado hasta aquella en que se le acredite.
De manera similar se procederá cuando se niegue al trabajador el pago del auxilio de cesantías, de acuerdo con el artículo 45 del decreto que reglamenta. En tales casos, si la providencia que desate el litigio fuere favorable al trabajador, sobre la suma reconocida a su favor, se ordenará el pago de intereses moratorios a la indicada tasa del 2% mensual, desde la fecha en que dicha suma se le ha debido pagar o acreditar hasta aquella en que esto se haga.
En los supuestos a que se refiere este artículo, los intereses de mora se acreditarán al trabajador conjuntamente con el principal respectivo, e inmediatamente comenzará a disfrutar de los intereses corrientes a menos que el trabajador decidiera reclamar el saldo a su favor, cuando por retiro del servicio tuviere derecho a hacerlo. La entidad en contra de la cual se hubiere pronunciado el fallo administrativo o judicial, estará obligado a consignar en el Fondo la cantidad adicional registrada a favor del trabajador por consecuencia del fallo, dentro del término de 60 días, contados a partir de la fecha en que la providencia hubiere quedado ejecutada, junto con los intereses corrientes de esa suma desde la fecha en que se ha acreditado al trabajador.
En todos los casos de controversia que contempla este artículo, los correspondientes recursos deberán ser interpuestos contra las entidades a cuyo cargo corre el respectivo auxilio de cesantía, sin que en ningún caso pueda dirigirse contra el Fondo, al cual no le cabe responsabilidad alguna.”. Por su parte los artículos 41 y 51 del Decreto 3118 de 1968, establecen: “ARTICULO 41.
DECISION JUDICIAL. En caso de controversia judicial acerca de la liquidación en 31 de diciembre de 1968 o de una liquidación anual o de la liquidación correspondiente al tiempo de servicios en el último año, el Fondo acreditará en la cuenta del respectivo empleado público o trabajador oficial la cantidad que se ordene en la providencia debidamente ejecutoriada que ponga fin al litigio.
El registro de esta suma producirá todos los efectos que conforme a los Artículos anteriores tiene el de las liquidaciones definitivas, aceptadas por el empleado o trabajador.” “ARTICULO 51. INTERESES MORATORIOS. La mora de los establecimientos públicos o empresas industriales y comerciales del Estado en consignar en el Fondo el valor de las cesantías o de los intereses, conforme a lo dispuesto en el presente Decreto, dará al Fondo derecho para exigir las sumas respectivas por la vía ejecutiva y para cobrar sobre ellas intereses de dos por ciento (2%) mensual por el tiempo de la mora.”.
La Ley 432 de 1998 no reguló expresamente los intereses moratorios previstos en el artículo 41 del Decreto 3138 de 1969, reglamentado por el artículo 14 de Decreto 162 de 1969, es más, no se discute la existencia de alguna otra preceptiva que hubiese regulado este tópi, lo que hace aplicables y vigentes las previsiones allí ntenidas. Ahora bien, cuando las cesantías anualizadas deban consignarse y persiste la vinculación, no prescribe; pero de acuerdo al caso en particular la entidad demandada expidió la Resolución No 8240 del 7 de diciembre de 2016, para cumplir con lo ordenado por la Corte Constitucional en sentencia C-535 de 2005, que determinó que el pago de prestaciones sociales para los empleados de planta externa, debía efectuarse con el salario realmente devengado, para el caso de la demandante se liquidaron los años 2002 y 2003; por tal razón, a fin de ajustar dicha prestación a los lineamientos, puesto que venía liquidando las cesantías con fundamento en el salario de los empleados cuyo cargo era equivalente en la planta interna.
Así las cosas, en relación con el reconocimiento de los intereses de mora equivalentes al 2% mensual, considera la Sala que debe contabilizarse desde la expedición de la sentencia de la Corte Constitucional, es decir desde el 2005 que surge el derecho y no como lo señaló a partir de la fecha que debió surtirse la consignación de las cesantías causadas 15 de febrero de 2003 -fecha en la en el año 2002 y 15 de febrero de 2004, las del año anterior; hasta la fecha que efectivamente se acreditaron -20 de abril de 2017-, toda vez que sobre dicho interés se configuró la prescripción de que trata el artículo 151 del Código Procesal Laboral y de Seguridad Social, esto es, que la reclamación del empleado sobre un derecho o prestación debida, tendrá que efectuarse dentro de los 3 años, término que es susceptible de interrupción a través del simple reclamo escrito del trabajador, pero solo por un lapso igual.
Por lo anterior, se confirmará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el quince (15) de marzo de dos mil veintidós (2022), por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la demanda promovida por la señora Anyurivet Daza Cuervo contra la Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)