Demandante: Alfredo Castaño Martínez Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00220-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., quince (15) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicado: 11001-03-24-000-2025-00220-00 Demandante: Alfredo Castaño Martínez Demandado: Temas: Presidencia de la República Adecuación del medio de control.
Acto de contenido electoral. Admisión de la demanda. AUTO ADMISORIO Corresponde a este despacho pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda en el trámite de la referencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda, pretensión, fundamentos fácticos y concepto de la violación 1. Mediante escrito radicado el 12 de junio de 20251, el señor Alfredo Castaño Martínez, actuando en nombre propio, formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, con el fin de obtener la suspensión provisional y posterior anulación del Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República, «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 2.
Afirmó que el presidente de la República profirió el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, mediante el cual se convocó a una consulta popular nacional compuesta por doce preguntas, previamente radicadas ante la Secretaría General del Senado y publicadas en la Gaceta del Congreso No. 604 del 2 de 1 Índice de Samai 2. El escrito introductorio fue radicado y repartido inicialmente ante la Sección Primera del Consejo de Estado.
No obstante, mediante auto del 13 de junio de 2025, la magistrada Nubia Margoth Peña Garzón dispuso la remisión del expediente a esta Sala de lo Electoral. 2 En adelante CPACA. Demandante: Alfredo Castaño Martínez Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00220-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mayo del mismo año. 3.
Narró que en sesión plenaria celebrada el 14 de mayo de 2025, el Senado de la República negó por mayoría simple la solicitud de concepto previo favorable requerido por el artículo 104 de la Constitución Política, decisión certificada por el presidente y el secretario general de esa corporación legislativa. 4. Comentó que pese a dicho pronunciamiento negativo, el jefe de Estado profirió el decreto en mención, convocando al cuerpo electoral a consulta popular sin contar con el requisito constitucional del concepto favorable del Senado, con lo cual, según el demandante, incurrió en abuso y desviación de poder, actuó sin competencia legal y desconoció de manera flagrante las disposiciones contenidas en la Ley 1757 de 2015 y en la Constitución, vulnerando de manera directa los principios que rigen el Estado de derecho. 5.
Alegó el actor que el Decreto 0639 de 2025 fue expedido en contravención del artículo 104 de la Constitución Política y de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, al haberse emitido sin el concepto previo favorable del Senado, lo cual constituye un exceso en el ejercicio del poder presidencial, acompañado de falsa motivación y ruptura del orden constitucional.
Indicó que se trata de un acto político arbitrario, con desviación de poder, adoptado en abierta oposición a la institucionalidad democrática y a los procedimientos legales y constitucionales previstos para la convocatoria de consultas populares de iniciativa presidencial. 6. Solicitó «la suspensión provisional inmediata del Decreto 0639 de 2025», por contrariar de manera ostensible y manifiesta el ordenamiento superior, sin necesidad de acudir a complejas tareas de interpretación normativa.
Fundó su petición en documentos públicos allegados con la demanda, entre ellos la Gaceta del Congreso No. 604 del 2 de mayo de 2025, el orden del día de la sesión plenaria del 14 de mayo y la certificación de votación negativa emitida por el Senado, los cuales, a su juicio, evidencian la ilegalidad del acto acusado y justifican la medida cautelar solicitada. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 7. El despacho es competente para resolver sobre la admisión de la demanda promovida contra el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República, «por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones», conforme con lo dispuesto en los Demandante: Alfredo Castaño Martínez Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00220-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículos 125.3 3, 149.1 4 y 171 5 del CPACA.
Esta facultad se ejerce en concordancia con lo previsto en el artículo 13 6 del Acuerdo 080 de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024, dictado por la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Adecuación del medio de control 8. Se advierte que en el presente asunto la parte actora formuló la pretensión de nulidad del acto administrativo contenido en el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, con fundamento en el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, previsto en el artículo 135 CPACA7, el cual dispone: Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte 3 «Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja (…)». 4 Competencia del Consejo de Estado en única instancia: «De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional (…)». 5 Admisión de la demanda.
El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: 1. Que se notifique personalmente a la parte demandada y por Estado al actor. 2. Que se notifique personalmente al Ministerio Público. 3.
Que se notifique personalmente a los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso. 4. Que el demandante deposite, en el término que al efecto se le señale, la suma que los reglamentos establezcan para pagar los gastos ordinarios del proceso, cuando hubiere lugar a ellos.
El remanente, si existiere, se devolverá al interesado, cuando el proceso finalice. En las acciones cuya pretensión sea exclusivamente la nulidad del acto demandado no habrá lugar al pago de gastos ordinarios del proceso. 5. Que cuando se demande la nulidad de un acto administrativo en que pueda estar interesada la comunidad, se informe a esta de la existencia del proceso a través del sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Lo anterior, sin perjuicio de que el juez, cuando lo estime necesario, disponga simultáneamente la divulgación a través de otros medios de comunicación, teniendo en cuenta el alcance o ámbito de aplicación del acto demandado. 6 DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Quinta: (…) 2.
Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral, así como contra los actos expedidos por las autoridades electorales en virtud de su función de regulación, inspección, vigilancia y control de toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos y las relacionadas con la dirección y organización de las elecciones.
(Negrilla fuera del texto). 7 Declarado exequible mediante sentencia C-400 de 2013 de la Corte Constitucional. Demandante: Alfredo Castaño Martínez Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00220-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. 9.
De una lectura de la norma transcrita, se desprende que los ciudadanos8 están legitimados para promover, en cualquier tiempo, la nulidad por inconstitucionalidad de los actos administrativos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional, siempre que su control no corresponda a la Corte Constitucional, en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política.
Esta facultad también se extiende a los actos generales expedidos por entidades u organismos distintos al ejecutivo, cuando así lo disponga expresamente la Carta Fundamental. 10. Cabe precisar que ese mecanismo de control jurisdiccional procede únicamente respecto de actos normativos que se profieran en ejercicio de una potestad atribuida directamente por la Constitución, es decir, reglamentos de origen constitucional, cuya validez deba dictarse a la luz de los mandatos superiores que los habilitan. 11.
En lo que respecta a los requisitos de procedencia, la Sala Plena del Consejo de Estado9 ha precisado que deben satisfacerse los siguientes: En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.
En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia 10 que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.
En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio 8 De conformidad con el artículo 98 de la Constitución Política, la ciudadanía se adquiere por el hecho de ser colombiano y haber alcanzado la mayoría de edad, entendida, salvo que la ley disponga otra cosa, como haber cumplido dieciocho (18) años. 9 Consejo de Estado.
Sala Plena. Sentencia del 6 de junio de 2018. Rad.: 11001-03-15-000- 2008-01255-00. M.P. Oswaldo Giraldo López. 10 «Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001- 03-27-000-2012-00046-00». Demandante: Alfredo Castaño Martínez Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00220-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica (…). 12.
A partir de lo dicho, puede afirmarse que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad es procedente únicamente frente a actos administrativos de carácter general que se expidan en ejercicio de competencias constitucionales directas y autónomas, siempre que su confrontación se realice de forma exclusiva con la Constitución Política y no medie desarrollo legal que interfiera en dicho juicio, y cuya revisión no esté atribuida a la Corte Constitucional. 13.
No puede soslayarse que la Corte Constitucional11 declaró la exequibilidad de la interpretación que tiene el Consejo de Estado respecto del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, al considerar que se ajusta a los principios de distribución funcional de competencias y supremacía constitucional. Esta decisión se armoniza plenamente con el precedente jurisprudencial citado, reforzando la validez de ese mecanismo procesal como instrumento para impugnar actos normativos de origen constitucional no sometidos a control directo de la Corte Constitucional, conforme con el artículo 241 superior. 14.
En este orden de ideas, procede el Despacho a establecer si se configuran los requisitos de procedencia del medio de control ejercido. Al respecto, se advierte que la pretensión de nulidad por inconstitucionalidad formulada por la parte demandante contra el Decreto 0639 de 2025 resulta improcedente bajo el mecanismo consagrado en el artículo 135 CPACA. 15.
Esta conclusión se sustenta en las razones que se exponen a continuación: 16. En primera medida el decreto acusado no constituye un reglamento constitucional autónomo, sino un acto administrativo de contenido electoral expedido por el presidente de la República, como máxima autoridad administrativa. 17. Si bien hace referencia al artículo 104 superior, su fundamento normativo inmediato se encuentra en disposiciones legales, en particular en los artículos 50 y 52 de la Ley 134 de 1994; 1º, 3º, 31, 32 y 33 de la Ley 1757 de 2015, normas estatutarias que regulan de forma integral el procedimiento de convocatoria a consulta popular, el concepto previo del Senado y los efectos jurídicos de dicho trámite. 18.
Así, el acto demandado no emana directamente de la Constitución, ni corresponde al ejercicio de una competencia normativa autónoma asignada por el texto superior al presidente de la República. 11 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-060 del 9 de marzo de 2023. M.P. Alejandro Linares Castillo. Demandante: Alfredo Castaño Martínez Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00220-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.
Por el contrario, el decreto desarrolla una facultad legal concreta, vinculada a una regulación estatutaria preexistente, lo cual impide considerar que se trate de un reglamento de naturaleza constitucional y, por ende, excluye su control por la vía del medio de nulidad por inconstitucionalidad ante esta jurisdicción. 20. De otra parte, cabe recordar que la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad no se determina únicamente por la invocación de normas constitucionales en la demanda, sino por la naturaleza del acto impugnado12.
Para que ese control sea viable, es indispensable que el acto normativo acusado derive directamente de una habilitación constitucional, sin estar subordinado a una norma con fuerza de ley. En el presente caso, la referida condición no se satisface. 21. En segunda medida, aunque la parte actora sostiene que el acto vulnera directamente el artículo 104 de la Constitución Política, dicho juicio de validez no puede realizarse de forma directa y exclusiva frente a esa disposición constitucional.
Ello, por cuanto el contenido normativo relacionado con la convocatoria a consulta popular ha sido objeto de desarrollo por parte del legislador estatutario mediante las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015, las cuales regulan de manera integral el procedimiento, los requisitos y los efectos jurídicos del concepto previo emitido por el Senado de la República. 22.
En consecuencia, el examen de constitucionalidad del decreto demandado necesariamente debe pasar por la evaluación de su conformidad con las leyes estatutarias que desarrollan la consulta popular de carácter nacional, lo cual convierte el juicio en uno de legalidad y no de inconstitucionalidad, en sentido estricto. Tal circunstancia, conforme con la jurisprudencia de esta corporación13, excluye la viabilidad del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad. 23.
Por lo anterior, y según lo señalado en el artículo 171 del CPACA, el cual dispone que «aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada», el juez deberá darle el trámite correspondiente en atención a la naturaleza del acto demandado. 24. Así las cosas, se impone adecuar el medio de control inicialmente propuesto al que resulte procedente.
Para el presente caso, ello implica reconducir la demanda al de nulidad, regulado en el artículo 137 de la misma codificación, por ser el cauce procesal adecuado para examinar los cargos formulados a la luz del ordenamiento jurídico. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto del 25 de enero de 2021.
Rad.: 11001-03-24-000-2020-00343-00. M.P. Rocío Araujo Oñate. 13 Id. nota al pie 9. Demandante: Alfredo Castaño Martínez Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00220-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. El decreto demandado como acto de contenido electoral 25.
En primer lugar, es necesario acudir a lo dispuesto en el artículo 149 numeral 2.° de la Ley 1437 de 2011 que dispone que el Consejo de Estado conocerá en única instancia de la nulidad del acto electoral que declare los resultados del referendo, el plebiscito y la consulta popular del orden nacional. 26. Si bien en este caso no se está demandando el acto electoral que declara los resultados de la consulta, lo cierto es que la Sección Quinta del Consejo de Estado ha desarrollado una línea jurisprudencial consolidada frente al control de legalidad que se ejerce sobre las decisiones proferidas por autoridades administrativas relacionadas con los procesos electorales. 27.
Sobre el particular, la corporación ha establecido una distinción doctrinal entre los actos electorales y los de contenido electoral, diferencia que ha resultado determinante para efectos de precisar la procedencia y alcance de su análisis en sede jurisdiccional y su naturaleza jurídica. 28. Esta clasificación encuentra respaldo en la jurisprudencia reiterada de la Sección14, en la cual se ha señalado que: «[L]a Sala estima necesario precisar que en el proceso administrativo electoral se profieren dos clases de actos administrativos, a saber: los actos “de contenido electoral” que la jurisprudencia del Consejo de Estado define: “como aquellas manifestaciones de voluntad administrativa que se dictan en desarrollo de la legislación electoral, en orden a perfeccionar el proceso y la organización electorales para asegurar que las votaciones traduzcan la expresión libre, espontánea y auténtica de los ciudadanos y que los escrutinios sean reflejo exacto de los resultados de la votación del elector expresada en las urnas, y a los ciudadanos el derecho de organizarse en partidos y movimientos políticos, en los términos de la Constitución y la ley, y ejercer a través de ellos sus derechos.15 (Negrilla fuera de texto), y los actos electorales, que corresponden a aquellos que declaran la elección. Los actos “de contenido electoral” por su relación con el proceso pueden tener el carácter de simple actos de trámite o preparatorios o alcanzar el de actos definitivos.
Adquieren el carácter de actos definitivos cuando ponen fin a la actuación o hacen imposible que continúe. Un acto “de contenido electoral” simplemente de trámite, es susceptible de control de legalidad mediante el ejercicio de la acción de nulidad electoral, en cuanto se impugne junto con el de elección. 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta. Auto del 9 de marzo de 2012. Rad.: 68001-23-15-000-2011-00717-01. M.P. Mauricio Torres Cuervo. 15Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Expediente 1570, Consejero Ponente doctor Mario Alario Méndez, auto de 18 de julio de 1996. Demandante: Alfredo Castaño Martínez Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00220-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mientras que los actos “de contenido electoral” definitivos, son susceptibles de control judicial (…)». 29.
En este contexto, mientras los actos electorales están vinculados de manera inmediata y directa con el desarrollo del proceso de votación, en tanto que corresponden a los definitivos y son los que contienen la declaratoria de la elección, nombramiento, o llamamiento, según el caso, los actos de contenido electoral, como lo es el decreto que convoca a una consulta popular, son aquellos que, aunque hacen parte de la actuación electoral, de una manera preparatoria, inciden sustancialmente en su configuración o desarrollo posterior, y por tanto, no escapan al control judicial que atañe por mandato constitucional y legal a esta jurisdicción. 30.
Este razonamiento apunta a que el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025 es un acto administrativo de contenido electoral, expedido por el primer mandatario en su calidad de suprema autoridad administrativa, toda vez que su finalidad y efectos jurídicos dan lugar a la activación del proceso democrático directo y condiciona el ejercicio de los derechos políticos de la ciudadanía. 31.
A partir de allí, resulta diáfano calificar como acto de contenido electoral al decreto demandado y, en virtud de ello, no está excluido del control de legalidad aplicable a esta clase de decisiones, conforme con lo previsto en los artículos 137 y 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 32.
Este tipo de actos administrativos, por más que den lugar al ejercicio de mecanismos de participación, están sometidos al juicio abstracto de legalidad, a efectos de garantizar el respeto por el orden constitucional y los procedimientos que lo materializan, estudios que, en otras oportunidades, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha emprendido16. 33.
En tal virtud, los actos que se expidan con anterioridad al acto declarativo de resultados serán calificados como actos de contenido electoral, lo cual implica que también pueden ser objeto de control judicial en sede contenciosa, bajo las reglas propias del medio de control correspondiente. 34. Se anota, además que, mediante auto del 13 de junio de 2025, la Sección Primera de esta corporación calificó al decreto demandado como acto administrativo de contenido electoral17.
En esa misma providencia, se precisó expresamente que, por razón de su naturaleza, la competencia para conocer del asunto corresponde a esta Sección Quinta. 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 5 de junio de 2025. Rad.: 11001-03-28-000-2024-00192-00. M.P. Gloria María Gómez Montoya. 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 13 de junio de 2025. Rad.: 11001-03-24-000-2025-00211-00. M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Demandante: Alfredo Castaño Martínez Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00220-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.
Así las cosas, es claro que la función del Consejo de Estado, tratándose del medio de control de nulidad, consiste en efectuar un estudio de legalidad en abstracto respecto del acto por medio del que se convocó a una consulta popular, en tanto se trata de un acto administrativo de contenido electoral y, por ende, susceptible de control jurisdiccional. 36.
Ahora, si bien podría pensarse que se trata de un mero acto de trámite, que solo puede ser estudiado cuando se estudie la legalidad del acto electoral, y no de manera independiente, lo cierto es que esta corporación ha dicho18: 38. Adicional a lo anterior, se tiene que contrario a lo expuesto por los intervinientes, en el presente caso la convocatoria demandada no es un mero acto de trámite o instrumental de la actuación administrativa, dado que en ejercicio de sus facultades, la Registraduría Nacional del Estado Civil (i) verificó el cumplimiento de los requisitos de la iniciativa de constitución del área metropolitana;
(ii) fijó un elemento temporal del proceso electoral, al señalar como fecha del certamen democrático para el 24 de noviembre de la presente anualidad e (iii) incluyó cuál será el texto de la pregunta que deberá ser votada. 39. Así las cosas, dichas circunstancias, ponen de presente que se adoptó una decisión que va más allá de un mero impulso del trámite y, por el contrario, aquella tuvo un efecto jurídico directo e independiente, no sólo para la autoridad electoral que deberá ejecutar todos los actos necesarios para adelantar el proceso en las fechas por ella adoptadas, sino frente a la ciudadanía que, con aquella, queda vinculada al llamado para ejercer el sufragio frente al asunto por el cual serán consultado. 40.
Por lo expuesto, la resolución aquí demandada puede ser revisada en esta sede jurisdiccional, siendo la misma, competencia de esta Sección como se señaló previamente. (Negrillas fuera del texto original) 37. De acuerdo con lo anterior, el acto por medio del cual se convoca a una consulta popular no es un mero acto de trámite, puesto que produce efectos jurídicos directos e independientes, ya que es el acto previo a la realización de la consulta a la ciudadanía. 38.
Con base en todo lo expuesto, cualquier ciudadano está facultado para impugnar su validez, a través el medio de control de nulidad, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 39. De otra parte, en cuanto a la posible competencia de la Corte Constitucional para conocer de este asunto, se precisa que, si bien es cierto por mandato expreso del artículo 241, numeral 3.° de la Constitución Política, aquella corporación tiene competencia para decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes, las consultas populares y los plebiscitos del orden nacional, no lo es menos que dicho control es posterior19 y solo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización. 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto del 14 de noviembre de 2024. Exp.: 11001-03-28-000-2024-00192-00. M.P. Gloria María Gómez Montoya. 19 Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-150 de2015 y C-180 de 1994 de la Corte Constitucional. Demandante: Alfredo Castaño Martínez Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00220-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40.
Solo existe un control previo de la Corte Constitucional a la situación que cobija el literal a) del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015 que señala que esa Corporación revisará, previamente, el texto que se somete a consulta popular para la convocatoria de una Asamblea Constituyente. 41. En esta hipótesis, la Corte ha sostenido que el control tiene por finalidad asegurar la integridad material y formal del orden constitucional antes de que el poder soberano se manifieste, evitando así la eventual convalidación ciudadana de actos inconstitucionales por vía del sufragio directo. 42.
Conviene señalar que, en el marco del llamado plebiscito por la paz de 2018, la Corte Constitucional consideró 20 que ese mecanismo constituía un acto complejo de naturaleza constitucional, compuesto por una pluralidad de actuaciones concatenadas e interdependientes, que no podían ser objeto de control judicial de manera fragmentada o aislada, decisión en la cual se indicó: «Como consecuencia de lo anterior se tiene entonces, que de análoga forma a como acontece con el control del referendo constitucional, como acto jurídico complejo y como mecanismo de participación popular, la Corte es competente para examinar la validez de los actos proferidos por las autoridades electorales relacionados con la convocatoria y celebración del plebiscito que tuvo lugar el pasado 2 de octubre de 2016, lo cual incluye los actos relacionados con la preparación, realización y resultados del mismo, por tratarse de un acto jurídico complejo de naturaleza constitucional». 43.
No obstante, dicha postura no es trasladable ni extensible a los demás mecanismos de participación ciudadana, como la consulta popular de carácter nacional en asuntos distintos a la reforma constitucional, por tratarse de instrumentos jurídicos con naturaleza, finalidad, requisitos y efectos sustancialmente distintos. 44. A diferencia del referendo constitucional, en la consulta popular regulada en el artículo 104 de la Carta, el presidente de la República somete a consideración ciudadana decisiones de trascendencia nacional sin modificar el texto constitucional ni habilitar un nuevo poder constituyente.
En tal contexto, el control constitucional previo y automático no procede, a menos que se configure alguna de las hipótesis excepcionales previstas expresamente por la Constitución. 45. Por consiguiente, y atendiendo a la doctrina constitucional restrictiva en materia de competencias, resulta improcedente trasladar el análisis de complejidad normativa desarrollado en el marco del plebiscito por la paz a la consulta popular ordinaria, cuyo contenido, procedimiento y control están 20 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia del 2 de mayo de 2018. Rad. C-030/18. M.P. Alberto Rojas Ríos. Demandante: Alfredo Castaño Martínez Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00220-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sujetos a reglas distintas, entre ellas, el control de legalidad que ejerce el Consejo de Estado frente al acto que convoca al pueblo para materializar este mecanismo. 46.
Así las cosas, es claro que el Consejo de Estado es competente para estudiar la legalidad del decreto cuestionado. 47. Bajo esta línea argumentativa, del análisis del escrito de demanda se advierte que cumple con los requisitos legales para su admisión, de acuerdo con lo señalado en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 48.
De otra parte, se advierte que con el escrito se anexó copia del acto acusado, esto es, el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, las pruebas que se pretenden hacer valer en el proceso. 49. Comoquiera que se solicitó la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo acusado, no resulta exigible la constancia de envío de la demanda al presidente de la República, conforme a lo dispuesto en el numeral 8.º del artículo 162 del CPACA.
De acuerdo con lo anterior, el Despacho RESUELVE Primero: Por reunir los requisitos legales de oportunidad y forma, admítese en única instancia la demanda presentada por Alfredo Castaño Martínez, en nombre propio, contra el Decreto 0639 del 11 de junio de 2025, «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones», proferido por el presidente de la República de Colombia.
Segundo: Notifíquese personalmente al presidente de la República de Colombia, en la forma establecida en los artículos 197 y 199 de la Ley 1437 de 2011. Tercero: Comuníquese esta providencia a todos los ministros del gabinete del gobierno nacional. Cuarto: Córrase traslado de la demanda al demandado y a los demás vinculados a este proceso por el término de 30 días, según lo dispuesto en el artículo 172 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Quinto: Notifíquese personalmente al agente del Ministerio Público, según lo dispuesto en el artículo 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Demandante: Alfredo Castaño Martínez Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-24-000-2025-00220-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo.
Sexto: Notifíquese por estado de esta decisión al demandante en el presente asunto. Séptimo: Infórmese a la comunidad la existencia de este proceso en la forma prevista en el numeral 5 del artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de lo cual se dejará constancia en el expediente. Octavo: Comuníquese al director general o al representante delegado para recibir notificaciones de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Noveno: Adviértase al presidente de la República de Colombia, a través del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, que durante el término para contestar la demanda deberá allegar copia de los antecedentes administrativos del acto acusado que se encuentren en su poder, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1.° del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011.
Décimo: Ordénase a la Secretaría de esta Sección que haga las respectivas anotaciones en SAMAI, para identificar el proceso de la referencia, como nulidad (art. 137 del CPACA).
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.