Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Referencia: Acción de nulidad Radicación: 05001-23-31-000-2009-01037-01 Demandante: Santiago Vélez Penagos Demandado: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. – EPM E.S.P. Tema: Aclaración Fallo - artículo 285 CGP Auto que resuelve solicitud de aclaración Procede la Sala a decidir sobre la solicitud de aclaración de la sentencia de 26 de enero de 2023, presentada por la apoderada de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. – en adelante EPM E.S.P.-, con fundamento en los siguientes I.- ANTECEDENTES 1.

La apoderada de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. – en adelante EPM E.S.P.- solicitó aclaración de la sentencia de 26 de enero de 2023, de conformidad con lo establecido en el artículo 285 del Código General del Proceso -en adelante CGP1-. 2. El 26 de enero de 20232, esta Sala profirió sentencia de segunda instancia en la que confirmó la providencia apelada, esto es, la sentencia S-025 de 21 de febrero 1 Artículo 285.

Aclaración. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella. En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto.

La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia. La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración. 2 Índice 22 expediente Ordinario SAMAI. 2 Radicación: 05001-23-31-000-2009-01037-01 Demandante: Santiago Vélez Penagos Demandado: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. -EPM E.S.P.- de 2014; decisión notificada por edicto fijado el 8 de febrero de de 20233 y desfijado el 10 de febrero del mismo año. 3.

El 15 de febrero de 20234, la apoderada de la parte demandada presentó solicitud de «aclaración» de la mencionada sentencia al considerar que se decretó la nulidad del Decreto 1692 de 2008 sin existit pronuciamiento sobre el Decreto 2097 de 2015 que lo derogó expresamente y respecto del Acta No. 1485 de la Junta Directiva de EPM que creó y aprobó el Programa de Financiacion de la entidad, por lo que la proposición juridica había quedado incompleta, lo que genera una duda relevante en los terminos previstos en el articulo 285 del CGP. 4.

En atencion a lo anterior, solicitó aclarar los siguientes puntos: 1. Si el Decreto 2097 de 2015, que derogó expresamente el Decreto 1692 de 2008, continúa vigente? 2. ¿Cómo debe entenderse la confirmación de una nulidad frente a un acto que ya no se encuentra en la vida jurídica, como consecuencia de su declaratoria de nulidad expresa? 3.

Si el Acta No. 1485 de 2008 de la Junta Directiva de EPM, que creó y aprobó el programa de Financiación de la entidad, y que no fue objeto de enjuiciamiento, continúa vigente? 5. Visto lo anterior, se realizan las siguientes II. CONSIDERACIONES 6. La Sala comienza por destacar que la norma aplicable al caso sub examine es el artículo 2855 del CGP, según el cual, la sentencia puede ser aclarada de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que se encuentren en la parte resolutiva y generen duda razonable y objetiva. 3 Índice 27 expediente Ordinario en SAMAI. 4 Índice 27 expediente Ordinario en SAMAI.

Mediante correo electrónico enviado el miércoles 15/02/2023 9:4736 am al email secgeneral@consejodeestado.gov.co, con copia a correo@certificado.4-72.com.co desde el correo GERMAN.ALVAREZ@epm.com.com 5 «ARTÍCULO 285. ACLARACIÓN. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que 3 Radicación: 05001-23-31-000-2009-01037-01 Demandante: Santiago Vélez Penagos Demandado: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. -EPM E.S.P.- 7.

En lo que respecta a la solicitud de aclaración de sentencia, ésta debe cumplir con dos requisitos habilitantes a saber, para su interposición: (i) la legitimación del solicitante, por lo que la solicitud debe ser presentada por alguno de los sujetos debidamente reconocidos en el marco del proceso, y (ii) la oportunidad de la solicitud, es decir, debe interponerse dentro del término de ejecutoria de la sentencia, esto es, dentro de los 3 días siguientes a su notificación. 8.

Asimismo, debe encontrase acreditada una exigencia sustancial, consistente en que el solicitante demuestre que la decisión contiene conceptos o frases que generan una duda razonable y objetiva que justifique la aclaración6. 9. Visto lo anterior, se entiende que en el sub examine los requisitos formales están acreditados, en tanto que: (i) la apoderada de EPM E.S.P. esta reconocida en el proceso, y (ii) la solicitud de aclaración de sentencia fue presentada en forma oportuna, comoquiera que la sentencia del 26 de enero de 2023 fue notificada por edicto fijado el 8 de febrero de de 2023 y desfijado el 10 de febrero del mismo año; mientras que la solicitud de aclaración fue presentada el 15 del mismo mes y año, es decir, dentro de su ejecutoria -de conformidad con lo previsto en el artículos 285 del CGP-. 10.

Ahora bien, en lo que tiene que ver con el requisito sustancial, la Sala observa que la parte actora persigue un pronunciamiento sobre aspectos que no fueron objeto de debate, como lo son el concerniente con el Decreto 2097 de 2015 y el Acta No. 1485 de 2008 de la Junta Directiva de EPM. 11. Sobre este asunto, la Corte Constitucional en sentencia T-455 de 2016 se refirio al principio de congruencia de las sentencias, en los siguientes términos: «El juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso.

Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella. En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto.

La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia. La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración.» 6 Auto 140/2020 de la Corte Constitucional. 4 Radicación: 05001-23-31-000-2009-01037-01 Demandante: Santiago Vélez Penagos Demandado: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. -EPM E.S.P.- pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento.

El principio de congruencia de la sentencia, además garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por parte de las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para ello». 12. De otra parte, el articulo 2817 del CGP preve que la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones de la demanda y las excepciones algadas y probadas. 13.

De lo anterior se desprende que ni el Decreto 2097 de 2015 ni el Acta No. 1485 de 2008 de la Junta Directiva de EPM, fueron objeto de control de legalidad en el proceso de la referencia, en tanto que no fueron actos demandados dentro del mismo, por lo que su validez no podía ser objeto de pronunciamiento en la providencia que puso fin a la controversia. 14.

A la misma conclusión llegó la Sala en la sentencia que puso fin a la litis cuando en la cuestión previa allí plasmada se consideró que el recuso de alzada no era el momento para hacer pronunciamiento alguno respecto del Decreto 2097 de 2015 o en relación con el Acta No. 1485 de 2008 de la Junta Directiva de EPM. Explicitamente la sentencia en comento, señaló lo siguiente: […] VI.4.- Cuestión Previa 111.

Antes de abordar el análisis del problema jurídico planteado, la Sala advierte que la parte demandada, como sustento del recurso de apelación, expuso argumentos relativos a la ineptitud de la demanda y al ámbito de competencia para el enjuiciamiento del acto demandado. Frente a estos, se evidencia, tal y como lo señaló el agente del Ministerio Público, que se trata de asuntos que no fueron planteados ni debatidos en la demanda o en la contestación. Tampoco lo fueron en las oportunidades procesales previstas en 7 Artículo 281.

CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […] 5 Radicación: 05001-23-31-000-2009-01037-01 Demandante: Santiago Vélez Penagos Demandado: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. -EPM E.S.P.- la primera instancia y, por ende, no fueron examinadas por el Tribunal Administrativo en la sentencia recurrida. 112.

En ese orden de ideas, un pronunciamiento de la Sala sobre los mismos desbordaría el ámbito de competencia funcional y desconocería las garantías constitucionales de contradicción y defensa, así como el principio de congruencia. 113. El principio de congruencia encuentra su sustento en el artículo 170 del CCA que exige que la sentencia deba ser motivada y analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones.

Es así como se busca garantizar que el fallo se profiera dentro del marco de la litis que plantea la demanda, en la contestación y en las demás oportunidades procesales para que las partes puedan presentar sus argumentos y ejercer en debida forma el derecho de defensa y contradicción. 114. En línea con lo anterior, el artículo 281 del Código General del Proceso, en adelante CGP, determinó que «la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley […]». 115.

Este marco normativo describe el principio de congruencia de la sentencia en sus dos acepciones: como armonía entre las partes motiva y resolutiva del fallo -congruencia interna-, y como la conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación -congruencia externa-. Este principio, se reitera, persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial que guarde relación estrecha con el asunto puesto a consideración del juez, para salvaguardar el debido proceso y el derecho de defensa.

Con lo anterior, se buscar garantizar que la actuación procesal se funde en los hechos y argumentos expuestos en la demanda y en la contestación y demás oportunidades procesales que la ley permita a las partes presentarlos. 116. Ahora bien, el artículo 181 del CCA consagra el recurso de apelación como medio procesal ordinario para cuestionar las sentencias proferidas dentro de los procesos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

El propósito del recurso de alzada, de conformidad con el artículo 320 del CGP, es que «el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión». En consonancia con ello, el artículo 328 del CGP circunscribe la competencia del juez de la segunda instancia a los «argumentos expuestos por el apelante». 117.

Por lo tanto, el recurso pretende que el juez superior revise la providencia del a quo, con miras a revocarla, modificarla o confirmarla, según 6 Radicación: 05001-23-31-000-2009-01037-01 Demandante: Santiago Vélez Penagos Demandado: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. -EPM E.S.P.- determine del análisis que se efectúe. Lo anterior, unido al principio de congruencia de la sentencia, lleva a concluir que el pronunciamiento del juez superior debe versar -encontrando su límite en ello- en el petitum de la demanda, las razones fácticas y jurídicas que lo fundamentan, los argumentos expuestos por la demandada, la sentencia de primera instancia que examinó y decidió sobre todos ellos y los cuestionamientos de la apelación. 118.

Cabe resaltar que los argumentos expuestos en los recursos deberán, igualmente, tender a controvertir lo decidido por el juez de la primera instancia en la sentencia recurrida. Lo anterior en ningún momento habilita la posibilidad de adicionar nuevos cargos ni incluir argumentos de defensa adicionales que no hubieren sido planteados en las oportunidades procesales para ello.

Permitir tal circunstancia atentaría contra el debido proceso y el principio de igualdad, como quiera que la contraparte no tuvo oportunidad de oponerse a estos nuevos argumentos29 ni el a quo de analizarlos. 119. En línea con lo expuesto, plantear nuevos argumentos de defensa en el recurso de apelación viola el deber de lealtad entre las partes, vulnera el debido proceso y el derecho de defensa.

Adicionalmente, desconoce el propósito principal del recurso de apelación que, como se señaló precedentemente, es el de controvertir la decisión del a quo. 123. En el presente asunto, la demanda discute la legalidad del Decreto 1692 de 2008 «Por medio del cual se fijan las condiciones generales para implementación del programa de financiación social de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P.» 32.

Frente a este punto, la parte demandada presentó en la contestación33 los argumentos tendientes a controvertir los cargos de la demanda, relativos a i) vulneración de las normas superiores en que debía fundarse el acto acusado - vulneración de las Leyes 142 de 1994 y 489 de 1998, del artículo 209 de la Constitución Política -; ii) falta de competencia, y iii) falta de motivación. 124.

Sobre dichos cargos, cuyos argumentos a favor y en contra fueron expuestos por las partes en el libelo demandatorio y en el escrito de la contestación de la demanda, fue sobre lo que versó el análisis y la decisión del a quo en la sentencia objeto de apelación. Por tanto, lo planteado por la parte demandada en el recurso de apelación, relativo a la ineptitud de la demanda y al ámbito de competencia para el enjuiciamiento del acto demandado, escapa del análisis del a quo. 125.

En consecuencia, los anteriores cuestionamientos plasmados en el recurso de apelación constituyen nuevos argumentos de defensa que no se plantearon oportunamente por la entidad demandada -al descorrer el traslado de la demanday, por lo tanto, tampoco fueron considerados ni analizados en la decisión por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia. 126.

En tal virtud, los nuevos argumentos introducidos por la parte demandada en el recurso de apelación, relacionados con la ineptitud de la demanda y el ámbito de competencia para el enjuiciamiento del acto demandado son a todas luces extemporáneos. Por ende, para la Sala no es procedente pronunciarse sobre los mismos, toda vez que constituiría una vulneración al debido proceso por resultar ajenos al objeto 7 Radicación: 05001-23-31-000-2009-01037-01 Demandante: Santiago Vélez Penagos Demandado: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. -EPM E.S.P.- de estudio en la segunda instancia. 127.

Así las cosas, se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los mismos, pues, se reitera, el recurso de apelación no es la oportunidad procesal para adicionar y/o suplir los vacíos de la contestación originalmente presentada […] 15. Como puede apreciarse, la parte actora pretende cuestionar lo considerado por esta Sección en la sentencia que resolvió la apelación, lo cual resulta improcedente a través del mecanismo procesal de la aclaración de la sentencia. 16.

De otra parte, en lo que atañe al cuestionamiento en el que se pregunta: «¿Cómo debe entenderse la confirmación de una nulidad frente a un acto que ya no se encuentra en la vida jurídica, como consecuencia de su declaratoria de nulidad expresa?», esta Sección reiterara lo que se ha venido sosteniendo desde tiempo atrás8, en torno a que «si bien la derogatoria de un acto administrativo produce su decaimiento, en nada impide que el juez contencioso administrativo realice un pronunciamiento de fondo, toda vez que el mismo tuvo su vigencia desde que se expidió hasta cuando fue derogado por uno nuevo, es decir que durante ese lapso bien pudo producir efectos jurídicos» (resaltado fuera de texto). 17.

En el mismo sentido, esta Sala, en sentencia del 22 de noviembre de 2012, había precisado lo siguiente9: «[…] La Sala reitera el criterio jurisprudencial consignado, entre otras, en la sentencia de 16 de febrero de 2001 (C.P. doctora Olga Inés Navarrete Barrero) que prohijó la tesis sobre la sustracción de materia que consignó la Sala Plena en sentencia de 14 de enero de 1991, (C.P. doctor Gustavo Arrieta Padilla, Expediente S-157).

En la citada providencia, se lee: ‘ Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta Corporación, que la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo, pues no existe una acción autónoma que lo permita, no lo es menos que nada impide que con respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, se produzca un fallo de nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia con el régimen jurídico que debió respetar tanto en su jerarquía normativa, como en el procedimiento para su expedición, mientras que, el fenómeno producido por la 8 Quisiera saber si hay alguna novedad frente al parqueadero Consejero ponente: Hernando Sánchez Sánchez Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00248-00 9 Sentencia de 22 de noviembre de 2012, Expediente: 11001032400020080010000, M.P. María Elizabeth García González 8 Radicación: 05001-23-31-000-2009-01037-01 Demandante: Santiago Vélez Penagos Demandado: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. -EPM E.S.P.- desaparición del fundamento de derecho de un acto administrativo, tiene efectos hacia el futuro sin afectar la validez del acto por todo el tiempo de su existencia jurídica.

En efecto, en la práctica bien pudo haberse producido la expedición de actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas con base en aquel del que se predica el fenómeno del DECAIMIENTO, por declaratoria de inexequibilidad de la ley o por declaratoria de nulidad de la norma sustento de derecho y, como quiera que tal fenómeno en nada afecta la validez del acto administrativo, no se afecta el principio de la presunción de legalidad del acto administrativo, ya que el juzgamiento de la legalidad de un acto administrativo debe hacerse con relación a las circunstancias vigentes al momento de su expedición. No hay, por lo tanto, razón alguna que imposibilite proferir fallo de fondo con respecto a la legalidad de un acto respecto del cual se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, entendiendo que dicho fallo abarcará el lapso durante el cual dicho acto administrativo estuvo vigente, lapso durante el cual el acto administrativo gozó de presunción de legalidad.

Lo anterior, por cuanto para que se produzca un fallo de mérito respecto de un acto administrativo, no se requiere que el mismo se encuentre produciendo efectos, tal como se sostuvo por esta Sección en providencia de fecha junio 15 de 1992, pues sólo el fallo de nulidad, al producir efectos ex tunc, desvirtúa la presunción de legalidad que acompañó al acto administrativo mientras éste produjo sus efectos.» (negrillas fuera del texto) 18.

Ahora bien, la Sala pone de relieve que el Tribunal de instancia señaló que el problema jurídico se circunscribió a estudiar la legalidad del Decreto 1692 de 2008 proferido por EPM E.S.P., debiéndose establecer: (i) si EPM E.S.P. actuó por fuera de las facultades consagradas en el objeto social al implementar el Programa de Financiación Social, cuyas condiciones fijó en el Decreto 1692 de 2008; ii) si el decreto acusado desconoció los principios generales de la función administrativa de igualdad, moralidad, eficiencia y transparencia; iii) si el Gerente General de EPM E.S.P. tenía competencia para expedir el acto acusado, y iv) si el Decreto 1692 de 2008 adolece de motivación. 19.

Realizado el respectivo análisis de los cargos de nulidad plasmados en la demanda y, una vez revisados los argumentos planteados por la sociedad demandada y las pruebas allegadas, el Tribunal declaró la nulidad del Decreto 1692 de 2008, expedido por el Gerente General de EPM E.S.P., luego de encontrar 9 Radicación: 05001-23-31-000-2009-01037-01 Demandante: Santiago Vélez Penagos Demandado: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. -EPM E.S.P.- que la actividad de financiación de bienes a los usuarios de EPM E.S.P. no estaba contemplada en el objeto social, ni constituía una actividad conexa al mismo.

Sumado a ello, estableció que el Gerente General de EPM E.S.P. no era competente para proferir el acto acusado, pues es una decisión que no se enmarca dentro de las actividades autorizadas por los Estatutos de EPM E.S.P. 20. Esta Sala, por su parte, profirió sentencia del 26 de enero de 2023, en la cual señaló: «PRIMERO. CONFIRMAR la providencia apelada, esto es, la sentencia S- 025 de 21 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia […]». 21.

De conformidad con lo anterior, la Sala advierte que la sentencia objeto de aclaración no ofrece motivos de duda, en tanto que lo que se pretende con la solicitud de aclaración es obtener un pronunciamiento sobre aspectos que no fueron objeto del debate procesal, toda vez que ni el Decreto 2097 de 2015 -expedido por el Gerente General de EPM E.S.P. por el cual se adoptan disposiciones contenidas en el anexo «Manual Programa de Lealtad y Reconocimiento Somos»- ni el Acta No. 1485 de 2008 de la Junta Directiva de EPM, fueron demandados en este proceso judicial.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de aclaración de la sentencia de 26 de enero de 2023 presentada por la apoderado judicial de EPM E.S.P., de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. 10 Radicación: 05001-23-31-000-2009-01037-01 Demandante: Santiago Vélez Penagos Demandado: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. -EPM E.S.P.-

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. (P/27)