Radicado: 25000-23-37-000-2020-00100-01 (30446) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-37-000-2020-00100-01 (30446) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – SSPD Temas: Contribución especial para empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios – periodo 2019.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió2: “PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia SEGUNDO: Sin condena en costas.”

ANTECEDENTES Actuación Administrativa Mediante la Liquidación Oficial 20195340023096 del 25 de julio de 20193, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios4 determinó la contribución especial por la vigencia 2019 a cargo de la demandante, por valor de $356.739.000. Contra dicho acto administrativo, la parte actora interpuso el recurso de reposición y en subsidio de apelación5, resueltos por la Resolución SSPD 20195300033725 del 4 de septiembre de 2019 y la Resolución SSPD 20190000042245 del 15 de octubre de 20196, respectivamente, en las cuales se confirmó la Liquidación Oficial 20195340023096 del 25 de julio de 20197.

DEMANDA Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Pretensiones de la demanda y normas violadas En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones8: “Previo el análisis de los hechos, los argumentos de derecho y las pruebas, respetuosamente solicito a esta H. Corporación que declare la nulidad de los actos acusados, como fueran relacionados en referencia de este escrito de demanda.

Además, a modo de restablecimiento del derecho solicito que como consecuencia de la anulación de los actos acusados se declare: 1 Ingresó al despacho el 22 de octubre de 2025. 2 Samai Tribunal, índice 27, folios 1 a 11. 3 Samai Tribunal, índice 33 folios 1 a 111. 4 En adelante SSPD. 5 Samai Tribunal, índice 33 folios 1 a 111. 6 Samai Tribunal, índice 33 folios 1 a 111. 7 Samai Tribunal, índice 33 folios 1 a 111. 8 Samai Tribunal, índice 33 folios 1 a 111.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00100-01 (30446) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 a. Que el monto máximo de la contribución a cargo de Vatia por el año 2019 es la suma de $259.930.029, en tanto ese monto corresponde al 1% de los gastos de administración de la Compañía para el año 2018. b. Que la SSPD debe devolver el exceso que pagó la Compañía sobre el valor mencionado, junto con la indexación e intereses que por ley se deben reconocer en estos casos. c. Que la SSPD debe archivar el expediente que por este particular se haya abierto en contra de la Compañía, y d. Que no son de cargo de Vatia las costas en que haya incurrido la SSPD con relación a la actuación administrativa, ni las de este proceso.” Invocó como vulnerados los artículos 29, 95, 363 y 338 de la Constitución Política, artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 132 de la Ley 812 de 2003.

Concepto de violación y oposición En la demanda se formularon los cargos de nulidad que se exponen a continuación, a los cuales la parte demandada se opuso con la argumentación que se resume, así: Primer cargo: Excepción de inconstitucionalidad de la Resolución No SSPD 20191000022815 del 16 de julio de 2019, e indebida fundamentación de los actos administrativos por la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad en relación con la Resolución SSPD 20191000022815 del 16 de julio de 2019. 1.

La demandante sostuvo que la Resolución SSPD 20191000022815 del 16 de julio de 2019 por vulnerar los artículos 95 y 338 de la Constitución Política, razón por la cual solicita su inaplicación en el caso en concreto, con fundamento en la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4 de la Constitución Política. En particular, afirmó que dicho acto administrativo desconoce lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política, en la medida en que se fijó la tarifa de la contribución especial con fundamento en el presupuesto de ingresos de la entidad y no en los costos efectivos de los servicios de vigilancia y control, excediendo así el límite constitucional de este tipo de tributos, cuya finalidad se circunscribe a la recuperación de los costos propios de la prestación de los servicios que se prestan a los entes sometidos a su vigilancia. Reprochó la existencia de excedentes invertidos en títulos de deuda, depósitos bancarios o recursos administrados por otras entidades, tales como el ICETEX y el Ministerio de Hacienda Crédito Público.

Asimismo, al respecto, aseveró que la metodología adoptada por la SSPD vulnera el artículo 95 de la Constitución Política porque impone a los contribuyentes cargas superiores a las que legalmente deben aportar, en contravía de los principios de justicia y equidad tributaria, toda vez que la resolución -acto general- que sirve de fundamento a los actos demandados, no identifica de manera precisa los costos susceptibles de recuperación e incorporó en la base gravable conceptos no autorizados, lo que genera un recaudo superior al permitido legal y constitucionalmente.

A partir de lo anterior, aseveró que, dada la inconstitucionalidad del acto de contenido general, Resolución 20191000022815 del 16 de julio de 2019, los actos particulares carecen de fundamentación y, así, no hay lugar a acudir al parágrafo segundo del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, pues no se dan los presupuestos para extender la base gravable a otros rubros distintos a lo que dice ese mismo artículo en los incisos anteriores.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00100-01 (30446) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, aunque no se pronunció expresamente sobre la excepción de inconstitucionalidad, sostuvo a lo largo de la contestación de la demanda que la Resolución SSPD 20191000022815 del 16 de julio de 2019 fue expedida en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 142 de 1994 y el Decreto 990 de 2002, en desarrollo del artículo 85 de dicha ley.

En ese sentido, afirmó que la contribución especial tiene por finalidad recuperar los costos del servicio de inspección, vigilancia y control, y que su determinación se realizó con base en los estados financieros reportados por los vigilados a través del Sistema Único de Información - SUI y en el presupuesto aprobado vigencia la entidad para el año 2019.

A partir de esas cifras, se calculó la tarifa máxima del 1% para estimar el recaudo que se obtendría y se evidenció un faltante presupuestal, lo que habilitó a la SSPD a aplicar la excepción del parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para incluir rubros adicionales en la base gravable del periodo 2019. Asimismo, indicó que la metodología empleada se ajusta a los parámetros legales, a la jurisprudencia del Consejo de Estado9 y a los cambios derivados de la adopción de los marcos técnicos contables10, por lo que concluyó que el acto administrativo se encuentra conforme con el ordenamiento constitucional y legal.

Finalmente, respecto de la indebida fundamentación de los actos administrativos por la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad, indicó que la liquidación de la contribución se realizó con fundamento en la normativa vigente, en la información financiera reportada por los sujetos vigilados y en criterios técnicos y jurisprudenciales, por lo que no puede predicarse la ausencia de un sustento jurídico de los actos demandados.

Segundo cargo: Nulidad de los actos administrativos por falsa motivación 1. La demandante sostuvo que los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad, debido a que se sustentan en supuestos de hecho que no corresponden a la realidad porque no está respaldada la insuficiencia de recursos o faltante presupuestal que justifique la inclusión de determinados conceptos en la base gravable para el aumento del recaudo.

Aunó que no tiene correspondencia fáctica que se aluda a un faltante presupuestal y, a la vez, la SSPD reporte excedentes en las vigencias anteriores, derivados de bajos niveles de ejecución, de ahí que los recursos recaudados superan los costos reales del servicio de vigilancia y control. En ese contexto, resulta improcedente la inclusión de rubros adicionales en la base gravable. 2.

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se opuso al cargo, al sostener que los actos administrativos demandados se encuentran debidamente motivados y sustentados en elementos fácticos y jurídicos, porque la liquidación de la contribución especial se efectuó con base en la información financiera reportada y certificada por los vigilados a través del Sistema Único de Información (SUI), al igual que en el presupuesto aprobado para la vigencia 2019.

Señaló que, al aplicar la tarifa máxima del 1% prevista en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, se evidenció un faltante presupuestal, lo que justificó la aplicación del parágrafo 2 de dicha disposición, mediante la inclusión proporcional de determinados rubros en la base gravable. Destacó que la metodología empleada fue consistente con los criterios legales y con la jurisprudencia del Consejo de Estado (sin especificar su referencia), por lo que no puede afirmarse que la decisión de funde en premisas erróneas o inexistentes. 9 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencia del 23 de septiembre de 2010. Expediente 16874. 10 Artículo 4 de la Ley 1314 de 2009. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00100-01 (30446) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Tercer cargo: Nulidad de los actos administrativos por violación de las normas en que debían fundarse 1.

La demandante sostuvo que los actos administrativos demandados desconocen las disposiciones que regulan la contribución especial, en particular lo previsto en el artículo 338 de la Constitución Política y en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994. Al respecto, señaló que dichas normas establecen como límite que la contribución tenga por finalidad exclusiva la recuperación de los costos del servicio de vigilancia y control, condición que, a su juicio, no se cumple en el caso concreto.

Indicó que la SSPD determinó la contribución con base en criterios ajenos a los costos reales del servicio, al incluir dentro de la base gravable conceptos no autorizados y fijar un recaudo superior al necesario para cubrirlos. En ese orden de ideas, consideró que los actos demandados se apartan de las normas que debían servir de fundamento a la decisión, al desconocer los límites constitucionales y legales que rigen este tributo, lo que configura la causal de nulidad invocada. 2.

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios sostuvo que los actos administrativos demandados fueron expedidos con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y en las disposiciones concordantes que regulan la contribución especial. Señaló que la liquidación se efectuó con base en la información financiera reportada por los prestadores y en el presupuesto aprobado para la respectiva vigencia, lo que permitió establecer un faltante presupuestal y, en consecuencia, aplicar el parágrafo 2 de dicha disposición para incluir proporcionalmente determinados rubros en la base gravable.

Asimismo, indicó que la metodología empleada se ajustó a los criterios legales, contables y jurisprudenciales vigentes, incluidos los derivados de la adopción de las NIIF, razón por la cual concluyó que los actos demandados se expidieron con sustento jurídico suficiente y sin desconocer las normas aplicables SENTENCIA APELADA Y OBJECIONES FORMULADAS EN EL RECURSO DE APELACIÓN DE LA PARTE DEMANDANTE El Tribunal negó las pretensiones de la demanda11 con fundamento en las consideraciones que se exponen más adelante.

A su vez, la parte demandante apeló12 la decisión del a quo expresando sendos reproches que también se enlistan a continuación. 1. El Tribunal concluyó que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios determinó correctamente a la demandante la base gravable de la contribución especial del 2019. Precisó que se trata de una contribución de naturaleza parafiscal orientada a la recuperación de los costos de inspección, vigilancia y control, cuyos elementos estructurales fueron definidos por en el artículo 338 de la Constitución Política.

Por lo tanto, en relación con la excepción de inconstitucionalidad formulada por la parte demandante, el Tribunal analizó lo dispuesto en el artículo 4 de la Constitución Política y, afirmó que el acto general que sirvió de fundamento a la liquidación expuso las razones que sustentaban la determinación de la tarifa y la base gravable, con base en el presupuesto aprobado para el 2019 y en la información financiera reportada por los prestadores a través del Sistema Único de Información (SUI).

A partir de este análisis, concluyó que, al aplicar la tarifa máxima del 1 %, se configuró un faltante presupuestal que habilitó la aplicación del parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994. 11 Samai Tribunal, índice 24, folios 1 a 21. 12 Samai Tribunal, índice 27, folios 1 a 11. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00100-01 (30446) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 A partir de ese marco, concluyó que no se acreditaba una contradicción de esa naturaleza entre la Resolución SSPD 20191000022815 de 2019 y los artículos 95 y 338 de la Constitución Política, porque se fundamentó en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, norma que establece el sistema y método para la determinación de la contribución especial y que faculta a la Superintendencia, ante la existencia de un faltante presupuestal, para incluir excepcionalmente en la base gravable conceptos distintos a los gastos de funcionamiento.

Señalando que el demandante no logró desvirtuar ni la existencia del faltante presupuestal ni la justificación de la metodología adoptada, por lo que no se configuraban los vicios de nulidad alegados. Por lo anterior, el Tribunal concluyó que los actos administrativos demandados se encontraban ajustados a derecho, razón por la cual negó las pretensiones de la demanda. 2.

La demandante solicitó su revocatoria, y, en su lugar, que se acceda a las pretensiones de la demanda, porque el Tribunal incurrió en errores de valoración jurídica al desconocer el ordenamiento constitucional, legal y la jurisprudencia aplicable. En este punto, insistió en la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad frente a la Resolución SSPD 20191000022815 de 2019, no obstante, en el recurso no concretó el alcance de la insistencia. Reiteró que se desconoció el artículo 338 de la Constitución Política y 85 de la Ley 142 de 1994, al considerar que la contribución especial fue fijada sin atender el límite consistente en la recuperación de los costos del servicio y con fundamento en un presupuesto que incluía conceptos ajenos a los gastos de funcionamiento asociados a la actividad de inspección, vigilancia y control.

Sostuvo que el Tribunal erró al considerar acreditado el faltante presupuestal, pues, a su juicio, este no existió realmente, dado que el presupuesto de la Superintendencia habría sido estructurado de manera indebida y con una sobreestimación de las necesidades de recaudo. En ese sentido, afirmó que no bastaba con comparar el presupuesto aprobado con la información reportada a través del Sistema Único de Información (SUI), sino que era necesario analizar la ejecución presupuestal de la entidad, la cual, según indicó, evidenciaría excedentes, subejecución y destinación de recursos a fines distintos de la actividad de inspección, vigilancia y control.

Insistió, en la existencia de excedentes invertidos en títulos de deuda, depósitos bancarios o recursos administrados por el ICETEX y el Ministerio de Hacienda Crédito Público, para lo cual, realizó un recuento de los recursos entregados a estas instituciones y depositados en instituciones financieras durante los años 2016, 2017, 2018 y 2019.

Asimismo, alegó que el Tribunal desconoció las reglas sobre carga de la prueba, debido a que correspondía a la SSPD acreditar la existencia del faltante presupuestal, dada su proximidad con la información financiera y presupuestal, carga que, en su criterio, no fue satisfecha. De igual forma, insistió en que los actos administrativos demandados se encontraban falsamente motivados, al estar sustentados en una necesidad de recaudo inexistente, pese a que la entidad contaría con recursos suficientes para su funcionamiento, incluso a partir de excedentes, ahorros e inversiones acumuladas.

En consecuencia, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00100-01 (30446) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 PRONUNCIAMIENTOS FINALES DE LAS PARTES Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa      Previamente a resolver el litigio planteado en esta instancia judicial, el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó estar impedido para conocer del presente proceso, de acuerdo con la causal de impedimento contenida en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso13.

Mediante el auto del 2 de octubre de 202514 se declaró fundado el impedimento y se le separó del conocimiento del presente proceso. Por otro lado, se advierte que, si bien la parte demandada en el recurso de apelación hizo referencia a la carga de la prueba, debido a que correspondía a la SSPD acreditar la existencia del faltante presupuestal, dicho argumento no fue incluido en el escrito de la demanda, por lo que la Sala se abstendrá de su estudio.

PROBLEMAS JURÍDICOS En el presente caso, se discute la legalidad de los actos administrativos proferidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que determinaron la contribución especial para el año 2019, a cargo de Vatia S.A. E.S.P. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante, conforme lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del CGP, le corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Resulta procedente, en el caso concreto, la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad respecto de la Resolución No SSPD 20191000022815 de 2019, por su eventual incompatibilidad con los artículos 95 y 338 de la Constitución Política? (ii) ¿Se encontraba facultada la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en los términos del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, para incluir en la base gravable de la contribución especial conceptos distintos a los gastos de funcionamiento, en aplicación de lo previsto en el parágrafo 2 de dicha disposición? Análisis del caso concreto 1.

Procedencia de la excepción de inconstitucionalidad y facultad de la SSPD para incluir gastos operativos en la base gravable ante la existencia de faltante presupuestal. La parte demandante solicita inaplicar la Resolución SSPD 20191000022815 de 2019 al considerar que dicho acto administrativo vulnera los artículos 95 y 338 de la Constitución Política, en la medida en que fija la contribución especial sin atender el límite consistente en la recuperación de los costos del servicio de inspección, vigilancia y control.

Sostiene que el Tribunal erró al tener por acreditado el faltante presupuestal que sirvió de fundamento para aplicar el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, pues, a su juicio, este no existía, debido a que el presupuesto de la entidad fue estructurado con una sobreestimación de sus necesidades de recaudo. Asimismo, afirma que la 13 Samai CE, índice 04. 14 Samai CE, índice 11.

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00100-01 (30446) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 verificación de dicho faltante no podía limitarse a la comparación entre el presupuesto aprobado y la información reportada al Sistema Único de Información (SUI), sino que exigía analizar la ejecución presupuestal de la Superintendencia, la cual evidenciaría excedentes, subejecución de recursos y destinación de sumas a fines distintos de la actividad de inspección, vigilancia y control.

En ese sentido, señala que la entidad no ejecuta la totalidad de su presupuesto asignado, y que, por el contrario, presenta excedentes objeto de inversión o transferencia, lo que demostraría que sus necesidades reales eran inferiores a las proyectadas y que, en consecuencia, no se configuraba un faltante que habilitara la inclusión de gastos operativos en la base gravable de la contribución especial.

En efecto, la parte demandante no cuestionó de manera concreta los conceptos incluidos en la base gravable, sino que centró su inconformidad en la alegada inexistencia del faltante presupuestal, derivada de la supuesta sobreestimación del presupuesto y de su falta de ejecución. Por tal razón, el análisis de la Sala se circunscribirá a ese aspecto.

Al respecto, el artículo 4 de la Constitución Política consagra el principio de supremacía constitucional, en virtud del cual esta es norma de normas y, en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra disposición jurídica, deben aplicarse de manera preferente las disposiciones constitucionales. De esta previsión deriva la excepción de inconstitucionalidad, mecanismo que faculta a los operadores jurídicos para inaplicar, en el caso concreto, normas de inferior jerarquía que resulten manifiestamente contrarias a la Constitución, sin que ello implique su expulsión del ordenamiento jurídico.

La jurisprudencia constitucional15 y de esta Corporación ha precisado que la procedencia de dicha excepción exige que la contradicción entre la norma legal y la Constitución sea manifiesta, palmaria, flagrante y ostensible, de tal suerte que el antagonismo resulte evidente para el intérprete, sin necesidad de acudir a elaboraciones jurídicas complejas16.

En relación con la legalidad de la Resolución SSPD 20191000022815 de 2019, acto administrativo de carácter general mediante el cual se fijaron la tarifa, la base gravable y el procedimiento para la liquidación de la contribución especial de la vigencia 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 16 de marzo de 2023 (Exp. 25615)17, señaló: “Así, la SSPD realizó los cálculos pertinentes, con base en la asignación presupuestal otorgada según la Ley 1940 de 2018 y el Decreto 2467 de 2018 y, al verificar que con la tarifa del 1 % liquidada sobre la base gravable obtenida no se cubría en su totalidad el monto aprobado en el presupuesto, determinó que para la vigencia 2019 existía un faltante presupuestal y también estableció la proporción indispensable para cubrirlo, sin que tal determinación fuera desvirtuada por la demandante, que se limitó a afirmar que el faltante no estaba justificado.

Por lo anterior, ante la existencia de un faltante presupuestal, era procedente la inclusión de los referidos gastos operativos -Uso de líneas, redes y ductos, Gastos operativos de distribución y/o comercialización de gas y Gas combustible-, conforme al parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y el criterio reiterado de la Sala.”18 Así las cosas, al verificarse la existencia del faltante presupuestal para la vigencia 2019, la SSPD se encontraba facultada para aplicar el parágrafo 2 del artículo 85 de 15 Corte Constitucional, Sentencia C- 600 de 1998, SU – 047 de 1999, T – 389 de 2000. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 3 de julio de 2013, exp. 19030, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 17 Dicha sentencia fue reiterada en la sentencia del 21 de marzo de 2024, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, 25000-23-37- 000-2020-00231-01 (28083). 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 16 de marzo de 2023, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, Exp. 11001- 03-27-000-2021-00047-00 (25615).

Radicado: 25000-23-37-000-2020-00100-01 (30446) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 la Ley 142 de 1994 e incluir, de manera excepcional y proporcional, determinados gastos operativos en la base gravable de la contribución especial. Ahora bien, en relación con los cuestionamientos del presupuesto de la entidad y su ejecución, la Sala reitera el criterio adoptado en la sentencia del 10 de octubre de 2019 (Exp. 22394)19, del 18 de mayo de 2018 (Exp. 22972)20 y del 10 de febrero de 2022 (Exp. 25721)21, conforme al cual tales aspectos son ajenos al objeto del presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que el debate se circunscribe a la legalidad de los actos administrativos que fijan la base gravable de la contribución especial.

En ese sentido, en dichas providencias, la Sección ha precisado que las discusiones relacionadas con la ejecución del presupuesto, la existencia de excedentes, las inversiones realizadas por la entidad o la transferencia al Fondo Empresarial corresponden al ámbito de la autonomía presupuestal y de la ordenación del gasto, materias regidas por el Estatuto Orgánico del Presupuesto y demás normas aplicables, y no constituyen asuntos susceptibles de análisis en el presente medio de control.

En relación con la ejecución parcial del presupuesto, la Sala22 ha señalado que dicha circunstancia resulta irrelevante para efectos de determinar la legalidad de los actos demandados, debido a que el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 dispone que la tarifa de la contribución especial debe fijarse en el porcentaje necesario para cubrir el presupuesto anual aprobado, y no con base en el monto efectivamente ejecutado.

En cuanto al señalamiento relacionado con el traslado de excedentes al Fondo Empresarial, la Sala ha precisado23 que dicho argumento no controvierte la legalidad del acto administrativo general mediante el cual se determinó la base gravable de la contribución especial, sino, en estricto sentido, las disposiciones contenidas en la ley anual de presupuesto.

En consecuencia, aun en el evento en que se acreditara que tales transferencias se realizaron con cargo al presupuesto de funcionamiento de la entidad, ello no constituye un vicio de los actos administrativos demandados, sino, eventualmente, de la norma presupuestal, aspecto ajeno al objeto del presente medio de control. Finalmente, en relación con el argumento según el cual no se encontraría acreditado el faltante presupuestal debido a la existencia de excedentes invertidos en títulos de deuda, depósitos bancarios o recursos administrados por otras entidades, la Sala reitera que esta Sección ha sostenido que el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 autoriza la inclusión de gastos operativos en la base gravable cuando exista un faltante presupuestal sustentado en estudios técnicos que lo justifiquen, los cuales no fueron desvirtuados por la parte actora en el presente caso.

En tal evento, la existencia del faltante debe tenerse por acreditada, sin que sea procedente trasladar al presente litigio el debate relativo a la planeación o ejecución del presupuesto de la entidad24. En ese orden de ideas, la Sala concluye que no se configura una incompatibilidad manifiesta entre la Resolución SSPD 20191000022815 de 2019 y los artículos 95 y 338 de la Constitución Política que hagan procedente su inaplicación por vía de excepción de inconstitucionalidad, y que la Superintendencia de Servicios Públicos 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 10 de octubre de 2019, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez Exp. 11001- 03-27-000-2016-00016-01 (22394). 20 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 10 de mayo de 2018, C.P. Milton Chaves García Exp. 11001-03-27-000- 2017-00012-00(22972). 21 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 10 de febrero de 2022, Exp. 25000-23-37-000-2017-01543-01 (25721), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 22 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 29 de abril de 2020, C.P. Julio Roberto Piza rodríguez, Exp. 25000-23-37- 000-2016-00674-01(24299). 23 Sentencia del 26 de abril de 2020, exp. 24299, CP.

Julio Roberto Piza Rodríguez (E), reiterado en la sentencia del 29 de abril de 2021, exp. 25107, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto. 24 Sentencia del 10 de octubre de 2019, exp. 22394, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00100-01 (30446) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Domiciliarios actuó en el marco de las competencias y facultades previstas en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 al incluir gastos operativos en la base gravable de la contribución especial, en atención a la existencia de un faltante presupuestal debidamente acreditado.

En consecuencia, los motivos de apelación analizados no están llamados a prosperar. 2. Causales de nulidad de los actos administrativos: Falsa motivación y violación de las normas en que debían fundarse los actos administrativos La parte demandante sostiene que los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad por falsa motivación, en la medida en que habrían sido expedidos con fundamento en un supuesto fáctico inexistente, consistente en la necesidad de recaudo derivada de un faltante presupuestal que, a su juicio, no se encontraba acreditado.

Igualmente, alega la violación de las normas en que debían fundarse los actos administrativos, particularmente de los artículos 338 de la Constitución Política y 85 de la Ley 142 de 1994, al considerar que la contribución especial fue determinada con base en un presupuesto que excede los costos del servicio de inspección, vigilancia y control e incluye conceptos ajenos a los gastos de funcionamiento.

Al respecto, la Sala advierte que los referidos cargos guardan una relación directa con el análisis efectuado en el acápite anterior, en tanto dependen de la acreditación del faltante presupuestal que sirvió de fundamento para la aplicación del parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994. En efecto, la falsa motivación se configura cuando el acto administrativo se sustenta en hechos que la Administración consideró determinantes para adoptar la decisión, pese a que estos no se encontraban debidamente acreditados dentro de la actuación administrativa, o cuando omite valorar hechos demostrados que, de haber sido considerados, habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente25.

En el presente caso, como se expuso previamente, la existencia del faltante presupuestal se encuentra acreditada en la Resolución SSPD 20191000022815 de 2019, que fue el fundamento de los actos particulares que le liquidaron a Vatia S.A. E.S.P. la contribución especial del año 2019, sin que dicho supuesto hubiera sido desvirtuado por la parte actora.

En ese contexto, no se encuentra acreditado que los actos administrativos demandados hubieran sido expedidos con fundamento en hechos inexistentes o insuficientemente probados, ni que la Administración hubiera omitido considerar circunstancias relevantes que condujeran a una decisión distinta, razón por la cual no se configura el vicio de falsa motivación alegado por la parte demandante.

Ahora bien, en relación con el cargo por violación de las normas en que debían fundarse los actos administrativos, la Sala reitera que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios actuó dentro del marco de las facultades previstas en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 al incluir gastos operativos en la base gravable de la contribución especial, en aplicación del parágrafo 2 de dicha disposición y ante la existencia de un faltante presupuestal acreditado.

En consecuencia, no se advierte vulneración del artículo 338 de la Constitución Política ni del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, en la medida en que la contribución especial fue fijada conforme al sistema y método definidos por el legislador para la recuperación de los costos del servicio de inspección, vigilancia y control. 25 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de julio de 2017, Exp. 11001-03-27-000-2018 00006-00 (22326), C.P. Milton Chaves García. Radicado: 25000-23-37-000-2020-00100-01 (30446) Demandante: Vatia S.A. E.S.P. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En ese orden de ideas, la Sala concluye que los cargos de nulidad por falsa motivación y por violación de las normas en que debían fundarse los actos administrativos no están llamados a prosperar.

Costas Se condena en costas a la parte apelante al no prosperar el decurso de apelación, de conformidad con el numeral 3 del artículo 365 del CGP. De conformidad con las reglas previstas en los numerales 1° a 8° del artículo 365 del CGP, el artículo 188 del CPACA y el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura, se condenará a la parte demandante en agencias en derecho en esta instancia con un (1) salario mínimo legal mensual vigente, en cuanto se confirmará en su totalidad la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

Por lo tanto, se ordenará al tribunal tramitar el incidente de liquidación de costas, según las reglas previstas en el artículo 366 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada. 2.

Condenar en costas a la demandante en esta instancia y en agencias en derecho en el valor equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. En consecuencia, se ordena al tribunal tramitar el respectivo incidente, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador