CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-06375-00 Accionante: NIDIA ESMERALDA AMADOR RODRIGUEZ Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. TUTELA- Naturaleza subsidiaria del amparo.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Carga argumentativa suficiente. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Nidia Esmeralda Amador Rodríguez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, mediante sentencia del 27 de junio de 2025, modificó la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá-Sección Segunda en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, tramitado bajo el radicado No. 11001-33-35-015-2023-00226-00/01.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 26 de septiembre de 2025, Nidia Esmeralda Amador Rodríguez, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, e igualdad; que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al haber proferido la sentencia del 27 de junio de 2025, mediante la cual modificó la decisión de primera instancia y negó parcialmente las pretensiones 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06375-00 Accionante: Nidia Esmeralda Amador Rodríguez Acción de tutela – Primera instancia de demanda, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el Radicado No. 11001-33-35-015-2023-00226-00/01.
En virtud del amparo, solicitó se declare que la entidad accionada profirió sentencia en contra de los derechos fundamentales de la accionante, y en consecuencia se ordene proferir nueva decisión en los siguientes términos: «Conceder el amparo de tutela solicitado por la accionante NIDIA ESMERALDA AMADOR RODRIGUEZ, DEJANDO SIN EFECTOS la sentencia citada de segunda instancia y en consecuencia ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”, que dentro del término razonable procedente, confirme INTEGRALMENTE el fallo de primera instancia ajustándose a los hechos y pruebas contundentes del mismo, para permitir el restablecimiento del Derecho de la Demandante, es decir el ASCENSO al grado de Mayor de la demandante, junto con el reconocimiento de los haberes y emolumentos a los que tiene derecho, por haber sido retirada y no permitirle su ascenso a través de un acto administrativo declarado nulo por desviación de poder.» 2.
Hechos relevantes Nidia Esmeralda Amador Rodríguez presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, para que se declare la nulidad de la Resolución 7778 del 21 de diciembre de 2022, por la cual se le retiró del servicio activo de la policía; además del acta 011 APROP-GRURE del 17 de noviembre del 2022, relativa a la sesión ordinaria de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional en la que se sugirió su retiro de la institución. Solicitó, a título de restablecimiento del derecho, el reintegro al cargo que ostentaba junto con el pago de todos los salarios y demás emolumentos correspondientes, además del ascenso al que considera tenía derecho por cumplir requisitos legales para el cargo y del que fue excluida en el Decreto 2358 del 30 de noviembre de 2022.
La accionante argumenta que la Resolución 7778 fue emitida con desviación de poder en tanto fueron emitidos como consecuencia de una «persecución irracional ejercida por el entonces director General de la Policía Nacional» que desconoció el desempeño de la accionante en la institución. El asunto correspondió, en primera instancia, al Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá bajo el radicado número 11001-33-35-015-2023-00226-00.
El 30 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06375-00 Accionante: Nidia Esmeralda Amador Rodríguez Acción de tutela – Primera instancia de septiembre de 2025, el Juzgado profirió sentencia de primera instancia en la que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, y declaró la nulidad parcial del Acta 011 del 17 de noviembre de 2022, y la Resolución 7778 del 21 de diciembre de 2022.
En consecuencia, ordenó, a título de restablecimiento del derecho, el reintegro de la accionante y su ascenso a Capitán (R), además del pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir. La parte accionada apeló la decisión, que correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-subsección A, quién modificó parcialmente la sentencia de primera instancia, ordenando el reintegro de la accionante pero no el ascenso ordenado por el aquo. 3.
Fundamentos de la acción de tutela La accionante considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, e igualdad. Lo anterior, por defecto fáctico y sustantivo con ocasión a la providencia proferida el 27 de junio de 2025. La parte accionante argumentó que se incurrió en defecto fáctico por «por omisión, ya que el adquem, no valoró correctamente el material probatorio aportado al proceso judicial, las cuales fueron determinantes para obtener la decisión favorable en primera instancia.».
Sostiene que en el proceso se valoró de forma errónea el acervo probatorio allegado, por fuera de los límites racionales de la sana critica. Respecto del defecto sustantivo, alegó la parte que existió incongruencia en la sentencia, pues el Tribunal se pronunció sobre aspectos que no fueron objeto de la apelación interpuesta por la Policía Nacional.
De manera que se modificó el fallo de primera instancia en un aspecto que no correspondía estudiar al juez de segunda instancia. Finalmente, afirmó que el Tribunal incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al no permitir que el restablecimiento del derecho incluyera el ascenso de la accionante, por no haber presentado acción en contra del Decreto 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06375-00 Accionante: Nidia Esmeralda Amador Rodríguez Acción de tutela – Primera instancia 2358 del 30 de noviembre de 2022, por medio del cual se realizaron los ascensos de Oficiales de la Policía Nacional sin incluirla. 4.
Trámite procesal El 20 de octubre de 2025 se admitió1 la acción de tutela, se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Nación–Ministerio de Defensa-Policía Nacional, como tercero interesado. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, allegó el expediente solicitado, y en contestación2 solicitó declarar la acción improcedente, pues no existe vulneración alguna a los derechos fundamentales de la accionante, quien pretende reabrir un debate jurídico y probatorio relativo al ascenso que considera merecer.
Lo que es contrario a la autonomía e independencia judicial como pilares del Estadio Social de Derecho. Por su parte, la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional3 alegó improcedencia de la acción, dado que la protección de derechos de la accionante no se traduce en garantizar un resultado favorable a sus pretensiones. Además, que el ascenso no solo corresponde al cumplimiento de requisitos legales, sino a la discrecionalidad del nominador en la entidad, por lo que no necesariamente por cumplir requisitos debería obtener el cargo deseado.
Añadió que la accionante debió acudir a otros medios legales disponibles, sin acudir directamente a la tutela, pues está presentando una solicitud que no corresponde a la naturaleza de la acción constitucional. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la providencia del 27 de junio de 2025 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de 1 Cfr. SAMAI, índice 4. 2 Cfr. SAMAI, índice 10. 3 Cfr. SAMAI, índice 11. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06375-00 Accionante: Nidia Esmeralda Amador Rodríguez Acción de tutela – Primera instancia Cundinamarca en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que la accionante fungió como parte demandante. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la demanda de tutela con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental4.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela5.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional 4 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 5 Ibidem. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06375-00 Accionante: Nidia Esmeralda Amador Rodríguez Acción de tutela – Primera instancia La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional6: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada; y (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial». Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La parte actora alegó vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, e igualdad, por considerar que existió material probatorio suficiente para demostrar que no obtuvo el ascenso que merecía como consecuencia del uso desviado del poder del entonces director de la Policía Nacional, además que el Tribunal Administrativo modificó la decisión de primera 6 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06375-00 Accionante: Nidia Esmeralda Amador Rodríguez Acción de tutela – Primera instancia instancia sin estar habilitado para ello, pues no existió apelación respecto de ese aspecto particular de parte del apelante único del proceso, y con ello se incurrió en defectos fácticos y sustantivos.
Del examen del expediente se evidenció que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, indicó encontrar suficiente material probatorio para declarar la incongruencia entre las decisiones adoptadas por la Junta Asesora del Ministerio de Defensa en un periodo de 19 días. Lo que, sumado a las amenazas del entonces director de la Policía Nacional, quien fungía como miembro del cuerpo colegiado, permitió al órgano judicial la declaratoria de nulidad de la Resolución 77788 de 2022 y Acta 011 del mismo año. Ahora bien, el mismo estudio probatorio del Tribunal, también lo llevó al convencimiento de que el ascenso de la accionante no solo responde al cumplimiento estricto de requisitos, sino que hay factores adicionales que influyen en la decisión, tales como las implicaciones presupuestales, la certeza y competencia del órgano que ordene el ascenso, y la certeza del derecho adquirido mas allá de la mera expectativa de la accionante.
Como consecuencia de dicho estudio, el Tribunal consideró que no existía un derecho adquirido respecto del ascenso, mas aún cuando el Decreto 1791 de 2000, mediante el cual se regula el régimen de carrera y ascenso de la Policía Nacional, únicamente relaciona una facultad de ascender para los oficiales que cumplen ciertos requisitos, sin que eso represente un derecho para los miembros activos del servicio.
Por el contrario, la citada regulación indica que las Juntas de Evaluación y Clasificación tienen la potestas de proponer ascensos o recomendar el retiro del servicio de manera discrecional, bajo unos parámetros generales de evaluación integral de la trayectoria profesional. Lo anterior, sumado a que la accionante no propuso medio de control frente al Decreto 2358 de 2022 «por el cual se asciende a un personal de Oficiales de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones», llevó al Tribunal a tomar la motivada decisión de modificar la providencia del Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, para ordenar el reintegro de la accionante, sin ordenar su ascenso. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06375-00 Accionante: Nidia Esmeralda Amador Rodríguez Acción de tutela – Primera instancia En ese orden de ideas, para la Sala es claro que las autoridades judiciales ordinarias abordaron el punto discutido con motivación suficiente, identificaron la regla aplicable y valoraron el acervo probatorio disponible.
Luego la negativa de las pretensiones de la demanda respondió a una valoración probatoria razonada y a la aplicación directa de la normatividad vigente. Así, reitera la Sala que la acción de tutela no es una habilitación para que el juez constitucional reemplace al juez natural en las decisiones. Luego la discrepancia sobre el mérito de las piezas probatorias al interior de un proceso ordinario es un asunto de naturaleza meramente procesal y probatoria, que no corresponde a la naturaleza del actuar del juez constitucional.
Con base en lo expuesto, la Sala concluye que la acción de tutela pretendió reabrir un debate legal ya resuelto por el juez competente y convertir el amparo en una tercera instancia, pese a que la providencia censurada mostró motivación suficiente, correspondencia con el marco normativo aplicable y ausencia de arbitrariedad. En consecuencia, no procede la acción de tutela por falta del presupuesto general de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción presentada Nidia Esmeralda Amador Rodríguez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-06375-00 Accionante: Nidia Esmeralda Amador Rodríguez Acción de tutela – Primera instancia FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES