Radicado: 25000-23-42-000-2017-02467-01 (6348-2022) Demandante: María Adalgisa Cáceres Rayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2017-02467-01 (6348-2022) Demandante: María Adalgisa Cáceres Rayo Demandado: Contraloría de Bogotá D. C. Temas: Liquidación de cesantías de los empleados públicos del nivel territorial.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 17 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 2. La señora María Adalgisa Cáceres Rayo por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1, solicitó que se declare la nulidad de las Resoluciones núm. 3851 del 4 de octubre de 2016 y 4325 del 15 de noviembre de 2016 que le reconocieron las cesantías definitivas, desconociendo lo dispuesto en el Decreto 1045 de 1978. 3.

Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, peticionó: i) el pago de la diferencia entre lo cancelado por concepto de cesantías e intereses y el resultado de su reliquidación, ii) la indexación de las sumas reconocidas, iii) la indemnización moratoria por el no pago oportuno del auxilio, iv) la condena en costas y v) el cumplimiento de la sentencia de conformidad con lo previsto en los artículos 192 y 193 del CPACA.

Hechos. 4. La señora María Adalgisa Cáceres Rayo laboró al servicio de la Contraloría de Bogotá D. C. en el cargo de técnico 009 desde el 25 de abril de 2012 hasta el 1 de julio de 2016. 1 Folios 46 a 50 del expediente físico. Radicado: 25000-23-42-000-2017-02467-01 (6348-2022) Demandante: María Adalgisa Cáceres Rayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

Por medio de la Resolución núm. 3851 del 4 de octubre de 2016 la entidad le reconoció las cesantías definitivas sin ajustarse a la normativa aplicable. Contra la decisión anterior, presentó el recurso de reposición que fue resuelto de manera negativa a través de la Resolución núm. 4325 del 15 de noviembre de 2016. Fundamentos de derecho y concepto de violación. 6.

Como disposiciones vulneradas señaló: los artículos 1, 2, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política, los del CPACA y el CGP que le sean aplicables; los Decretos 1045 de 1978, 1582 de 1998, 710 de 1978 y las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. 7. Al desarrollar el concepto de violación afirmó que la Contraloría de Bogotá D. C., al liquidar las cesantías, aplicó de manera errónea el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, pues dividió los factores salariales percibidos anualmente entre doce, regla que no está contemplada por la norma en comento.

Contestación de la demanda. 8. La Contraloría de Bogotá D. C.2 manifestó que las cesantías fueron liquidadas de acuerdo con la normativa vigente, esto es, los Decretos 1919 de 2002, 1045 de 1978, 1160 de 1947 y la Ley 995 de 2005. Sentencia de primera instancia. 9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 17 de marzo de 20223, negó las pretensiones, tras verificar la liquidación de cesantías realizada por la entidad demandada y concluir que esta se ajustó al ordenamiento jurídico, al aplicar lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 1160 de 1947 que regula el asunto respecto de los empleados de las ramas de poder público y de los trabajadores de los departamentos, intendencias, comisarias y municipios.

Recurso de apelación. 10. La señora María Adalgisa Cáceres Rayo4 inconforme con la decisión interpuso el recurso de apelación, solicitó sea revocada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. 11. Adujo que el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 establece expresamente los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta para liquidar las cesantías, y no indica que aquellos que se cancelen de manera anual deben reconocerse en una doceava parte, esto se dispuso en el Decreto 1160 de 1947, que es anterior al Decreto 2 Folios 92 a 102 del expediente físico. 3 Folios 159 a 162 del expediente físico. 4 Folios 165 a 173 del expediente físico.

Radicado: 25000-23-42-000-2017-02467-01 (6348-2022) Demandante: María Adalgisa Cáceres Rayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1045, norma que regula el caso concreto y que debe aplicarse en virtud del principio de favorabilidad. 12. Sostuvo que «si la intención del legislador hubiera querido incluir esa disposición en el Decreto 1045 de 1978, lo hubiese hecho, pero esa no fue la circunstancia, el artículo 45 de la norma precitada, expresamente establece los factores salariales para la liquidación de cesantías, sin limitación alguna por el carácter mensual o no de dichos factores.

Por otra parte, es necesario resaltar que no es razonable a la luz del ordenamiento jurídico colombiano, que se intente dar aplicación al artículo 6 del Decreto 1160 de 1647, que aplicaba para el régimen retroactivo de cesantías, cuando la misma demandada reconoce que la demandante tenía un régimen anualizado de cesantías, regulado por el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.»5 Trámite correspondiente a la segunda instancia. 13.

Mediante auto del 8 de mayo de 20236 se admitió el recurso de apelación, en la oportunidad prevista para alegar de conclusión las partes guardaron silencio y el agente del Ministerio Público7 rindió concepto, solicitando confirmar la sentencia apelada toda vez que la liquidación de cesantías se ajustó a lo dispuesto a la normativa vigente, es decir, los Decretos 1160 de 1947 y 1045 del 1978, los cuales no regulan de manera diversa la misma materia, sino que son normas complementarias. 14.

Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se resolverá la apelación, previas las siguientes: II. CONSIDERACIONES Competencia. 15. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8. 16.

De igual forma, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso solo una de las partes presentó recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso. Problema jurídico. 5 Transcrito con errores. 6 Folio 182 del expediente físico. 7 índice 9 en SAMAI. 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».

Radicado: 25000-23-42-000-2017-02467-01 (6348-2022) Demandante: María Adalgisa Cáceres Rayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17. Le corresponde a la Subsección determinar si las cesantías de la actora debían liquidarse atendiendo exclusivamente lo previsto en el Decreto 1045 de 1978, y no por lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 1160 de 1947, que impone el cálculo de los factores salariales percibidos anualmente en una doceava parte. 18.

Y de ser positivo, si le asiste derecho a la sanción moratoria con ocasión a dicha reliquidación. 19. A fin de dar respuesta a los problemas jurídicos planteados, la Sala abordará los siguientes temas: i) Liquidación de cesantías de los empleados públicos del nivel territorial y ii) caso concreto. Liquidación de cesantías de los empleados públicos del nivel territorial. 20.

A partir de la entrada en vigencia del Decreto 1919 de 20029, el régimen de prestaciones sociales mínimas de los servidores del nivel territorial es el consagrado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional10. 21. Asimismo, el Decreto 1045 de 1978, establece que los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional son beneficiarios, entre otras prestaciones, del auxilio de cesantías11. 22.

Para la liquidación del mencionado auxilio, se deben tener en cuenta los factores salariales dispuestos en el artículo 45 de la norma en comento, siempre y cuando el servidor los hubiera percibido, estos son: «Artículo 45º.- De los factores de salario para la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrá en cuenta los siguientes factores de salario: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación y la prima técnica; 9 «Por el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial.» Vigente a partir del 1 de septiembre de 2002.» 10 Artículo 4.- El régimen de prestaciones mínimas aplicable a los trabajadores oficiales vinculados a las entidades de que trata este Decreto será, igualmente, el consagrado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional. 11 Artículo 5. - De las prestaciones sociales.

Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales, los organismos a que se refiere el artículo 2 de este Decreto o las entidades de previsión, según el caso, reconocerán y pagarán las siguientes prestaciones sociales: a) Asistencia médica, obstétrica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria; b) Servicio odontológico; c) Vacaciones; d) Prima de vacaciones; e) Prima de navidad; f) Auxilio por enfermedad; g) Indemnización por accidente de trabajo o enfermedad profesional; h) Auxilio de maternidad; i) Auxilio de cesantía; j) Pensión vitalicia de jubilación; l) Pensión de retiro por vejez; m) Auxilio funerario; n) Seguro por muerte.

Radicado: 25000-23-42-000-2017-02467-01 (6348-2022) Demandante: María Adalgisa Cáceres Rayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) Los dominicales y feriados; d) Las horas extras; e) Los auxilios de alimentación y transporte; f) La prima de navidad; g) La bonificación por servicios prestados; h) La prima de servicios; i) Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j) Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto-Ley 710 de 1978; k) La prima de vacaciones; l) El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; ll) Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968».

(negrilla fuera de texto) 23. Del mismo modo, en cuanto a la liquidación del auxilio, el artículo 6 del Decreto 1160 de 194712 establece que para conformar el salario base de liquidación de las cesantías se tomará el último sueldo o jornal devengado por el trabajador, a menos que este haya sido modificado en los tres últimos meses, en cuyo caso la liquidación se hará por el promedio de lo devengado en los últimos 12 meses o en todo el tiempo de servicio, si este fuere inferior13. 24.

Y respecto de aquellos factores percibidos anualmente, dispone que se tomarán en una doceava parte, conforme lo establece el parágrafo 1 de dicho artículo: «Parágrafo 1.- Además, el cómputo se hará teniendo en cuenta no solo el salario fijo, sino todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones; pero no las sumas que ocasionalmente se den por mera liberalidad del patrono. Es entendido que en el caso de que el trabajador haya recibido primas o bonificaciones que no tengan el carácter de mensuales, el promedio de la remuneración se obtendrá dividiendo el monto de dichas primas percibidas en el último año de servicio, por doce (12), y sumando tal promedio a la última remuneración fija mensual. […]» 25.

Con el fin de dar solución al problema jurídico planteando, se precisa que, con la expedición de la Ley 344 de 1996, se generalizó en el sector público el régimen anualizado de cesantías establecido inicialmente para particulares en la Ley 50 de 12 «Sobre auxilio de cesantía.» 13 Decreto 1160 de 1947. Artículo 6.- De conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2567 de 31 de agosto de 1946, para liquidar el auxilio de cesantía a que tengan derecho los asalariados nacionales, departamentales, intendenciales, comisariales, municipales y particulares, se tomará como base el último sueldo o jornal devengado, a menos que el sueldo o jornal haya tenido modificaciones en los tres últimos meses, en cuyo caso la liquidación se hará por el promedio de lo devengado en los últimos doce (12) meses o en todo el tiempo de servicio, si éste fuere menor de doce (12) meses.

Radicado: 25000-23-42-000-2017-02467-01 (6348-2022) Demandante: María Adalgisa Cáceres Rayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1990 modificatoria del Código Sustantivo del Trabajo, el que se extendió incluso a los servidores públicos del orden territorial mediante el Decreto 1582 de 199814. 26.

Asimismo, el artículo 13 de la Ley 344 de 199615, previó que a las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado «les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias» al régimen anualizado, entre ellas, el referido artículo 6 del Decreto 1160 de 1947, que previó el procedimiento matemático para liquidar las cesantías de los servidores públicos, aspecto no regulado en el Decreto 1045 de 1978.

Caso concreto. 27. La parte demandante discrepó de la decisión de primera instancia, por cuanto, a su juicio, la liquidación de cesantías no debe ser calculada tomando la doceava parte de los factores salariales percibidos anualmente, pues dicha previsión se encuentra contenida en el artículo 6 del Decreto 1160 de 1947, disposición normativa que no es aplicable a la actora por hacer parte del régimen anualizado de cesantías, que se rige exclusivamente por el Decreto 1045 de 1978, el cual debe aplicarse en virtud del principio de favorabilidad. 28.

Advierte la Sala que el Decreto 1045 de 197816 consagra las prestaciones sociales que se reconocerán y pagarán a los empleados públicos, entre ellas las cesantías; el artículo 45 de dicha norma establece los factores o emolumentos que hacen parte de la base de liquidación del auxilio, con independencia del régimen de cesantías, con retroactividad o anualizado. 29.

Por su parte, el artículo 6 del Decreto 1160 de 1947 regula aspectos «sobre auxilio de cesantías», entre ellos, la forma en que este debe ser calculado, que no fue reglamentado en el Decreto 1045 de 1978. 30. Ahora bien, el hecho de que el Decreto 1045 no contemple de manera expresa el procedimiento para el cálculo del auxilio, no impide acudir a otras disposiciones que integran el sistema normativo y que determinan el contenido del derecho, por lo que en el caso de las cesantías, anualizadas o con retroactividad, se aplica lo dispuesto en 14 Artículo 1. - El Régimen de liquidación y pago de las cesantías de los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías, será el previsto en los artículos 99, 102, 104 y demás normas concordantes de la Ley 50 de 1990; y el de los servidores públicos del mismo nivel que se afilien al Fondo Nacional de Ahorro será el establecido en el artículo 5 y demás normas pertinentes de la Ley 432 de 1998.

Parágrafo. - Cuando los servidores públicos del nivel territorial con régimen de retroactividad se afilien al Fondo Nacional de Ahorro, los aportes al mismo se realizarán por la respectiva entidad en la forma prevista en el artículo 6 de la Ley 432 de 1998.  15 Artículo 13.- Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías:   a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral;  b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo;

Parágrafo. - El régimen de cesantías contenido en el presente artículo no se aplica al personal uniformado de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.  16 Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional. Radicado: 25000-23-42-000-2017-02467-01 (6348-2022) Demandante: María Adalgisa Cáceres Rayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el artículo 6 del Decreto 1160 de 194717, norma que rige para «los empleados y obreros al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del Poder Público, hállense o no escalafonados en la carrera administrativa»18.

El cual se reitera, se aplica a los servidores del orden territorial a partir del Decreto 1919 del 2002. 31. Así las cosas, en este caso, sí le era aplicable lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 1160, tal como lo consideró el a quo, sin que sea de recibo el argumento relativo al principio de favorabilidad, pues no hay conflicto entre preceptos que regulen el mismo punto de derecho o distintas interpretaciones de una misma disposición19. 32.

Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del 17 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda. Condena en costas. 33. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 34. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 35. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida considerando lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, aplicable por la integración normativa autorizada en el artículo 306 del CPACA; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 17 La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha aplicado dicha disposición cuando se trata de liquidar cesantías anualizadas, sobre el particular se referencia: «i) Cesantías Sabido es que esta prestación debe liquidarse con base en los artículos 17 literal a) de la Ley 6ª de 1945, 6º del Decreto 1160 de 1947, 27 a 29 del Decreto 3118 de 1968; 13 de la Ley 344 de 1996, Ley 432 de 1998 y Decreto 1252 de 2000. [ ] Como la demandante se vinculó al ISS después de la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000, ninguna controversia existe frente a la liquidación anualizada de esta prestación [ ]» (SL1997-2022).

Ver también: SL2614-2021, entre otras. 18 Artículo 1. 19 Sobre el principio de favorabilidad ver: «Primero: el artículo 53 de la Constitución Política obliga a todos los jueces de la República a optar por la decisión más favorable para el trabajador en caso de duda en la aplicación o interpretación de las fuentes formales del derecho.

Este principio de favorabilidad en sentido estricto implica que cuando el juez puede elegir entre dos o más normas vigentes que regulan una misma circunstancia, le corresponde escoger aquella disposición que más favorezca al trabajador. En sentido amplio, el principio de favorabilidad implica que, ante múltiples interpretaciones de una misma disposición, el juez debe escoger la más provechosa para el trabajador o la que mejor asegure sus derechos laborales y la garantía de acceso a la seguridad social.» (Corte Constitucional, Sentencia SU 218 de 2024)  Radicado: 25000-23-42-000-2017-02467-01 (6348-2022) Demandante: María Adalgisa Cáceres Rayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36.

En consecuencia, se impondrán costas a parte demandante, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 37.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia del 17 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. Condenar a la parte demandante en costas en esta instancia conforme a las consideraciones antedichas.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.