Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., quince (15) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar formulada por el demandante, contra del segundo párrafo del primer parágrafo del artículo 8 de los acuerdos que se describen a continuación:

ANTECEDENTES. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la parte actora solicitó la declaratoria de nulidad del segundo párrafo del primer parágrafo del artículo 8 de los acuerdos 58, 59, 60, 61, 62, 63 y 64 del 13 de julio de 2023, expedidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), por los cuales, se convoca y se establecen las reglas del Proceso de Selección, en las modalidades de Ascenso y Abierto para proveer los empleos en vacancia definitiva de la planta de personal perteneciente al Sistema Específico de Carrera Administrativa de las Superintendencias de la Administración Pública Nacional (Economía Solidaria, Industria y Comercio, Notariado y Registro, Nacional de Salud, Servicios Públicos Domiciliarios, Subsidio Familiar y Transporte)..

Solicitud de medida cautelar En escrito separado, se solicitó decretar la suspensión provisional del segundo párrafo del primer parágrafo del artículo 8 de cada uno de los acuerdos referidos, que dispone: «[…] En caso de existir diferencias entre la OPEC registrada en SIMO por la Entidad y el referido MEFCL, prevalecerá este último. Así mismo, en caso de presentarse diferencias entre dicho MEFCL y la Ley, prevalecerán las disposiciones contenidas en la norma superior.» […]».

Oposición a la medida cautelar En oportunidad, se pronunciaron las siguientes entidades: La Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), se opuso a la prosperidad de la medida cautelar, bajo el argumento que, al confrontar las normas jurídicas aducidas como violadas, con las normas que sirvieron de fundamento jurídico para la expedición del acto administrativo acusado, la parte actora debe expresar por qué dicho régimen no era aplicable, o siendo el correcto, se aplicó en forma indebida, o por qué existe un problema nodal en el proceso interpretativo En este caso, la sustentación no cumple con el requisito de razonabilidad, toda vez que, no se desarrolla un cargo que, en forma clara, cierta, suficiente y específica permita, a esta altura del proceso, desvirtuar la presunción constitucional de acierto y legalidad del acuerdo acusado.

La solicitud tampoco cumple con el deber de presentar los elementos jurídicos y fácticos que, le permitan al juzgador hacer un juicio de ponderación que, no sacrifique el bien más valioso sin perjuicio del bien sacrificado. El solicitante no logró acreditar las razones por las cuales, es necesaria y urgente cada una de las medidas solicitadas.

La Superintendencia de Notariado y Registro, solicitó no decretar la medida cautelar, por cuanto, el demandante no cumplió con su carga de sustentar razonadamente en qué consiste la violación de las normas superiores que genera o generó el acto acusado al nacer a la vida jurídica. Por el contrario, el argumento formulado por el demandante resulta impreciso e improcedente, en el entendido que, no fue sustentada de manera clara, de forma tal que evidencie la vulneración del régimen superior, o que ocasiona un perjuicio irremediable al demandante o la comunidad, así como tampoco, fue allegada prueba que así lo demuestre.

La Superintendencia de Transporte, manifestó que, no existe claridad en la sustentación de la medida, defecto que le impide al juez de la controversia auscultar y encontrar una evidente contradicción entre los actos administrativos demandados y la norma superior. El Acuerdo núm. 64 del 13 de julio de 2023 -modificado por el Acuerdo 65 del 11 de agosto de 2023-, es un acto de trámite que no es susceptible de control judicial y, por ende, tampoco pasible de ser suspendido de manera transitoria en el marco de una medida cautelar.

La suspensión provisional de los actos demandados no resultaría garantista del debido proceso, en atención a que, el concurso de méritos se encuentra actualmente en desarrollo, hay intereses de particulares (aspirantes a integrar la lista de elegibles) que se pueden ver afectados con la suspensión de los efectos de los actos demandados, quienes, al no haber sido vinculados al presente proceso, podrían ver cercenada la posibilidad de ejercer el derecho de defensa y contradicción que les asiste.

La Superintendencia del Subsidio Familiar, expresó que, el accionante no invocó ni sustentó adecuadamente la medida cautelar, en tanto, se limita simplemente a contrastar el apartado acusado con las normas del C.P.A.C.A. que se refieren a la presunción de legalidad del acto administrativo (art. 88) y el relativo a la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo (art.91).

Es clara la intención del actor de cuestionar la aplicación de una norma, sin sustentar la razón por la cual se debe acceder a la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo. No obstante, las razones esbozadas por el demandante no son suficientes para demostrar que, el apartado demandado transgrede las normas superiores consideradas violadas.

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios sostuvo que, la solicitud de medida cautelar no se encuentra debidamente sustentada, de conformidad con lo establecido en el artículo 231 del CPACA, por cuanto, las afirmaciones son genéricas y de ninguna manera explican las razones de la supuesta violación. El actor trae a colación situaciones que, supuestamente, se presentaron en el pasado, en las que otras entidades no han acatado lo previsto en los manuales de funciones, situaciones que son completamente ajenas al objeto de la presente demanda, y sobre las cuales, sustenta una supuesta irregularidad dentro de los procesos de selección, en las modalidades de ascenso y abierto para proveer los empleos de carrera administrativa de las superintendencias de la administración pública nacional.

La Superintendencia Nacional de Salud señaló que, la solicitud no fue sustentada en debida forma, por cuanto, no cumple con las cargas legales y jurisprudenciales que le imponen motivar en debida forma la petición de imposición y decreto de medidas cautelares, cuando se alega como fundamento de esta que el acto demandado viola las normas en que debía fundarse.

En este caso, el demandante no desarrolló de fondo ninguno de los presupuestos establecidos en el artículo 231 del CPACA. En efecto, no realizó una confrontación juiciosa de cada una de las normas citadas con los actos administrativos censurados de manera que se evidencie el juicio de ponderación exigido por la ley y la jurisprudencia, no probó la ocurrencia de un posible perjuicio irremediable al no otorgarse la misma, así como tampoco indicó de qué forma serían nugatorios los efectos de la sentencia. La Superintendencia de Industria y Comercio argumentó que, en el caso concreto, no es procedente el decreto de medidas cautelares (suspensión provisional), desde la perspectiva que no existe un perjuicio irremediable o una pérdida del objeto de la acción que se pretenda precaver.

II. CONSIDERACIONES. Competencia Este Despacho es competente para decidir la petición de medida cautelar de suspensión provisional del aludido acto administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 233 del CPACA, por tratarse de un proceso de única instancia.. Las medidas cautelares La Corte Constitucional en sentencia C-523 de 2009 señaló que las medidas cautelares tienen amplio sustento en el texto de la Constitución Política, puesto que desarrollan el principio de eficacia de la administración de justicia, son un elemento integrante del derecho de todas las personas a acceder a la administración de justicia y contribuyen a la igualdad procesal (CP arts. 13, 228 y 229).

Han sido previstas como aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, un derecho que está siendo controvertido dentro de ese mismo proceso, teniendo en cuenta el inevitable tiempo de duración de los procesos judiciales. La Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Así, dispone que, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La decisión sobre la medida no implica prejuzgamiento (art. 229 CPACA).

Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias medidas, como es el caso de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo (art. 230-3 CPACA).

El artículo 231 ibidem consagra los requisitos para decretarlas: Artículo 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.

(Negrillas fuera de texto). La suspensión provisional como medida cautelar La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo está consagrada en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispone que la figura en comento será procedente cuando se advierta que el acto demandado infringe los postulados legales invocados en la demanda, es decir, que el operador judicial deberá analizar los argumentos y el material probatorio aportado, a fin de establecer si el acto administrativo demandado vulnera las normas invocadas y si, en consecuencia, es procedente su decreto, sin que esto implique el prejuzgamiento del asunto en cuestión. En relación con la procedencia de la suspensión provisional, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre cómo la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial, pues ya no se exige, como sí ocurría con el anterior Código Contencioso Administrativo, una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada.

Con la Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o prima facie. Sin embargo, la solicitud debe cumplir con los requisitos señalados por el legislador para su procedencia (art. 231 CPACA).

Los requisitos de procedencia de la medida están consagrados en los artículos 229, 230 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido dispone que la solicitud cautelar puede formularse en la demanda o en escrito separado y en cualquier estado del proceso, situación que impone al solicitante el deber de sustentar debidamente la petición, además de exponer con claridad los requisitos sustanciales de la misma.

Sobre el particular, se ha señalado: Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.

En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud.

Por otro lado, de conformidad con el artículo 231 del CPACA, la solicitud deberá: (i) estar razonablemente fundada en derecho; (ii) acreditar, así sea sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y (iii) estar acompañada de los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

Adicionalmente, debe cumplirse una de las siguientes condiciones: (i) que de no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable; o (ii) que existan motivos serios para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. Ahora bien, de conformidad con los artículos 229, 230 y 231 del CPACA, se llega a la conclusión que la suspensión provisional debe contener los supuestos de i) apariencia de buen derecho – famus boni iuris –, ii) peligro de la mora – periculum in mora –; y iii) ponderación de intereses, que permite concluir que es más gravoso no concederla.

Peligro de la mora Es un requisito previsto en el artículo 231 numeral 4 del CPACA que orienta a la verificación de la existencia de un perjuicio irremediable o la posibilidad de que la sentencia tenga efectos nugatorios. Apariencia de buen derecho De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, este requisito, establecido en los numerales 1 y 2 del artículo 231 del CPACA, cobra relevancia en el contexto de la imposición de medidas cautelares sobre actos administrativos presuntamente viciados.

En este caso, la condición se interpreta de manera inversa: no como una apariencia de buen derecho, sino como una apariencia de ilegalidad. Esta circunstancia justifica la adopción de una tutela cautelar temprana, ya que, ante la imposibilidad de ofrecer una respuesta definitiva en un plazo razonable, resulta apropiada una solución provisional en un tiempo adecuado.

Ponderación de intereses De conformidad con lo indicado en el numeral 3 del artículo 231 del CPACA, debe establecerse, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 2.4. Caso concreto En virtud de lo dispuesto en el artículo 229 del C.P.A.C.A, la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional debe estar debidamente sustentada, lo que implica que, quien solicita su decreto, debe introducir una carga argumentativa dirigida a señalar y explicar razonadamente los motivos por los cuales considera que el acto desconoció las normas que se dicen violadas, lo que obliga indefectiblemente a señalarlas.

En el caso concreto, contrario a lo que exige el artículo 231 del CPACA, la parte demandante se limitó a realizar una comparación, pero no una confrontación entre los actos administrativos demandados y las normas invocadas como violadas, de manera que se acredite la apariencia de ilegalidad referida en el acápite precedente. En efecto, el demandante presentó el siguiente cuadro comparativo: Adicionalmente, mencionó un caso similar relacionado, al parecer, con un concurso de méritos adelantado con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), en el que, aparentemente, se introdujo la misma regla de concurso.

Sin embargo, no explicó con suficiencia el nexo de causalidad entre los dos concursos, de manera que se concreten los elementos necesarios para justificar la adopción de la medida cautelar. De esta manera, no se acreditó, ni siquiera sumariamente, que negar la suspensión pueda generar un perjuicio irremediable o que los efectos de la sentencia puedan ser nugatorios.

Es así como el despacho concluye que, la violación del ordenamiento jurídico que reclama la parte actora no emerge en el estado en el que se encuentra el presente asunto, pues, para ello, resulta necesario analizar el material probatorio que se recaude en el proceso, con miras a establecer si, en efecto, existe dicha violación. Con el acervo probatorio allegado en este momento, no es posible realizar el análisis que se pretende con la medida cautelar.

En consecuencia, el despacho negará la suspensión provisional del acto administrativo demandado. 2.5. Reconocimiento de personería Por cumplir los requisitos legales, se reconocerá personería a los abogados: Andrés Mauricio Neira Álvarez, identificado con cédula 80.501.915 y T.P. 160.772 del C.S.J., para actuar en representación de la Superintendencia del Subsidio Familiar.

Luis Carlos Beltrán Rojas, con cédula de ciudadanía No. 80.821.457 y T.P. No. 178.377 del C. S. de la J., para actuar en representación de la Superintendencia de Industria y Comercio. Henry Cuevas Muñoz identificado con la cédula de ciudadanía No 79.695.878 y titular de la Tarjeta Profesional No.110.830 del C. S. de la J., para actuar en representación de la Superintendencia de Notariado y Registro.

Sergio Andrés González Rodríguez, identificado con la cédula de ciudadanía número 1.014.179.736 y tarjeta profesional número 225.059 del C.S. de la J. para actuar en representación de la Superintendencia de Transporte. Andrea Carolina Castro Klever, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.143.159.201 y tarjeta profesional No. 375.398 del C.S. de la J., para actuar en representación de la Superintendencia Nacional de Salud.

Luis Alfonso Leal Núñez, identificado con cédula de ciudadanía número 19.410.390 y tarjeta profesional No. 38.355 del C.S. de la J. para actuar en representación de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC). De igual forma, la doctora Ana Rita Oliveros Oyola allegó poder para para actuar en representación de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y renunció al mismo 13 de agosto de 2024, por lo que se aceptará la renuncia presentada.

Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER personería para actuar a los abogados: Andrés Mauricio Neira Álvarez, para actuar en representación de la Superintendencia del Subsidio Familiar. Luis Carlos Beltrán Rojas, como apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio. Henry Cuevas Muñoz identificado, como apoderado de la Superintendencia de Notariado y Registro.

Sergio Andres González Rodríguez, como apoderado de la Superintendencia de Transporte. Andrea Carolina Castro Klever, como apoderada de la Superintendencia Nacional de Salud. Luis Alfonso Leal Núñez, como apoderado de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC).

TERCERO: ACEPTAR la renuncia al poder presentada por la doctora Ana Rita Oliveros Oyola.

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, REGRESARÁ el expediente a despacho para continuar con el trámite correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.