11001031500020220402300 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04023-00 Demandante: Dilis Vargas Ruíz 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., seis (6) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2022-04023-00 Demandante DILIS VARGAS RUÍZ Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA, SALA TERCERA DE DECISIÓN Temas Acción de Tutela.

Tutela contra providencia judicial. Defectos sustantivo, fáctico, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución Política. Contrato realidad, prueba del elemento subordinación. Requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial: la relevancia constitucional. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por Dilis Vargas Ruíz de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 21 de julio de 20221, Dilis Vargas Ruíz interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Decisión por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la dignidad humana, al trabajo y a la vida en conexidad con el derecho a la seguridad social.

En consecuencia, solicitó: “Que se revoque o deje sin efecto la providencia de fecha 18 de marzo hogaño y se profiera la que en derecho corresponda”. 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La accionante Dilis Vargas Ruíz se vinculó con la ESE Camú de Moñitos (Córdoba), en calidad de secretaria de las actividades del plan de intervención colectiva y como encuestadora, mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, así: desde el 1º de octubre de 2012 hasta el 31de diciembre de 2012 y desde el 6 de marzo hasta el 31 de diciembre de 2013. 2.2.

El 22 de abril de 2014, la actora solicitó a la entidad prestadora de servicios de salud, se declarara la existencia del contrato laboral y, en consecuencia, se le 1 Radicación al correo electrónico de tutelas y habeas corpus en línea. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04023-00 Demandante: Dilis Vargas Ruíz 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocieran y cancelaran las prestaciones y aportes a la seguridad social. 2.3.

Mediante oficio del 22 de mayo de 2014, el Gerente de la ESE Camú de Moñitos, Córdoba, negó lo solicitado por la accionante. 2.4. Por lo anterior, la señora Dilis Vargas Ruíz en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la ESE Camú de Moñitos, Córdoba, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo por el que se negó el reconocimiento del contrato realidad y el consecuente pago de las prestaciones reclamadas y, a título de restablecimiento del derecho pidió que reconociera la existencia de la relación laboral en aplicación del principio de realidad sobre las formas y se le reconocieran y pagaran las prestaciones sociales a las que tenía derecho desde el 1º de octubre de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2013. 2.5.

En primera instancia correspondió conocer al Juzgado Sexto Administrativo de Córdoba el proceso con radicación Nro. 23001-33-33-006-2015-00296-00, que en providencia del 29 de julio de 2019, negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de esa decisión, consideró que no había prueba que demostrara que la actora cumpliera un horario laboral, que no habían sido aportados cuadros de turnos de la entidad donde pudiera comprobarse las afirmaciones hechas por la demandante, pese haber sido solicitados por el despacho.

Del elemento subordinación, dijo que este no estaba acreditado y que, era claro que existía una supervisión y el rendimiento de unos informes a efectos de verificar el cumplimiento del contrato, además, que el cargo de secretaria de las actividades del plan de intervención que fue en el que se contrató a la actora, no figuraba en la planta de personal de la entidad y no era una actividad misional de la misma sino que, lo que se hizo fue crear este cargo como una actividad de apoyo para el buen funcionamiento de la entidad y aclaró, que no siempre que se contrate por órdenes de prestación de servicios a personal externo a la entidad para realizar algún tipo de actividad, esto implicaba que se estuviera ocultando una relación laboral. 2.6.

La parte demandante, hoy accionante, presentó recurso de apelación contra la anterior decisión y correspondió conocer al Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Decisión, que en providencia del 18 de marzo de 2022 <<notificada por correo electrónico el 22 de marzo de 2022>>, confirmó la decisión del a quo. El tribunal estableció que, la primera relación tuvo una duración de tres (3) meses, para realizar funciones de secretaria de actividades lúdicas.

La segunda vinculación fue por nueve (9) meses y veintitrés (23) días, para cumplir funciones de encuestadora. A partir de allí, revisó los elementos de la relación laboral y, en punto a la subordinación, encontró que la prueba documental contenida en los contratos no ofrecía indicios de una relación subordinada, ya que las funciones no correspondían al giro ordinario de las actividades del sector salud sino más bien a actividades del ámbito de la administración y del conocimiento estadístico, lo que además llevó a concluir al ad quem que estas actividades Radicado: 11001-03-15-000-2022-04023-00 Demandante: Dilis Vargas Ruíz 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encomendadas, permitía a la accionante contar el manejo de su tiempo y de las actividades.

Frente a la prueba testimonial, explicó que los testigos habían sido tachados de falsos por la contraparte, no solo por haber sido compañeros de la demandante sino por manifestar la existencia de pleitos pendientes sobre los mismos hechos y derechos ante la jurisdicción, lo que no implicaba el rechazo de la prueba, pero sí la revisión de esta con mayor rigurosidad.

Luego de verificar las declaraciones de los testigos, encontró que estas carecían de capacidad demostrativa al no gozar de coherencia y congruencia, que poco se decía frente a lo que pretendía probar la demandante, que los testigos que apenas hicieron precisiones difieren por completo y una de ellas carecía de credibilidad por previo acceso a las respuestas producto de haber poseído y accedido a los contratos. 3.

Fundamentos de la acción Considera la parte actora, que la decisión del 18 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Decisión, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con la radicación Nro. 23001-33- 33-006-2015-00296-00/01, incurrió en los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente jurisprudencial, fáctico y por violación directa de la Constitución. 3.1.

Defecto sustantivo. Indicó que este defecto se configuraba, en la medida que se aplicó la Ley 80 de 1993, artículo 32, que, si bien estaba vigente, era incompatible con la materia objeto de estudio y era inaplicable al caso y desconocía el precedente judicial tanto vertical como horizontal. Dijo que el tribunal aceptó como fundamento factico en los antecedentes de la demanda, que la función desarrollada por la demandante era de carácter misional, permanente, y que no requería de un conocimiento especializado, y que cuando no se diera por lo menos uno de estos presupuestos no le era dable a las entidades de salud, bajo su potestad de contratación con terceros, suscribir ordenes de prestaciones de servicios como quiera que la realización de sus servicios no se ajustaba al contenido del artículo 32 de ley 80 de 1993, para finalmente concluir que no se demostró el elemento de subordinación y por tanto no se configuraba relación laboral, pues que esto era contrario a lo que quedó demostrado en el plenario, esto es la actividad misional, permanente y subordinada prestada por la accionante. 3.2.

Defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial. Sostuvo que se desconoció el precedente vertical. Citó las siguientes providencias: De la Corte Constitucional: ● Sentencia C- 154 de 1997, la cual estableció las diferencias entre el contrato de carácter laboral y el de prestación de servicios. ● Sentencia C- 171 de 2012, reiterativa de los límites constitucionales trazados sobre la protección de las relaciones laborales y prohibición de que se contrate mediante prestación de servicios funciones permanentes o propias de la entidad, que se puedan ejecutar con personal de planta o que no requieran de conocimientos especializados.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04023-00 Demandante: Dilis Vargas Ruíz 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del Consejo de Estado: ● Sentencia de Sala Plena del 18 noviembre de 2003 Expediente N° IJ-0039 con ponencia del doctor Nicolás Pájaro Peñaranda. ● Sentencia del 21 de abril de 2016 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, ponencia del doctor Gabriel Valbuena Hernández, proceso con la radicación 13001-23-31-000-2012-00233-01, en la que se dijo que lo que caracterizaba al contrato de prestación de servicios era la temporalidad, la autonomía e independencia del contratista y el carácter excepcional de dicha posibilidad de contratación, pues solo se permitía este tipo de contrato a las entidades públicas cuando no pudieran prestar sus servicios con personal de planta o cuando esa actividad requiriera un conocimiento especializado y que dicha labor no entrañara permanencia o fuera misional de la entidad prestadora del servicio de salud. ● Sentencia del 26 de mayo de 2016 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, con ponencia del doctor Luis Rafael Vergara Quintero, radicación 81001-23-33-000-2013-00034-01, donde se dijo que era irregular el hecho que las entidades utilizaran el contrato de prestación de servicios para “satisfacer necesidades administrativas permanentes e inherentes a la función pública” y que por tanto y bajo la potestad de contratación otorgada a las Empresas Sociales del Estado, se podía llevar a cabo solo cuando “(I) no se trate de funciones permanentes o propias de la entidad, (II)cuando estas funciones no puedan realizarse con personal de planta de la entidad o (III) cuando se requieran conocimientos especializados.

Entonces para demostrar la relación laboral entre el particular y la administración, se requiere probar la existencia de los elementos (I) la actividad personal (II) la continuada subordinación o dependencia y (III) un salario como retribución”, además, que una vez comprobada la configuración de los tres elementos esenciales del contrato laboral, este no dejaría de serlo por razón del nombre que se le diera ni de otras condiciones o modalidades que se le agregaran. ● Sentencia de tutela de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera Ponente doctora NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON, radicado: 11001-03-15-000-2019-03370-00 Actora: Dubis del Carmen Doria Ávila en la que se accedió al amparo solicitado, ya que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta su propio precedente en casos idénticos, en los que de conformidad con el material probatorio arrimado, se podía llegar a la conclusión que si se había configurado el contrato realidad de algunas personas contratadas por prestación de servicios en un centro de salud.

Precedente horizontal: ● Sentencias del Tribunal Administrativo de Córdoba Sala Segunda del 31 mayo de 2018 y del 14 junio de 2018, emitidas por la Sala Cuarta de Decisión. ● Sentencia del 24 de junio de 2021, radicación Nro. 23-001-33-33-006-2015- 00297-01. Dijo que no se exponía una razón suficiente para no aplicar este precedente y apartarse del mismo. 3.3.

Defecto fáctico: pues en su sentir, no se valoró correctamente y no fueron tenidos en cuenta las varias órdenes o contratos de prestación de servicios suscritos directamente entre ella y la ESE Camú Moñitos, prueba legal y oportunamente allegada, decretada y practicada dentro del proceso, en los que consta el objeto contractual y que permite verificar que la labor contratada a realizar era de carácter permanente, misional y necesaria para que la Radicado: 11001-03-15-000-2022-04023-00 Demandante: Dilis Vargas Ruíz 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Empresa Social del Estado cumpliera con el giro normal de su objeto social y que dicha labor no requería de conocimientos especializados, resaltando que debió desarrollarse con personal de planta, por lo que no le era permitido a la ESE Camú de Moñitos, contratar esas labores, lo que finalmente se hizo.

Que ejecutó las labores contratadas bajo subordinación y dependencia continua por todo el tiempo que duro la relación y que por las dificultades de la labor y la forma como se cumplió no se trató de una simple relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista, sino que en vigencia y cumplimiento del principio realidad sobre las formalidades se estableció que lo que realmente se dio fue una verdadera relación laboral. 3.4.

Defecto por violación directa de la Constitución Política. Citó los artículos 13 y 53 de la Constitución que consideró estaban siendo vulnerados, junto con el preámbulo de la Carta Política. Sostuvo: “La providencia objeto de impugnación por vía de tutela pasó por alto que en mi calidad de actora dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, soy madre cabeza de familia, considerando además que me están siendo desconocidos y vulnerados flagrantemente derechos adquiridos e irrenunciables, ya que no existe un argumento válido para que me sea omitida la aplicación del Precedente Vertical y Horizontal, tomado como sustento constitucional, legal y jurisprudencial para fundamentar la decisión de primera instancia, es más, pudiendo claramente estar en presencia de una violación directa de la Constitución Política, la cual se funda en los principios de solidaridad, el respeto por la dignidad humana e igualdad, postulados de un Estado Social de Derecho que pregona la existencia de un orden social y justo.

Así las cosas, la violación directa de la Constitución, también ha sido consagrada por la Corte Constitucional como una causal específica para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Del acervo probatorio recaudado quedó probado y existe certeza que en mi calidad de actora estuve bajo subordinación y dependencia continuada, configurándose a plenitud los elementos que estructuraron la relación laboral entre las partes de esta causa”. 4.

Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 29 de julio de 2022, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las partes accionante y accionada. Además, dispuso vincular como terceros con interés a la ESE Camu de Moñitos, Córdoba, quien fue parte demandada en el proceso ordinario y al Juzgado Sexto Administrativo de Montería, autoridad que emitió la decisión de primera instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2.

Posteriormente, mediante providencia del 25 de agosto de 2022, se dispuso fijar un aviso por secretaría general en la que se le indicara a la ESE Camu de Moñitos, Córdoba, la existencia de la presente acción e igualmente que se fijara un aviso en la página web de la Corporación, a efectos de que se surtiera la notificación de dicha entidad que no había sido posible. 4.3.

El Tribunal Administrativo de Córdoba, rindió informe en el que manifestó que lo que pretende la accionante es que la tutela se convierta en una tercera instancia, al no estar de acuerdo con la decisión adoptada en sede ordinaria, lo que implicaba que no se cumplía con el requisito de la relevancia constitucional. Del fondo del asunto, sostuvo que las labores desempeñadas por la actora eran diferentes a las desempeñadas por los actores en los casos estudiados Radicado: 11001-03-15-000-2022-04023-00 Demandante: Dilis Vargas Ruíz 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por otras salas del tribunal, que en este caso la actora se desempeñó como secretaria y como encuestadora, mientras que en los otros procesos las funciones eran propias de auxiliar de enfermería y auxiliar de archivo y que, en cada caso, era necesario realizar el análisis probatorio y establecer la configuración de los elementos propios de la relación laboral, que no cumplía la actora, todo lo cual dijo, quedó explicado en la sentencia. Por lo anterior, pidió se declara improcedente la presente acción y en caso de un estudio de fondo, pidió se negaran las pretensiones de la demanda de tutela. 4.4.

El Juzgado Sexto Administrativo de Montería 2 y la ESE Camu de Moñitos, Córdoba, pese haber sido notificados, no se pronunciaron en esta oportunidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales4 y especiales5 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. 2 El juzgado allegó el enlace para consulta del expediente ordinario que también allegó escaneado y comprimido en formato WinZip. 3 Decreto 2591 de 1991.

Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 4 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 5 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04023-00 Demandante: Dilis Vargas Ruíz 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional6 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso. 3.

Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes descritos y por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala establecer si la acción de tutela interpuesta por Dilis Vargas Ruíz cumple a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad, particularmente el de la relevancia constitucional.

Solo en caso de superar dicho análisis, se determinará si al proferir la providencia del 18 de marzo de 2022, en el marco del medio de control tramitado bajo el radicado 23001-33-33-006-2015-00296-00/01, el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Decisión, incurrió en los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente jurisprudencial, fáctico y por violación directa de la Constitución. 4.

Requisito de relevancia constitucional. Análisis del caso concreto. 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.

En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»7. Es necesario que el interesado exponga 6 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. 7 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04023-00 Demandante: Dilis Vargas Ruíz 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural8.

De esta forma, conforme se indicó debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación con los asuntos puestos a consideración del juez natural, decididos por estos, y la supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para adicionar, completar, modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa.

En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que “sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la 8 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T- 422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04023-00 Demandante: Dilis Vargas Ruíz 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”9. 4.2.

Del análisis del caso concreto, encuentra la Sala que la acción de tutela interpuesta no se satisface el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la parte actora la utiliza como una instancia adicional, ya que los argumentos propuestos en el recurso de apelación contra la sentencia ordinaria de primer grado, nuevamente se exponen en el escrito de tutela.

En el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 29 de julio de 2019, proferida por el Juzgado Sexto Administrativo de Córdoba en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación Nro. 23001-33-33-006-2015-00296-00, la parte actora argumentó lo siguiente: 4.2.1. El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece que los contratos de prestación de servicios son aquellos celebrados con entidades estatales para ejecutar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, cuando las mismas no puedan desarrollarse con personal de planta o cuando se requieran conocimientos especializados y que, en su caso, estaba configurada la subordinación ya que siempre actuó bajo las directrices de la entidad, no había autonomía y las actividades eran inherentes al giro ordinario de las labores de la entidad. 4.2.2.

Con la prueba documental recaudada en el plenario se acreditaban los elementos de la relación de trabajo; consideró que el juez ordinario no valoró los contratos de prestación de servicios obrantes en el expediente suscritos con la ESE Camú de Moñitos por el juez ordinario; y cuestionó la valoración de la prueba testimonial y de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que los testigos percibieron los hechos objeto de controversia. 4.2.3.

Citó la sentencia C-154 de 1994 de la Corte Constitucional para ilustrar sobre los elementos propios de una verdadera relación laboral, en aplicación del artículo 53 de la Constitución Política, relativo al principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales. 4.2.4. Se refirió al desconocimiento del precedente vertical y horizontal.

Citó como desconocidas: (i) De la Corte Constitucional, las sentencias C-154 de 1997 y C- 171 de 2012. (ii) De la Sección Segunda del Consejo de Estado, (a) Sentencia del 15 de mayo de 2013. Exp. M.P. Gerardo Arenas Monsalve, y (b) la sentencia del 21 de abril de 2016. Exp. 13001-23-31-000-2012- 00233-01 M.P. Gabriel Valbuena Hernández, en las que se destacaron como características relevantes del contrato de prestación de servicios, era las de temporalidad, autonomía e independencia del contratista y el carácter excepcional de dicha posibilidad de contratación, que se permite cuando las entidades 9 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.

Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04023-00 Demandante: Dilis Vargas Ruíz 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicas no puedan prestar sus servicios con personal de planta o cuando esa actividad requiriera un conocimiento especializado y que dicha labor no entrañara permanencia o fuera misional de la entidad prestadora del servicio de salud.

Y (c) sentencia del 26 de mayo de 2016. Exp. 81001-23-33-000-2013-00034-01. M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, en la que se sostuvo que era irregular que las entidades utilizaran el contrato de prestación de servicios para “satisfacer necesidades administrativas permanentes e inherentes a la función pública” y por tanto, bajo la potestad de contratación otorgada a las Empresas Sociales del Estado, se podía llevar a cabo sólo cuando “(I) no se trate de funciones permanentes o propias de la entidad, (II)cuando estas funciones no puedan realizarse con personal de planta de la entidad o (III) cuando se requieran conocimientos especializados.

Entonces para demostrar la relación laboral entre el particular y la administración, se requiere probar la existencia de los elementos (I) la actividad personal (II) la continuada subordinación o dependencia y (III) un salario como retribución”. 4.2.5. Del precedente horizontal, se refirió a las sentencias del Tribunal Administrativo de Córdoba Sala Segunda del 5 de abril y 31 mayo de 2018 y del 8 de junio y el 14 de 2018, emitidas por la Sala Cuarta de Decisión. 4.3.

El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Decisión, al momento de analizar el caso de la señora Dilis Vargas Ruíz, encontró que no era posible acceder a lo solicitado por lo siguiente: “Habida cuenta de lo expuesto y con el propósito de resolver de fondo el problema jurídico del asunto planteado, se procede a exponer y verificar el desarrollo de las vinculaciones contractuales por prestación de servicios de la parte demandante en el tiempo como Secretaria y posteriormente como encuestadora en el servicio de atención al usuario en la E.S.E CAMU de Moñitos, Córdoba.

Para tal finalidad se adjunta el siguiente cuadro: (…) De la información consignada en la tabla se extrae que la primera relación tuvo una duración de tres (3) meses, mientras que la segunda nueve (9) meses y veintitrés (23) días; también que entre la primera y la segunda relación hubo una interrupción de tres (3) meses. De los contratos suscritos entre las partes también se extrae que el primero fue para realizar funciones de secretaria de actividades lúdicas, mientras el segundo contrato fue para cumplir funciones de encuestadora”.

Relativo a la prueba del elemento subordinación, propio de la relación laboral, el Tribunal accionado concluyó lo siguiente: “La prueba documental contenida en los contratos no ofrece indicios de una relación subordinada; como se quiera que las funciones primeramente no corresponden al giro ordinario de las actividades del sector salud sino más bien a actividades del ámbito de la administración y del conocimiento estadístico, por lo que este hallazgo quiebra el ánimo o vocación de permanencia en la contratación. Ahora bien, en cuanto a las actividades convenidas el primer contrato precisa un condicionamiento sujeto al desarrollo de un denominado «plan de intervenciones colectivas municipal» de acuerdo a capacidades técnicas de la contratista; por lo que se observa que esta primera contratación se origina a partir de una necesidad temporal o incidental; tanto es así que este contrato sólo tuvo una duración de 3 meses.

En cuanto a la segunda contratación, que se da 3 meses después de terminar la primera, las funciones se mantienen en el ámbito de la administración y la estadística con la gran diferencia de que esta vez la función encomendada se refiere a la toma de Radicado: 11001-03-15-000-2022-04023-00 Demandante: Dilis Vargas Ruíz 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuestas donde destaca el acuerdo entre partes, reflejado en la obligación de la contratista para tomar 250 encuestas mensuales distribuidas en cada área de servicio de la entidad; lo expuesto resulta de gran importancia como se quiera que la prueba documental pone altamente en duda la presencia de una subordinación en la relación jurídica; pues bien puede la contratista distribuir su propio tiempo y cumplir con la realización de las encuestas a su propia manera.

Lo anterior permite identificar que la autonomía de la contratista no se ve afectada. (…) A modo de conclusión las pruebas testimoniales carecen de capacidad demostrativa al no gozar de coherencia y congruencia; pues poco se dice lo que se pretende probar para esta demandante; los testigos que apenas hicieron precisiones difieren por completo y una de ellas carece de credibilidad por previo acceso a las respuestas producto de haber poseído y accedido a los contratos; motivo por el cual estas declaraciones no son acertadas y carecen de toda validez para los fines pertinentes en el presente proceso.

Ahora, respecto del alegado cumplimiento de horario por parte de la actora, los testigos no son claros ni aportan suficientes elementos para dar por sentado esta situación, y aún, en gracia de discusión, se hubiera acreditado tal elemento, el Consejo de Estado ha señalado que la exigencia por parte de la entidad contratante que el servicio se preste en determinados horarios no conlleva por ese solo hecho a la existencia de una relación laboral.

(…) Igual pronunciamiento debe realizarse sobre los informes de trabajo que alega la actora debía realizar, pues esta Sala considera que dentro de la actividad contractual el contratista tiene la obligación de informar a la entidad contratante el avance y ejecución de las actividades objeto del contrato, requisito este necesario para acreditar el cumplimiento del mismo; por lo que en modo alguno debe considerarse que presentar informes de ejecución sea un elemento de subordinación. Sobre el tema, la Sección Segunda Subsección “B” del Consejo de Estado en providencia del dieciocho (18) de mayo del año 2017 expedida dentro del radicado número 66001-23-33-000-2013- 00408-01(0090-15) y ponencia de la Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, expuso que “la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista que implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. Finalmente, la Sala no pasa por alto que la demandante tuvo dos contratos de prestación de servicios para desarrollar dos actividades diferentes, uno como secretaria de actividades lúdicas y otro como encuestadora, y que estos no se prorrogaron en el tiempo, ya que el primero tuvo una duración solo de 3 meses, y el otro por 9 meses, actividades que no eran similares y que, de haberse prorrogado por un tiempo prolongado, pudieran dar a inferir que dichas funciones pasaron de ser temporales a ser del giro ordinario e inherente de la ESE Demandada, lo que no sucedió en el caso bajo estudio”.

De este modo, para el Tribunal fue claro que no se demostró la existencia de una relación laboral encubierta en la suscripción de contratos de prestación de servicios, que las labores eran esporádicas y que, los elementos de prueba no demostraban la existencia del elemento subordinación que permitiera entender que se trataba de un contrato realidad como pretendía hacerlo ver la accionante. 4.4.

En la solicitud de amparo, la parte accionante insiste en los mismos aspectos que ya fueron expuestos al juez ordinario, pero en esta oportunidad adecuados a la presunta configuración de los defectos sustantivo, fáctico, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución Radicado: 11001-03-15-000-2022-04023-00 Demandante: Dilis Vargas Ruíz 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Política, que como se anotó al enunciar los fundamentos de la presente acción constitucional, se trata de los mismos argumentos.

Veamos: 4.4.1. Sostuvo que se aplicó la Ley 80 de 1993, artículo 32, norma que si bien está vigente, era incompatible con la materia objeto de estudio y era inaplicable al caso y desconocía el precedente judicial tanto vertical como horizontal y que si bien se aceptó por el tribunal que la función desarrollada por la demandante era de carácter misional, permanente, y que no requería de un conocimiento especializado, y que cuando no se diera por lo menos uno de estos presupuestos no le era dable a las entidades de salud, bajo su potestad de contratación con terceros, suscribir ordenes de prestaciones de servicios como quiera que la realización de sus servicios no se ajustaba al contenido del artículo 32 de ley 80 de 1993, finalmente concluyó que no se demostró el elemento de subordinación y por tanto no se configuraba relación laboral. 4.4.2.

Citó como desconocidas las sentencias C- 154 de 1997 y C- 171 de 2012 de la Corte Constitucional. Del Consejo de Estado, entre otras, la Sentencia del 21 de abril de 2016 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, ponencia del doctor Gabriel Valbuena Hernández, proceso con la radicación 13001-23-31- 000-2012-00233-01, en la que se dijo que lo que caracterizaba al contrato de prestación de servicios era la temporalidad, la autonomía e independencia del contratista y el carácter excepcional de dicha posibilidad de contratación, pues solo se permitía este tipo de contrato a las entidades públicas cuando no pudieran prestar sus servicios con personal de planta o cuando esa actividad requiriera un conocimiento especializado y que dicha labor no entrañara permanencia o fuera misional de la entidad prestadora del servicio de salud.

Igualmente la sentencia del 26 de mayo de 2016 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, con ponencia del doctor Luis Rafael Vergara Quintero, radicación 81001- 23-33-000-2013-00034-01, donde se dijo que era irregular el hecho que las entidades utilizaran el contrato de prestación de servicios para “satisfacer necesidades administrativas permanentes e inherentes a la función pública” y que por tanto y bajo la potestad de contratación otorgada a las Empresas Sociales del Estado, se podía llevar a cabo sólo cuando “(I) no se trate de funciones permanentes o propias de la entidad, (II)cuando estas funciones no puedan realizarse con personal de planta de la entidad o (III) cuando se requieran conocimientos especializados.

Del precedente horizontal mencionó las sentencias del Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda, del 31 mayo de 2018 y del 14 junio de 2018, emitidas por la Sala Cuarta de Decisión e igualmente la sentencia del 24 de junio de 2021, radicación Nro. 23-001-33-33-006- 2015-00297-01. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04023-00 Demandante: Dilis Vargas Ruíz 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.4.4.

Para la accionante, no se valoró correctamente y no fueron tenidos en cuenta las varias órdenes o contratos de prestación de servicios suscritos directamente entre ella y la ESE Camú Moñitos, prueba legal y oportunamente allegada, decretada y practicada dentro del proceso, en los que consta el objeto contractual y que permite verificar que la labor contratada a realizar era de carácter permanente, misional y necesaria para que la Empresa Social del Estado cumpliera con el giro normal de su objeto social y que dicha labor no requería de conocimientos especializados, resaltando que debió desarrollarse con personal de planta, por lo que no le era permitido a la ESE Camú de Moñitos, contratar esas labores, lo que finalmente se hizo. 4.4.5.

Indicó que, ejecutó las labores contratadas bajo subordinación y dependencia continua por todo el tiempo que duró la relación y que, por las dificultades de la labor y la forma como se cumplió no se trató de una simple relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista, sino que en vigencia y cumplimiento del principio realidad sobre las formalidades se estableció que lo que realmente se dio fue una verdadera relación laboral. 4.5.

De acuerdo con lo anterior, concluye la Sala que la parte actora formuló inconformidades que coinciden con las que se expusieron en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió, de manera que lo que se advierte es que con la tutela busca revivir la discusión jurídica que ya fue estudiada y definida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sección Tercera de Decisión, de manera motivada y razonable, frente a las razones por las que persiste su inconformidad.

Ahora bien, es importante precisar que, si bien en el escrito de tutela en un párrafo de manera aislada menciona entre líneas que tenía condición de madre cabeza de hogar, lo cierto es que lo hace de manera descontextualizada y genérica, sin argumentos adicionales ni pruebas que permitan establecer de algún modo que estaba en esa condición y, tampoco se advierte que se hubiera puesto de presente este argumento en la demanda ordinaria ni en el recurso de apelación. 4.6.

En este orden de ideas, encuentra la Sala que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, ya que la accionante acude a este mecanismo constitucional con el fin de exponer su inconformidad con la decisión judicial cuestionada en lo que le resultó desfavorable; olvidando que el propósito de la acción tutela no es prolongar la discusión que se presentó y se definió por el juez natural en el respectivo medio de control, ni tampoco erigirse como una instancia adicional en la que se vuelvan a presentar argumentos que en su momento se pusieron en conocimiento del juez natural y frente a los que tuvo la oportunidad de pronunciarse.

Que la parte actora no comparta el análisis efectuado y el sentido de la decisión adoptada por el juez de la causa, escapa a la órbita de competencia del juez constitucional, la cual está dada en clave de derechos fundamentales y no para dirimir diferencias de juicio o de opinión, pues no debe olvidarse que la simple disparidad de criterio no constituye per se una vulneración a los derechos fundamentales.

De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la Radicado: 11001-03-15-000-2022-04023-00 Demandante: Dilis Vargas Ruíz 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción de tutela como mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales. Es por este motivo que la jurisprudencia constitucional reiteradamente ha sostenido que, cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto. 5.

Conclusión Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, a falta del requisito de relevancia constitucional, pues como se explicó aquella se está empleando como una tercera instancia adicional al medio de control. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la señora Dilis Vargas Ruíz, por los motivos expuestos en la parte motiva. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

(Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO