CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-01620-01 Demandante: SANDRA VIVIANA ALFARO YARA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN EL TRÁMITE DE UN INCIDENTE DE DESACATO – Ampara / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO FÁCTICO – Defectuosa valoración del material probatorio allegado al proceso/ DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE.

La Sala1 decide la impugnación presentada por el señor Mario Arnobis Loaiza Gómez contra la sentencia del 28 de mayo de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que resolvió:

PRIMERO: AMPARAR los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia solicitados por Sandra Viviana Alfaro Yara, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS los autos proferidos el 14 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el 16 de febrero y 21 de marzo de 2024 por el Juzgado 4 Administrativo de Medellín dentro del incidente de desacato de la acción de tutela No. 05001-33-33-004-2023-00458-00/01 y, en consecuencia, ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia que, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una nueva decisión en el marco del grado de consulta de desacato, en la cual atienda lo dispuesto en la presente sentencia. I.

ANTECEDENTES 1.Demanda 1.1. Pretensiones El 4 de abril de la presente anualidad, la señora Sandra Viviana Alfaro Yara interpuso acción de tutela contra el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, por considerar vulnerados sus derechos 1 Se advierte que, el 19 de julio de 2024, el proceso ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01620-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al «patrimonio» y al buen nombre.

Formularon las siguientes pretensiones:

PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio de las suscritas.

SEGUNDO: En consecuencia, se ORDENE al Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín y al Tribunal Administrativo de Antioquia, inaplicar la sanción calendada el 18 de diciembre de 2023 impuesta a la suscrita, consistente en multa de tres (3) SMMLV. Sanción confirmada mediante auto del 14 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

TERCERO: Se ORDENE al Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Medellín y al Tribunal Administrativo de Antioquia, ANALICE/ESTUDIE, MODULAR la orden proferida en la sentencia del fallo de tutela del 23 de octubre de 2023 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Medellín confirmada mediante sentencia del 16 de noviembre de 2023, que protegió los derechos fundamentales invocados por MARIO ARNOBIS LOAIZA GÓMEZ, sobre la orden en el que se encuentra para la entrega de la indemnización y la fecha estimada en que recibirá el desembolso al cual tiene derecho, toda vez que conforme al procedimiento establecido en la Resolución 1049 de 2019 y la aplicación del método técnico de priorización existe una imposibilidad jurídica para dar cumplimiento a la orden judicial, acatando el precedente jurisprudencial señalado.

En tal sentido, en cumplimiento de la sentencia SU- 034 de 2018 y el auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional, la Unidad para las Víctimas entidad en la que la suscrita labora, cumplió la orden judicial en la medida de expedir la Resolución No. 04102019-955517 del 1 de diciembre de 2020, que reconoció el derecho a la entrega de la indemnización administrativa a MARIO ARNOBIS LOAIZA GÓMEZ y dispuso la aplicación del método técnico de priorización al particular con sus respectivos resultados de los años 2021, 2022 y 2023.

CUARTO: ORDENAR al Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Medellín o al Tribunal Administrativo de Antioquia, que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de las sanciones pecuniarias, que las mismas se han levantado con ocasión al cumplimiento de la orden judicial de tutela.

QUINTO: CONMINAR al Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Medellín o al Tribunal Administrativo de Antioquia, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato. 1.2.

Hechos En la demanda se narró que el señor Mario Arnobis Loaiza Gómez interpuso acción de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -en adelante UARIV-, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales por no haberle entregado a la accionante una fecha, plazo o turno para el pago de la indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado, reconocida mediante la Resolución 04102019-955517 del 1° de diciembre de 2020. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01620-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia En sentencia del 23 de octubre de 2023, el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín amparó el derecho fundamental de petición del señor Loaiza Gómez y le ordenó a la UARIV que resolviera de fondo la solicitud del 14 de agosto de 2023 y le informara una fecha aproximada en la cual le haría efectivo el pago de la indemnización administrativa reconocida.

La anterior decisión fue recurrida por la UARIV. Mediante providencia del 16 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la providencia impugnada. El señor Loaiza Gómez presentó incidente de desacato en contra de la UARIV, por lo que, el 17 de noviembre de 2023, el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín dio apertura al incidente de desacato contra la directora de reparaciones de la UARIV.

La UARIV, el 18 de noviembre de 2023, le comunicó al Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín que, como no se acreditó que el accionante tuviera una situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad de las establecidas en el artículo 4 de la Resolución 1049 de 2019 y 1° de la Resolución 582 de 2021, y que para la vigencia 2023, luego de aplicar el método técnico de priorización concluyeron que no era procedente la entrega material de la medida de indemnización administrativa.

Mediante providencia del 27 de noviembre siguiente, el referido juzgado sancionó a la señora Alfaro Yara con multa de 3 SMMLV. El 28 de noviembre de 2023, la UARIV informó que no había cumplido cabalmente con la orden de tutela por imposibilidad jurídica, teniendo en cuenta que, para el pago de ese tipo de indemnización, se debe cumplir lo dispuesto en la Resolución 01049 de 2019.

Mediante providencia del 7 de diciembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, decretó la nulidad de lo actuado a partir de la notificación del auto del 17 de noviembre de 2023. En providencia del 18 de diciembre de 2023, el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín sancionó a la señora Alfaro Yara con multa de 3 SMMLV, por no haber dado cumplimiento a la sentencia de tutela del 23 de octubre de 2023.

En 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01620-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia providencia del 14 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, confirmó la sanción impuesta.

El 15 de febrero de 2024, la UARIV solicitó la modulación del fallo y la inaplicación de la sanción impuesta, con fundamento en la imposibilidad de informar una fecha aproximada en la cual se haría efectivo el pago de la indemnización administrativa al señor Loaiza Gómez. El Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín, en auto del 16 de febrero de 2024, negó la solicitud de inaplicación porque no se cumplió la orden dictada, ni tampoco acreditó la imposibilidad material para cumplir la orden.

El 21 de marzo siguiente, nuevamente negó la solicitud de inaplicación. 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 9 de abril de 2024, el magistrado sustanciador en primera instancia admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín, como parte demandada, y al señor Mario Arnobis Loaiza Gómez y a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), como terceros con interés. Asimismo, se negó la medida provisional solicitada. 2.2.

El Tribunal Administrativo de Antioquia hizo un recuento de las actuaciones surtidas al interior del proceso de tutela y del incidente de desacato que posteriormente promovió la actora e indicó que la UARIV no ha cumplido la orden dispuesta por el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín, que fue confirmada por el Tribunal, pues solo le ha indicado que el accionante no es una persona priorizada, y que le aplicarán el método técnico de priorización en el 2024, sin señalarle el plazo aproximado en el que se haría efectivo el pago de la indemnización administrativa, lo cual desconoce los parámetros frente al derecho que tienen las víctimas no priorizadas, establecidas por la Corte Constitucional.

Señaló que si bien la accionante refirió una imposibilidad para cumplir el fallo, en su criterio, tal determinación desborda el objeto de lo que se discute en el grado jurisdiccional de consulta, pues es un debate de la acción de tutela primigenia, y, en todo caso, se ignora la subregla constitucional, que consiste en delimitar la respuesta en cada caso y, de esa forma, evitar que el derecho fundamental de 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01620-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia petición se quede sin garantía ante la ambigüedad o la dilación en el tiempo de la respuesta.

Así pues, no se trata de obligar a entregar una fecha cierta, determinada y única, sino que, dentro de las posibilidades administrativas, lo haga en términos de aproximación. 3. Fallo impugnado Mediante sentencia del 28 de mayo de 2024, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la señora Sandra Viviana Alfaro Yara y, como consecuencia, dejó sin efectos los autos proferidos el 14 de febrero de 2024, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, y el 16 de febrero y 21 de marzo de 2024, por el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín, al considerar que se desconoció lo previsto en la sentencia SU-034 de 2018 y, además, se incurrió en defecto fáctico por no tenerse en cuenta elementos de juicio importantes, tales como la Resolución 1049 de 2019 de la UARIV y los informes rendidos por la UARIV, respecto de las actuaciones adelantadas y los motivos que impedían el cumplimiento del fallo de tutela. 4.

Impugnación Inconforme con la decisión de primera instancia, el señor Mario Arnobis Loaiza Gómez argumentó que vulnera sus derechos fundamentales, al ser víctima del conflicto armado y, por ende, sujeto de especial protección por el Estado. Sostuvo que la accionante no ha cumplido con sus funciones para las cuales ha sido nombrada, porque no le está dando cumplimiento a las órdenes judiciales impartidas a favor de las víctimas del conflicto armado, utilizando maniobras dilatorias para no dar una respuesta de fondo a las solicitudes que realizan, quedando en una «completa incertidumbre, porque la UARIV está desconociendo las sentencias T-205 de 2021, T-248 de 2021, T-377 de 2022 y el auto 331 de 2019 y la sentencia T-450 de 2019, reiterada en el auto 331 de 2019».

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 28 de mayo de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01620-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Segunda del Consejo de Estado.

En primer lugar, la Sala deberá analizar si en el caso concreto la solicitud de amparo cumplió con los requisitos generales de la tutela. Solo en el evento de cumplirse, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, a fin de establecer si el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín vulneraron o no los derechos fundamentales de las señoras Clelia Andrea Anaya Benavides y Sandra Viviana Alfaro Yara. 2.

Análisis de la Sala 2.1. De la acción de tutela contra providencias dictadas en el marco de otra acción de tutela, incluidas aquellas proferidas en el trámite del incidente de desacato La Corte Constitucional, en la sentencia SU-627 del 1° de octubre 2015, unificó el criterio en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias o actuaciones adelantadas en una acción de tutela.

Al respecto, dijo lo siguiente: 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1.

Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción se (sic) de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.

Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01620-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.

De lo anterior, se pueden puntualizar las tres excepciones en las que la acción de tutela procede contra sentencias o actuaciones adelantadas en procesos de tutela: 1. Contra la sentencia de tutela proferida por un juez, diferente a la Corte Constitucional, siempre y cuando se demuestre que la nueva tutela no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, que la decisión adoptada fue producto de una situación de fraude, y que no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 2.

Contra actuaciones del proceso de tutela anteriores a la sentencia, que puede consistir, entre otros, en no haber informado, notificado o vinculado a los terceros que serían afectados con la decisión. 3. Contra actuaciones posteriores a la sentencia de tutela, cuando se trate de proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

Sin embargo, para la Corte, en cualquiera de los anteriores escenarios, sigue siendo exigible el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Con respecto a la procedencia específica de la acción de tutela contra decisiones proferidas en el trámite incidental de desacato, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación 034 del 3 de mayo de 2018, manifestó que: En suma, se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que para enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01620-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio. 2.2.

Requisitos generales de procedibilidad 2.2.1. De la inmediatez: se observa que sí se cumple con este presupuesto, puesto que la acción de tutela se presentó en un plazo razonable, si se considera que la providencia que la sancionó se profirió el 18 de diciembre de 2023, y el grado jurisdiccional de consulta fue resuelto mediante auto del 14 de febrero de 2024, como la tutela se presentó el 4 de abril de la presente anualidad, es claro que no habían transcurrido ni siquiera tres meses, por lo que se concluye que fue interpuesta en un término razonable.

Por lo anterior, la Sala estudiará si la tutela presentada por la señora Sandra Viviana Alfaro Yara cumple con los demás requisitos generales y, en caso de cumplirse, estudiará de fondo el asunto con el fin de determinar si le vulneraron o no sus derechos fundamentales. 2.2.2. Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito está acreditado porque se agotaron los recursos disponibles en el proceso de tutela y en el trámite del incidente de desacato, pues, precisamente, lo que se está discutiendo es la inaplicación de una sanción proferida en el marco de un incidente de desacato que ya surtió el grado jurisdiccional de consulta ante el Tribunal Administrativo de Antioquia. 2.2.3.

De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, toda vez que la parte demandante alegó que con las providencias que se abstuvieron de levantar la sanción impuesta en el incidente de desacato, vulneraron sus derechos fundamentales, al no tener en cuenta la imposibilidad material para dar cumplimiento al fallo de tutela y el desconocimiento del precedente unificado de la Corte Constitucional, cuestiones que revisten una marcada importancia desde la óptica de las prerrogativas iusfundamentales. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01620-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 2.2.4.

No se advierte que la parte actora hubiera planteado argumentos nuevos y no se solicitaron nuevas pruebas, pues los motivos de reproche contra las providencias que la sancionaron y en el escrito de tutela, son consistentes en afirmar que le es imposible dar cumplimiento material a la orden de tutela, toda vez que, de conformidad con el procedimiento administrativo contemplado en la Resolución 1049 de 2019, al aplicar el método de priorización diseñado por la UARIV, el accionante en el proceso de tutela objeto de desacato no obtuvo el puntaje necesario para ser incluida dentro del universo de víctimas priorizadas que accedieron a la indemnización administrativa con los recursos asignados, en la disponibilidad presupuestal del año 2023. 3.

Caso concreto y solución del problema jurídico2 En el caso bajo estudio, la señora Sandra Viviana Alfaro Yara alegó que el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín incurrieron en defecto fáctico y desconocimiento del precedente, al no atender favorablemente las solicitudes de inaplicación de las sanciones por desacato al fallo de tutela del 23 de septiembre de 2023, que se le impusieron mediante providencias del 18 de diciembre de 2023, confirmada en sede de consulta el 14 de febrero de 2024.

En la sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional analizó la validez de las providencias mediante las cuales el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios negó el levantamiento de las sanciones por desacato impuesta a la antigua directora general y a otras funcionarias de la UARIV por no entregar la indemnización administrativa reclamada por tres víctimas de desplazamiento forzado en los términos fijados en los fallos de tutela que ordenaron el pago de dicha medida de reparación. En aquella oportunidad, la autoridad jurisdiccional accionada se rehusó a inaplicar las sanciones impuestas, por cuanto la entidad no había demostrado el pago a los interesados tal y como había sido dispuesto en las sentencias de tutela que ampararon los derechos por ellos invocados. 2 Por tratarse de asuntos con circunstancias fácticas y jurídicas similares, la Sala incorporará a este fallo las consideraciones expuestas en las sentencias del 20 de mayo de 2022, expediente 2022- 02006-00, y del 31 de mayo de 2023, expediente 2023-00973-00, ambos con ponencia del magistrado José Roberto Sáchica Méndez. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01620-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Por su parte, la UARIV explicó que no era posible realizar el desembolso inmediato de los respectivos recursos, por cuanto era necesario establecer los criterios de priorización que resultaran aplicables en cada caso y agotar el procedimiento previsto legalmente para el efecto, debido a que la política de reparación integral a las víctimas del conflicto del conflicto se ejecuta de acuerdo con los principios de igualdad, gradualidad y progresividad en vista de la masiva cantidad de afectados por la violencia y las limitaciones presupuestales.

La Sala Plena de la Corte analizó específicamente los requisitos para enervar providencias que ponen fin a los incidentes de desacato y estudió la jurisprudencia, con especial énfasis en su naturaleza y finalidad «que no es otra que propiciar el cumplimiento efectivo de las órdenes de tutela como medio para asegurar el restablecimiento de los derechos amparados».

Sostuvo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, por cuanto omitieron la complejidad que implicaba la ejecución inmediata de las órdenes de tutela -por estar inmersa en un estado de cosas inconstitucional-, y se debía atender a las facultades del juez para modular las órdenes impartidas en la sentencia -pago de la indemnización administrativa- en consideración al contexto y los informes allegados por la UARIV.

La Corte concluyó que se trataba de órdenes complejas y, por tanto, el precedente constitucional habilitaba al juez del desacato para modular la orden de pago en uno de sus aspectos accidentales (tiempo, modo y lugar), con el propósito de hacer posible y real su cumplimiento, pues la entidad obligada se allanó a su cumplimiento, pero que debía contrastarse con la problemática estructura asociada al estado de cosas inconstitucional en materia de víctimas de desplazamiento forzado.

Adicionalmente, precisó que la omisión en el estudio de la responsabilidad subjetiva condujo al desconocimiento del precedente jurisprudencial sobre la finalidad del incidente de desacato, pues pasaron por alto que el no pago inmediato de las medidas de reparación no era imputable a la negligencia de las funcionarias, sino a la situación coyuntural ocasionada por la violación masiva de derechos en el marco del conflicto, y esa omisión condujo a una desnaturalización de las sanciones de arresto y multa como mecanismos para propiciar la efectividad de la salvaguarda en los fallos de tutela. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01620-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Finalmente, concluyó lo siguiente: Al momento de resolver un incidente de desacato, la autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario.

Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.

Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela.

No obstante lo anterior, se precisó que la alternativa de acción adoptada por la UARIV (consistente en la asignación de un turno para la entrega efectiva de la indemnización) está inserta en una estructura general de cumplimiento, por tratarse de un estado de cosas inconstitucional, en este caso, en materia de atención a víctimas de desplazamiento forzado.

Se subrayó que la Corte Constitucional no puede promover ni aceptar el uso estratégico del incidente de desacato, de modo que se convierta en un mecanismo que les permita a los accionados dilatar el cumplimiento de las órdenes de tutela en procesos que no estén dentro de un escenario como el que aquí se observa, esto es, un estado de cosas inconstitucional.

A partir de los anteriores hallazgos, se concluyó que deben tutelarse los derechos fundamentales a la libertad y al debido proceso invocados por la actora y, como consecuencia de ello, se debe dejar sin efectos aquellas providencias que negaron el levantamiento de las sanciones por desacato impuestas a las funcionarias de la UARIV, para proceder a levantarlas, de conformidad con el precedente fijado por la Corte Constitucional en la materia.

En el presente asunto, se advierte que, a partir de los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional en el Auto 206 de 2017, la UARIV profirió la Resolución 01049 del 25 de marzo de 2019, por la cual se estableció el procedimiento para acceder al componente de indemnización administrativa y se fijaron los parámetros de aplicación del método técnico de priorización para su desembolso.

Allí se dispuso que las víctimas se encuentran en situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad cuando se acredita tener una edad igual o superior a los 68 años, o tener enfermedades huérfanas, de tipo ruinoso, catastrófico o de alto costo, o tener una discapacidad que se certifique bajo los criterios, condiciones e instrumentos pertinentes que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social o la Superintendencia Nacional de Salud. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01620-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia Asimismo, se estableció que los formularios de solicitud de indemnización administrativa debían ser clasificados en dos grupos (prioritarios y generales), y para la materialización de la medida se tendría en cuenta la disponibilidad presupuestal que tuviera la UARIV.

Se dispuso, además, que en los casos no priorizados el orden para la entrega se define a través de la aplicación del método técnico de priorización y este se realiza siempre que haya disponibilidad presupuestal. Pues bien, se tiene que el señor Mario Arnobis Loaiza Gómez promovió incidente de desacato contra la UARIV por el supuesto incumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín, el 23 de octubre de 2023, y confirmada mediante sentencia del 16 de noviembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Mediante auto del 14 de diciembre de 2023, el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín abrió el correspondiente trámite incidental y requirió a la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, directora técnica de reparación de la UARIV, con el fin de que rindiera informe de cumplimiento del fallo de tutela. La UARIV, a través de representante judicial, manifestó que al accionante se le había realizado el estudio técnico de priorización, pero no salió favorecido para la entrega de la indemnización administrativa a la que tenía derecho.

Además, señaló que no resultaba posible jurídicamente dar cumplimiento al fallo, por cuanto al no aprobar el estudio técnico de priorización, no podía asegurarle al señor Mario Arnobis Loaiza Gómez una fecha estimada para el pago de la indemnización. Asimismo, sostuvo que le informó al accionante los resultados de los estudios y le precisó que, de contar con elementos probatorios para el estudio de la siguiente vigencia, los presentara en debida forma con el fin de que sirvieran de soporte para el análisis correspondiente.

El Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín, en providencia del 18 de diciembre de 2023, sancionó a la señora Sandra Viviana Alfaro Yara con multa por valor de tres (3) smmlv, por cuanto no se acreditó el cumplimiento de la orden de tutela del 23 de octubre de 2023, pues, si bien se aplicó el método técnico de priorización a la accionante, no se determinó una fecha estimada para el pago de la indemnización administrativa, tal y como fue ordenado en el fallo de segunda 13 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01620-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia instancia en sede de tutela.

Explicó, además, que el hecho de informarle una fecha aproximada para el pago de la indemnización que le fue reconocida no afecta el principio de igualdad. La anterior providencia surtió el grado jurisdiccional de consulta ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, el que, mediante auto del 14 de febrero de 2024, confirmó la sanción. Para tal efecto, argumentó que no se había acreditado el cumplimiento de la orden judicial, pues la entidad ha obstaculizado la garantía del derecho fundamental de petición del accionante y ha obviado el cumplimiento de la tutela.

Sostuvo que la entidad accionada no aportó información que acreditara el cumplimiento del fallo de tutela y que las providencias en el trámite de desacato estuvieron debidamente notificadas a la incidentada. La señora Alfaro Yara solicitó la inaplicación de la sanción por desacato ante el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín. Indicó que se encontraba en imposibilidad material para el cumplimiento del fallo de tutela, pues no resultaba posible fijar un término razonable y perentorio para entregar de manera material la indemnización administrativa reconocida, por cuanto la entrega de ese tipo de medidas debe cumplir los principios de progresividad, gradualidad y sostenibilidad fiscal, ya que no es viable indemnizar a todas las víctimas al mismo tiempo.

Además, insistió en que al aplicar el método técnico de priorización se arrojó un resultado desfavorable y, por tanto, no era posible indicarle una fecha aproximada para el pago de la indemnización. El Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín, en providencia del 21 de marzo de 2024, negó la solicitud de inaplicación de la sanción, toda vez que no se demostró el cumplimiento de la orden de tutela en los términos indicados en el fallo del 23 de octubre de 2023.

Visto lo anterior, la aquí accionante le comunicó en múltiples ocasiones a las autoridades judiciales demandadas la imposibilidad material de cumplir con la orden proferida en la acción de tutela con radicado 05001-33-33-031-2023-00017-01, debido al agotamiento del procedimiento administrativo establecido en la Resolución 01049 de 2019 y a la imposibilidad de asignar una fecha de entrega, pues se agotaron los recursos dispuestos para cubrir el componente de indemnización administrativa para la vigencia del año 2023. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01620-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia A pesar de los anteriores argumentos, se observa que el Tribunal Administrativo de Antioquia, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, contrario a las reglas establecidas por la Corte Constitucional, consideró que: En las contestaciones presentadas por la UARIV se hizo hincapié en el funcionario competente para cumplir el fallo, en la subsidiariedad de la acción de tutela, en las gestiones internas que la entidad manifiesta llevar a cabo para acatar las órdenes y en lo que denominan “imposibilidad material” para responder de fondo la petición. No obstante, lo anterior no acredita el cumplimiento efectivo de lo ordenado.

Las dificultades internas de la entidad no justifican desacatar la orden de un juez en sede de tutela, máxime cuando la orden es proporcional y consiste en la definición de un plazo aproximado, y no una fecha exacta, además de una orden de entrega de las indemnizaciones a las víctimas. Pese a lo anterior, la UARIV no acreditó que hubiera respondido de fondo la petición, ni tampoco que la información se le hubiera notificado a la peticionario.

(…) En efecto, las providencias proferidas en el trámite del incidente de desacato se profirieron contra Sandra Viviana Alfaro, directora técnica de reparaciones de la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas – UARIV, y luego de la declaratoria de nulidad, fueron enviadas a las siguientes direcciones de correo electrónico (…) – que corresponde al correo institucional de la incidentada.

De esta manera, la incidentada conoció del trámite, y optó, en ejercicio de su derecho de defensa, no pronunciarse. En ese contexto, se advierte que las autoridades judiciales accionadas desconocieron el precedente sentado en la sentencia SU-034 de 2018, al no tener en cuenta que los pronunciamientos de los jueces de tutela deben respetar los procedimientos establecidos por las entidades que hacen parte del sistema integral de reparación y que al imponer las sanciones en desarrollo del trámite incidental de desacato al juez constitucional le corresponde valorar la responsabilidad subjetiva de la parte obligada a acatar la orden.

Igualmente, la Sala considera que también incurrieron las autoridades demandadas en el defecto fáctico alegado, puesto que, mediante la Resolución 0410219-955517 del 1° de diciembre de 2020, la UARIV le reconoció el derecho a la medida de indemnización por el hecho victimizante de desplazamiento forzado al señor Mario Arnobis Loaiza Gómez.

Asimismo, en el trámite incidental, se informó que la UARIV aplicó el método técnico de priorización en 2023 y le comunicó al accionante que el puntaje obtenido no le permitía acceder a la indemnización en esa vigencia, por lo que, en el año 2024, le aplicaría nuevamente el método técnico. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01620-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia También explicó que, si llegara a contar con uno de los tres criterios de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, podría adjuntar en cualquier tiempo la certificación y los documentos necesarios que acrediten esa circunstancia para priorizar la entrega de la medida.

En virtud de lo anterior, le indicó que era imposible brindarle una fecha de pago específica al señor Mario Arnobis Loaiza Gómez, pues por su puntaje no se ubicó dentro del universo de víctimas que accederán a la indemnización administrativa, conforme a la disponibilidad presupuestal asignada a la entidad para el año 2021, 2022 y 2023.

Así las cosas, se puede observar que al confirmar la sanción impuesta a la accionante en el incidente de desacato, el Tribunal Administrativo de Antioquia no valoró adecuadamente el material probatorio que obraba en el expediente, pues del mismo resulta posible concluir que la asignación de fechas para el pago de la indemnización administrativa dentro de determinada vigencia fiscal, está determinada por dos factores, que no dependen de la voluntad de la señora Sandra Viviana Alfaro Yara, esto es, la disponibilidad de recursos, pues la misma está ligada al presupuesto que le asigne cada año a la UARIV y, de otra parte, el puntaje obtenido a partir del método de priorización, el cual se establece a partir de unos criterios objetivos definidos por la entidad para clasificar a la población desplazada de acuerdo a su nivel de vulnerabilidad.

Entonces, si el señor Mario Arnobis Loaiza Gómez no se encuentra dentro de la población priorizada y se agotan los recursos destinados para el pago de las indemnizaciones, debía ser reclasificado a partir del método de priorización, no por la omisión en el cumplimiento del fallo de tutela por parte de la señora Alfaro Yara, sino por cuanto el puntaje obtenido por la solicitante no es acumulable entre vigencias fiscales anuales.

Por todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia impugnada que concedió el amparo, al encontrar acreditado que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo, por desconocer el precedente fijado en la sentencia SU-034 de 2018, y en defecto fáctico, al incurrir en una valoración inadecuada del material probatorio que obra en el proceso.

Lo anterior, tal como lo ha considerado esta Subsección3, no es impedimento para que se recuerde el 3 Sentencia del 31 de marzo de 2023, expediente 2023-00973-00, M.P. José Roberto Sáchica Méndez. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01620-01 Accionante: Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia deber que tiene el Estado de cumplir con el compromiso de reparar a las víctimas del conflicto armado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia del 28 de mayo de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF