88001233300020250004001 — Consejo de Estado

Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Radicado: 88001-23-33-001-2025-00040-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 88001-23-33-001-2025-00040-01 Demandante: JOAN NEOMAY WILLIAMS ESCALONA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN Tema: Revoca sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción. No se agotó el requisito de constitución en renuencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 17 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina que declaró la improcedencia del mecanismo.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento1 La ciudadana Joan Neomay Williams Escalona, actuando en nombre propio, instauró acción de cumplimiento2, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Política, reglamentado por la Ley 393 de 1997, en contra de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en lo sucesivo la DIAN, en la que solicitó el cumplimiento del artículo 45 de la Ley 47 de 19933.

En consecuencia, formuló a título de pretensiones las siguientes: 1 Ver índice 1 de Samai – Cuaderno de primera instancia. 2 La demanda se radicó el 7 de agosto de 2025. 3 Por la cual se dictan normas especiales para la organización y el funcionamiento del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Radicado: 88001-23-33-001-2025-00040-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1) Que se declare que la Dirección de Impuestos y de Aduanas nacionales – DIAN, está obligada a acreditar el dominio del creole para todos los funcionarios con relación directa con el público en el Archipiélago. 2) Que se declare el incumplimiento por parte de la DIAN del artículo 45 de la Ley 47 de 1993 y normas conexas. 3) Que se ordene a la DIAN exigir y acreditar el dominio del creole a todos los funcionarios que atiendan público en el Archipiélago, especialmente el director recientemente nombrado. 4) Que se ordene adoptar implementar de inmediato el SACOPT para certificar el dominio del creole como mecanismo de evaluación de sus funcionarios en el Archipiélago. 5) Que se ordene priorizar profesionales raizales para garantizar igualdad material (art. 13 CP).4 1.2.

Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: En el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el creole es la lengua nativa del pueblo raizal y ha sido reconocida como idioma oficial junto al castellano y el inglés. Mediante la Ley 47 de 1993, «Por la cual se dictan normas especiales para la organización y el funcionamiento del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina», se estableció en el artículo 45 el deber en cabeza de los empleados públicos de dominar el español e inglés frente al personal que atiende público.

Por lo anterior, mediante escrito del 14 de julio de 2025 se presentó escrito en el que se constituyó en renuencia a la entidad demandada, el cual fue contestado por la DIAN el 4 de agosto del mismo año. 1.3. Fundamentos de la solicitud de cumplimiento En criterio de la parte accionante existe un deber claro, traducido en la obligatoriedad idiomática de los empleados públicos que laboran en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el cual está siendo obviado por la DIAN. 4 Transcripción original del texto con posibles errores.

Posteriormente, mediante proveído del 9 de septiembre del mismo año7, se negó la medida cautelar solicitada con la demanda. La DIAN8 contestó la demanda solicitando que se desestimen las pretensiones de ésta, para lo cual trajo a colación lo dispuesto en la Ley 2471 de 20259, según la cual, en su artículo 8.° se consignó un plazo para que los empleados públicos acrediten el dominio de los idiomas inglés, creole y español.

Por otro lado, puso de presente que el verdadero móvil de la acción constitucional, es reprochar los actos de nombramiento realizados de varios funcionarios de la entidad, los cuales, en criterio de la accionante, no satisface el requisito lingüístico antes precisado. 1.5. Fallo de primera instancia10 El Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina clausuró la primera instancia mediante sentencia del 17 de septiembre de 2025 en la que declaró la improcedencia de la acción, dado que la norma invocada por la parte actora debía ser leída a partir del artículo 8.º de la Ley 2471 de 2025 que estableció un término de dos años para los empleados públicos, a efectos que acrediten el dominio de los idiomas castellano, inglés y creole.

Al respecto, indicó lo siguiente: En el caso particular, se tiene que la disposición suyo cumplimiento fue solicitado por medio de la acción que nos ocupa si establece el deber de los empleados públicos de hablar los idiomas castellano e inglés – comúnmente hablado – que ejercen funciones dentro del territorio del Departamento Archipiélago y que tengan relación directa con el público, imperativo este que en principio resulta exigible a todas las autoridades, empero, que con la expedición de la Ley 2471 del cuatro de julio de 2025, por medio de la cual se establece la Cátedra de la afroraizalidad en el departamento Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina y se dictan otras disposiciones, - normatividad que entró a regir a partir de su promulgación-, se introdujo un elemento relevante en punto de la verificación del cumplimiento del deber de acreditación de 5 Ver índice 3 de Samai – Cuaderno de primera instancia 6 Mediante Oficio 12497 del 15 de agosto de 2025, enviado a la dirección de correo electrónico: notificacionesjudicialesdian@dian.gov.co. 7 Ver índice 21 de Samai – Cuaderno de primera instancia 8 Ver índice 14 de Samai – Cuaderno de primera instancia 9 Por medio de la cual se establece la Cátedra de la afroraizalidad en el departamento Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina y se dictan otras disposiciones. 10 Ver índice 23 de Samai – Cuaderno de primera instancia Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Radicado: 88001-23-33-001-2025-00040-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conocimiento y dominio de los idiomas y de la lengua kriol en el territorio del departamento Archipiélago y es el de la temporalidad para su acreditación. En otras palabras, la principal característica del deber que se pide cumplir es que su exigibilidad sea actual, es decir, que para el momento en que se acuda a la acción la norma o el acto administrativo se encuentre desacatado.

Tal hecho impide que esta acción se utilice para reclamar que el juez emita órdenes para superar situaciones expiradas o futuras. Respecto de las primeras, porque la acción no procede para revivir oportunidades de reclamo fenecidas y las segundas, cuando lo que refleja es que no existe incumplimiento por cuanto el plazo o término para que la administración actúe, no ha concluido.

La anterior decisión se notificó a las partes e intervinientes el 19 de septiembre de 2025 a través de correo electrónico. 1.6. Impugnación La parte actora formuló oportunamente impugnación contra la anterior decisión, para lo cual indicó que la sentencia desconoce el poder vinculante de la Constitución Política y el bloque de constitucionalidad, no realiza un control de convencionalidad, desconoce el precedente interno que estableció el SACOPT (San Andrés Creole Oral Proficiency Test), y desconoce los derechos de la comunidad raizal.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada por la parte actora, de conformidad con lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 201111, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del del del 17 de septiembre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina que declaró improcedente la acción de cumplimiento.

(i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia del de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? 11 Modificado por la Ley 2080 de 2021. Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Radicado: 88001-23-33-001-2025-00040-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse, si se cumplen con los requisitos de procedencia, caso en el cual, advertir si: (ii) ¿Hay lugar a ordenar a la DIAN el cumplimiento de lo establecido en el artículo 45 de la Ley 47 de 1993? 2.3.

Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional; (ii) constitución en renuencia; y, (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que «Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Colombia es un estado social de derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional «el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Radicado: 88001-23-33-001-2025-00040-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo»12(Subraya fuera del texto).

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1.º)13. b) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8.º). c) El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9.º).

Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad 12 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 13 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Radicado: 88001-23-33-001-2025-00040-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2.

De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la DIAN antes de instaurar la demanda. En el presente asunto, se encuentra probado que la actora radicó ante la autoridad convocada escrito por medio del cual, según su dicho, acreditó la constitución en renuencia. Asimismo, se tiene por demostrado que la demandada dio respuesta a la solicitud negando lo pretendido en dicha oportunidad.

No obstante, la Sala estima que el escrito de fecha 14 de julio de 2025, no tiene como finalidad la constitución en renuencia de la accionada, pues, se evidencia que lo pretendido fue la consecución de información. Al respecto, se lee lo siguiente: Con base en lo anterior, me permito elevar las siguientes peticiones y requerimientos: Información sobre Acreditación Lingüística: Solicito se me informe de manera detallada si la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, ha establecido protocolos o mecanismos para la acreditación de la competencia lingüística en lengua creole para los funcionarios que prestan sus servicios en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

En caso afirmativo, sírvase indicar: El presente requerimiento se dirige a obtener información precisa y detallada respecto del cumplimiento del requisito de conocimiento de la lengua creole, idioma nativo de las islas, por parte de los funcionarios de la DIAN, inclusive el director regional, que actualmente ejercen sus funciones en San Andrés, Providencia y Santa Catalina, han presentado y aprobado el examen diseñado para acreditar dicha competencia lingüística.

Con el fin de obtener una respuesta completa y fehaciente, solicito que la información sea desglosada para cada uno de los funcionarios y empleados de la entidad y que se detalle la siguiente información: • La fecha exacta de presentación del examen. Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Radicado: 88001-23-33-001-2025-00040-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Las evidencias documentales que acrediten dicha presentación número de radicado, constancia de inscripción o certificación, así como videos en tratándose de una prueba oral. • El puntaje cualitativo acerca de la comprensión oral del idioma Creole, la fluidez en la conversación en Creole, pronunciación de idioma Creole y habilidades de comunicación para brindar información sobre el cargo o de acuerdo a su competencia y cuantitativo obtenido, que permita establecer la suficiencia de la acreditación. La necesidad de esta información y la justificación de este requisito no son meramente formales; se cimentan en principios constitucionales y una robusta línea jurisprudencial.

Los operadores judiciales en el Archipiélago, en el ejercicio de sus funciones - particularmente en audiencias (sean virtuales o presenciales), diligencias judiciales e interacciones directas, mantienen un contacto ineludible con la comunidad, incluyendo a los miembros del pueblo raizal. En escenarios cruciales como la práctica de pruebas testimoniales, inspecciones judiciales o juicios orales e interrogatorios, la inmediación probatoria y la fluidez comunicativa son esenciales.

La interposición de intérpretes se revela no solo como un obstáculo procesal que atenta contra la celeridad y la transparencia, sino como una potencial barrera al acceso a la justicia y a la correcta valoración de la prueba, vulnerando el derecho fundamental de los raizales a ser entendidos y a expresarse en su propia lengua y cultura.

En criterio de la Sala, la anterior solicitud tiene como finalidad la consecución de información; pero en ningún momento se hace mención alguna a la norma supuestamente incumplida, tampoco se formula petición alguna enfilada en obtener el acatamiento del mandato presuntamente desconocido. Es decir, en otros términos, el escrito del 14 de julio de 2025, no satisface los requisitos legales y jurisprudenciales pertinentes, pues, se reitera, su objeto fue la consecución de datos en torno al dominio del creole por parte de los servidores de la entidad, si han realizado pruebas de suficiencia idiomática y sus resultados, entre otros.

Con base en lo anterior, se remembra que el agotamiento de la renuencia es un requisito de procedibilidad de la acción, entendido como una limitación al ejercicio de la acción judicial que impone la ley. Es, entonces, una carga que debe asumir el demandante so pena del rechazo de plano la demanda conforme lo dispone el artículo 8 de la Ley 393 de 1997.

De la lectura del artículo en cita, se debe tener en cuenta que el legislador, en ejercicio de su función de configuración legislativa, cuenta con la posibilidad de establecer requisitos habilitantes para acudir al órgano jurisdiccional, los cuales, de no ser acatados por las partes, conllevan ineludiblemente que deba rechazarse la demanda.

Al respecto, merece la pena traer a colación las siguientes consideraciones de la Corte Constitucional sobre la materia: Demandante: Joan Neomay Williams Escalona Demandado: Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN Radicado: 88001-23-33-001-2025-00040-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como la acción de cumplimiento no es para garantizar la ejecución general de las leyes, sino el cumplimiento de deberes omitidos, la constitución en renuencia es un paso conducente dentro del proceso encaminado a exigir a una autoridad el cumplimiento de una de sus obligaciones (legales o administrativas), pues ésta es la manera, no sólo de constatar el incumplimiento de la administración, sino de delimitar el ámbito del deber omitido, es decir, de identificar los elementos específicos y determinados, así como sus modalidades respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, que pudo haber empleado la norma incumplida, para precisar sus alcances, como se anotó en el apartado 3.2.

Por eso, la constitución en renuencia es compatible con la naturaleza y funciones de la acción de cumplimiento. Cabe subrayar que el propio texto del artículo 87 C.P. introdujo el concepto de la renuencia de manera expresa al señalar que “la sentencia ordenará a la autoridad renuente el incumplimiento de un deber omitido” (subraya fuera del texto).

En segundo lugar, la configuración de la renuencia asegura el efectivo acceso de los particulares a la justicia, sobre la base de un hecho cierto - el incumplimiento de una solicitud concreta - que el juez debe valorar para tomar la decisión que efectivamente conduzca a que la administración haga lo necesario para cumplir el mandato específico y determinado que se ha negado a realizar.

La eficacia y pertinencia de la orden judicial será mayor cuando se haya predeterminado qué es lo que la administración se niega a hacer para cumplir el deber omitido. Finalmente, este requisito de procedibilidad otorga una oportunidad a la administración para que acate el deber hasta ese momento omitido, o para que exponga al solicitante las razones que justifican su inactividad.

Aunque no se trata del agotamiento previo de una vía administrativa, ya esta Corte ya ha declarado exequible este requisito de procedibilidad de algunas acciones contenciosas, sin duda, más gravoso que la constitución en renuencia.14 Sean las anteriores consideraciones más que suficientes para revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, rechazar la acción de cumplimiento de la referencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del del 17 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y, en su lugar, RECHAZAR la acción de cumplimiento promovida por Joan Neomay Williams Escobar contra la DIAN, por no haberse agotado el requisito de constitución en renuencia. 14 C – 1194 de 2001.

TERCERO En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Ausente con permiso Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.