Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04249-01 Demandante: Ferney Cardozo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / / Reliquidación pensional por actividad de alto riesgo de ex funcionario del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario1 / Violación directa de la Constitución Política, defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial Decisión: Revocar la decisión del a quo y acceder el amparo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala decide la impugnación interpuesta por Ferney Cardozo, en contra de la sentencia proferida el 28 de julio de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud2 1. Ferney Cardozo promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 27 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 11001-33-35-021-2024-00029-01. 2.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: 2.1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social3, con la finalidad de 1 En adelante INPEC. 2 Ver índice 2 de Samai.
Actuación denominada «4ED_Demanda(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2». 3 En adelante UGPP. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04249-01 Demandante: Ferney Cardozo cuestionar la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales se le negó el reconocimiento y pago de la reliquidación pensional con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios y sobre los cuales cotizó, estos son, los contenidos en los decretos 1045 de 1978 y/o 446 de 1994. 2.2.
El Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en sentencia del 23 de septiembre de 2024 accedió parcialmente a las pretensiones al establecer que, aunque existía el derecho a una liquidación pensional con el 75% del promedio mensual devengado en el último año de servicios, no se incluirían las primas de riesgo y de capacitación, la bonificación por recreación, el sobresueldo, el subsidio de unidad familiar ni las vacaciones por no constituir factores salariales.
En contra de esta decisión ambas partes interpusieron recurso de apelación. 2.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en sentencia del 27 de mayo de 2025 revocó la decisión del a quo y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda al concluir que aunque existía derecho a la pensión conforme al régimen previsto en la Ley 32 de 1986, solo podían computarse los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994, los cuales debían corresponder al período final de los últimos 10 años de servicio, conforme al ingreso base de liquidación4 establecido en los artículos 21 y 34 de la Ley 100 de 1993. 2.4.
La autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado5 según el cual los funcionarios del INPEC que ingresaron antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003 (28 de julio de 2003) podían acceder a la pensión de jubilación conforme a la Ley 32 de 1986, esto es, a que se les liquidara con el 75 % del promedio mensual del último año de servicio, con inclusión de todos los factores salariales devengados en ese período.
Según el artículo 140 de la Ley 100 de 1993, los dichos empleados estaban cobijados por un régimen pensional especial por actividades de alto riesgo, regulado en los artículos 96 de la Ley 32 de 1986 y 168 del Decreto 407 de 1994. 2.5. También se incurrió en indebida aplicación de la sentencia SU-395 de 2017, porque los supuestos de hecho y derecho allí resueltos diferían sustancialmente de los suyos.
En esa providencia, el funcionario en cuestión se retiró en diciembre de 1995, cuando los aportes pensionales solo se realizaban sobre tres factores salariales. En cambio, su desvinculación se dio en 2020, cuando ya se efectuaban descuentos sobre nueve factores salariales, sin contar con que no le aplicaba el régimen de transición que allí se abordó. 2.6.
En defecto sustantivo por cuanto estableció que su pensión debía liquidarse con los factores salariales del Decreto 1158 de 1994. Lo cual, a su vez, generó una violación directa del artículo 48 de la Constitución Política, que limitó la liquidación de 4 En adelante IBL. 5 Al respecto citó: i) T-012 de 2022; ii) sentencia del 30 de octubre de 2024, radicado 08001-23-33- 000-2021-00064-01 (7181-2023); demandante Elvis Enrique Cortés Martínez;
Demandado: Colpensiones, CP. Jorge Iván Duque Gutiérrez, 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04249-01 Demandante: Ferney Cardozo pensiones a los factores sobre los que se hayan realizado cotizaciones. En su caso, se omitió reconocer ingresos sobre los que aportó durante toda su vida laboral, con lo cual también desconoció los principios de favorabilidad laboral, protector o protectorio y pro homine. 1.1.1.
Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…] 16.1. Se Ordene revocar la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 16.2. Se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca expedir una sentencia de reemplazo en los términos de la proferida por el Juzgado 21 Administrativo del Circuito de Bogotá, incluyendo además de los factores salariales reconocidos en ella (asignación básica mensual, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, subsidio de alimentación, subsidio de transporte y prima de navidad) los factores de sobresueldo y las vacaciones, sobre los cuales también hizo aportes para pensión mi poderdante, no solo en el último año sino durante toda su vida laboral.
O en otros términos, se ordene que el ad quem realice una sentencia de reemplazo conforme los siguientes parámetros: con todos los factores salariales sobre los que hizo aportes el demandante durante el último año de servicio […]». (sic) 1.2. Informes rendidos en el proceso 4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F6 y el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá7 si bien allegaron copia del expediente digital, guardaron silencio frente a la petición de amparo. 5.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social8 solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales alegados y por su falta de competencia para resolver la petición objeto de tutela. 1.3.
Sentencia de primera instancia9 6. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en sentencia 28 de julio de 2025 declaró improcedente el amparo por no acreditarse el requisito general de relevancia constitucional frente al defecto sustantivo, y lo negó respecto del desconocimiento del precedente judicial. 6 Ver índice 8 de Samai.
Archivo denominado «10RECIBEPRUEBAS_Memorial_11001333502120240002(.zip) NroActua 8». 7 Ver índice 13 de Samai. Archivo denominado «18Sentencia_NiegaeIm_520250424900Reliquid(.pdf) NroActua 13». 8 Ver índice 10 de Samai. Archivo denominado «13_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- RTAAVOCOferneycar(.pdf) NroActua 10». 9 Ver índice 16 de Samai.
Archivo denominado «23Sentencia_2FLM20250287600ADRIA(.pdf) NroActua 16». 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04249-01 Demandante: Ferney Cardozo 6.1. Lo anterior, al considerar que si bien el demandante sostuvo que la autoridad judicial demandada interpretó erradamente las normas aplicables al determinar el IBL de su pensión, lo cierto es que dichos argumentos se encaminaron a reabrir una discusión que ya fue debatida, analizada y resuelta en el trámite del recurso de apelación presentado en contra de la sentencia de primera instancia. 6.2.
Pese a los pronunciamientos traídos que ratificaban el decir del demandante, lo cierto es que no existía actualmente una postura unificada de la Sección Segunda de la corporación sobre la materia, por lo que no podía predicarse el desconocimiento de una regla jurisprudencial obligatoria. Razón por la cual, le correspondía al juez, en ejercicio de su autonomía, acoger la posición que considerara más adecuada para resolver el caso concreto. 1.4.
El escrito de impugnación10 7. Ferney Cardozo impugnó la sentencia de primera instancia con similares argumentos a los expuestos en el escrito inicial. 2. Consideraciones 8. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) determinación del problema jurídico; y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia 9. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 200011 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201912, esta Sala es competente para conocer de la impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. 2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial 10.
En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado13 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema14. Al respecto señaló lo siguiente: 10 Ver índice 17 de Samai.
Archivo denominado «20_MemorialWeb_Recurso- FERNEYCARDOZOIMPUG(.pdf) NroActua 17». 11 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 12 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, CP María Elizabeth García González. 14 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04249-01 Demandante: Ferney Cardozo «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]». 11.
Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. 12.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso- administrativo15 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar, además, contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. 13. Ahora bien, la Corte Constitucional16 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 14. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos17, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la tutela y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad del amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales18. 15 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso-administrativo.
Sentencia del 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 17 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 18 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, MP Antonio José Lizarazo Ocampo. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04249-01 Demandante: Ferney Cardozo 15.
Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3. Problema jurídico 16. De acuerdo con el escrito de impugnación, la Sala deberá definir: ¿si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F vulneró los derechos fundamentales de Ferney Cardozo con ocasión de la sentencia del 27 de mayo de 2025, mediante la cual, en segunda instancia, negó las pretensiones de reliquidación pensional especial por actividad de alto riesgo, con la que incurrió, al parecer, en defecto sustantivo, violación directa de la Constitución Política y desconocimiento del precedente judicial? 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva 17. En relación con el requisito de la relevancia constitucional frente al defecto sustantivo, contrario a lo señalado por el a quo, se entiende superado, toda vez que puede llevar consigo una violación de derechos fundamentales, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados. 18.
Así, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4.2. Desconocimiento del precedente judicial 19. En este punto, en cuanto al desconocimiento de precedente alegado se recuerda que un análisis sistemático del artículo 230 de la Constitución Política permite afirmar que los jueces guardan una carga de respetar los precedentes relevantes como un imperativo derivado del principio de igualdad y un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en la estabilidad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas.
Adicionalmente, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad de las decisiones judiciales, presupuesto esencial del Estado Social de Derecho. 20. La Corte Constitucional ha considerado que el precedente es toda decisión previa adoptada principalmente por los órganos de cierre de las diferentes jurisdicciones que, por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídicamente relevante al que debe resolver el juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad.
El adecuado manejo del precedente conlleva entonces la obligación de seguir el curso de decisión trazado en la ratio decidendi de una o varias sentencias previas, salvo si existen razones jurídicas particularmente poderosas que impongan 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04249-01 Demandante: Ferney Cardozo modificarlo. 21.
Esas razones pueden provenir de un cambio en el ordenamiento positivo, de la modificación de las bases axiológicas del sistema jurídico o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, de tal entidad que las torna en injustas o incorrectas en el orden de cosas actual. De igual manera, el juez puede apartarse del precedente si, pese a la existencia de algunas similitudes entre uno y otro caso, encuentra diferencias de mayor peso que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio.
Finalmente, eventos en los que se evidencia una incompatibilidad en el sentido de decisiones precedentes, relevan al juez de obediencia pues, en términos prácticos, no existe un precedente claro que lo vincule. 22. En cualquier caso, el juez debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico además de ello reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivara de la desobediencia al precedente. 2.4.3.
Defecto sustantivo o material 23. En cuanto al defecto sustantivo, es importante recordar que la Corte Constitucional ha señalado que este se presenta cuando, el juez adopta una decisión que desborda del marco constitucional y legal, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto19. En su jurisprudencia, la corporación ha resaltado que este defecto encuentra su origen en el hecho de que, si bien los jueces gozan de autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas, esta no es una facultad absoluta20, para lo cual precisó que los límites se encuentran en el orden jurídico preestablecido y los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho. 24.
El Alto Tribunal de lo Constitucional ha identificado una serie de situaciones en las que se detecta el defecto sustantivo, a saber: i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable; ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no está dentro del margen de razonabilidad, es de forma abierta contra evidente o perjudicial para los intereses legítimos de las partes o es manifiestamente errada; iii) no se toman en cuenta sentencias que hayan definido el alcance de la norma aplicada; iv) la disposición aplicada se torna regresiva o contraria a la Constitución; v) no se efectúa una interpretación sistémica de la norma; y vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso. 25.
A partir de lo anterior, es claro que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funde una decisión judicial configura este defecto; pues para tener tal entidad debe ser considerada irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa. 19 Corte Constitucional, sentencias T-008 de 1999 y SU-416 de 2015. 20 Corte Constitucional, sentencias T-757 de 2009 y T-367 de 2018. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04249-01 Demandante: Ferney Cardozo Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad e importancia, que la decisión proferida por la autoridad judicial obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales de los sujetos procesales21. 2.4.4.
Violación directa de la Constitución Política 26. Se recuerda que fue delimitada, en un principio, como un defecto sustantivo, el cual se consolidó como un requisito de procedencia específico autónomo a partir de las sentencias T-949 de 2003 y C-590 de 2005 de la Corte Constitucional. 27. Posteriormente el Alto Tribunal de lo Constitucional, en sentencia SU-069 de 2018, señaló que esta causal se configura «a partir del desconocimiento de los jueces de aplicar la Constitución, conforme con el mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados», en cualquier de las siguientes dos hipótesis: 28.
La primera se refiere a que no se aplica una norma fundamental al caso en estudio, lo cual puede suceder en tres supuestos, cuando en la solución del caso (a) se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. 29.
La segunda, se presenta cuando se aplica la ley al margen de los preceptos consagrados en la Constitución Política, es decir, que no se aplica la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4.° constitucional cuando exista incompatibilidad con las disposiciones legales. 2.4.5. Sobre el caso concreto 30. Ferney Cardozo acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales, y en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia proferida el 27 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante la cual, en segunda instancia, se le negó la pretensión de reliquidación pensional con fundamento en que, pese a su derecho a la pensión conforme al régimen establecido en la Ley 32 de 1986, únicamente podían considerarse como factores salariales los listados en el Decreto 1158 de 1994 y el sobresueldo correspondientes a los últimos 10 años de servicio, de acuerdo con el IBL contenido en los artículos 21 y 34 de la Ley 100 de 1993. 30.1.
Lo anterior, según insistió en el escrito de impugnación, al considerar que se incurrió en desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado según el cual los ex funcionarios del INPEC tenían derecho a que se les liquidara la pensión especial de vejez con el 75 % del promedio mensual del último año de servicio, con inclusión de los factores salariales devengados en ese período.
Máxime, cuando la sentencia SU-395 de 2017 que sirvió de fundamento no era aplicable a su caso. 21 Corte Constitucional, sentencias SU-050 de 2017 y T-367 de 2018. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04249-01 Demandante: Ferney Cardozo 30.2. En defecto sustantivo por cuanto estableció que su pensión debía liquidarse con los factores salariales del Decreto 1158 de 1994, pese a haber realizado aportes frente a aquellos enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 y del Decreto 446 de 1994.
Lo cual, a su vez, generó una violación directa del artículo 48 de la Constitución Política que limitó la liquidación de las pensiones a los factores sobre los que se hubiera realizado cotizaciones. 31. Para la Sala es importante precisar que los mencionados defectos van a ser estudiados en conjunto, comoquiera que todos se dirigieron a cuestionar el análisis de la autoridad judicial demandada al aplicar el Decreto 1158 de 1994 y tomar como base el promedio de lo devengado en los últimos 10 años, sin incluir todos los factores salariales percibidos por el demandante en el último año de servicios, quien se vinculó antes del 28 de julio de 2003. 32.
Ahora bien, en razón a la controversia a decidir, para la Sala es importante mencionar lo contenido en el parágrafo transitorio 5.° del artículo 48 de la Constitución Política, así: […] De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo.
A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes. […] 33. Para mayor claridad de asunto, la Sala recuerda el análisis efectuado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en cuanto a los factores a incluir en la reliquidación pensional del demandante, así: «[…] En primer lugar, debe destacarse que en el presente caso no se discute el derecho que tiene el demandante a la aplicación del régimen especial contemplado en la Ley 32 de 1986 para obtener el reconocimiento pensional, sino la posibilidad de incluir en la liquidación de dicha prestación la totalidad de factores salariales devengados el último año de servicio.
En el acervo probatorio expuesto en precedencia se encuentra demostrado que el señor Ferney Cardozo al momento de entrar en vigencia el Decreto 2090 de 2003 (28 de julio de 2003), se encontraba prestando sus servicios al INPEC desde 1987 por lo que, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1950 de 2005 y el acto legislativo del mismo año, es beneficiario del régimen especial de pensiones previsto en la Ley 32 de 1986.
También está demostrado que el 16 de noviembre de 2007 cumplió 20 años de servicio, de tal suerte que adquirió su status pensional, pues el régimen especial del INPEC no exige el cumplimiento de algún requisito de edad. La entidad demandada a través de la Resolución No. RDP 020347 del 14 de agosto de 2023 reliquidó la pensión del demandante bajo las previsiones de la Ley 32 de 1986 aplicando un 75% con el IBL conformado por el promedio de los salarios devengados entre el 1° de enero de 2011 y el 30 de diciembre de 2020 al considerar que en su caso debe aplicarse el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y solamente es posible tener en cuenta los 10 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04249-01 Demandante: Ferney Cardozo factores salariales de que trata el Decreto 1158 de 1994, sobre los que haya realizado aportes, y el sobresueldo previsto en el Decreto 446 de 1994.
En ese contexto resulta claro que la entidad demandada para el reconocimiento pensional del accionante tuvo en cuenta el régimen contemplado en la Ley 32 de 1985, aspecto que valga la pena resaltar, no se encuentra en discusión en el presente caso. - Factores salariales a incluir en la pensión de jubilación del demandante. Los factores salariales que deben ser incluidos en la liquidación de la pensión, deben ser únicamente los dispuestos en el Decreto 1158 de 1994, y demás normas que lo modifiquen o adicionen, causados en los últimos 10 años de servicio.
Los factores salariales, de acuerdo con el Decreto 1158 de 1994, son los siguientes: ARTÍCULO 1º. EL ARTÍCULO 6º DEL DECRETO 691 DE 1994, QUEDARÁ ASÍ: "BASE DE COTIZACIÓN". El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario. e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados.
(Negrilla de la Sala) Ahora bien, el artículo 17 del Decreto 446 de 1994, dispone:
ARTÍCULO 17. SOBRESUELDO. Los Directores, Subdirectores y los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, deberán laborar y estar disponibles durante todo el tiempo que lo requieran las necesidades propias del servicio. Como contra prestación tendrán una asignación mensual fija denominada sobre sueldo que constituye factor de salario y que se pagará de acuerdo con lo establecido en los Decretos 1302 de 1978 y 447 de 1984, o en los que modifiquen o sustituyan: Según las certificaciones que reposan en el expediente se observa que el demandante devengó los factores de asignación básica mensual, bonificación por servicios prestados, prima de capacitación, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por recreación, prima de navidad, prima de riesgo, prima de servicios, prima de vacaciones, sobresueldo, subsidio de unidad familiar, vacaciones y prima de vigilantes instructores.
A su vez está acreditado que cotizó sobre los factores de asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, vacaciones, sobresueldo, auxilio de alimentación, auxilio de transporte y prima de navidad. La UGPP mediante la Resolución No. RDP 020347 del 14 de agosto de 2023 para determinar el IBL incluyó los factores contemplados en el Decreto 1158 de 1994 de asignación básica mensual, bonificación por servicios prestados y el sobresueldo.
Conforme a lo expuesto en la presente providencia, no son de recibo los argumentos del demandante, quien considera que en la liquidación de su pensión se deben incluir todos los factores devengados en el último año de servicio. Lo anterior, teniendo en cuenta que, tal como se ha venido explicando, si bien el demandante tiene derecho a acceder a la pensión con aplicación de los requisitos de 11 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04249-01 Demandante: Ferney Cardozo edad, tiempo y monto del régimen pensional establecido en la Ley 32 de 1986, el “monto” comprende únicamente la tasa de reemplazo y no el IBL, por lo que los factores que se deben tener en cuenta son únicamente los dispuestos en el Decreto 1158 de 1994, causados en el año anterior al retiro del servicio y demás normas que lo modifiquen o adicionen, causados en los últimos 10 años de servicio.
Así las cosas, tal como lo efectuó la entidad, el IBL de la pensión del demandante está conformado por los factores de asignación básica, bonificación por servicios prestados y sobresueldo. En resumen, contrario a lo manifestado por el demandante no es posible tener en cuenta como IBL la totalidad de elementos salariales devengados exclusivamente en el último año de servicio público, por cuanto no se encuentran consagrados en el Decreto 1158 de 1994, ni han sido previstos como factores de cotización en pensiones por norma posterior.
En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, mediante la cual se accedió a las pretensiones demanda presentada por el señor Ferney Cardozo y en su lugar se negarán […]». (sic) 34. En este punto, en razón a la controversia a decidir y el desconocimiento del precedente judicial alegado, se hace necesario hacer alusión a algunos pronunciamientos del Consejo de Estado, Sección Segunda, sobre la materia, así: 34.1.
En sentencia del 22 de octubre de 202022, refirió: «[…] Pese a que en el anterior recuento quedó claro que los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC tienen derecho a la pensión al cumplir con el tiempo de servicio en los términos del artículo 96 de la Ley 32 de 1986, nada se estableció en relación con la forma de liquidar la misma, por lo que se debe tener en cuenta que en el artículo 114 ibidem se determinó que en los aspectos no previstos en la ley, se aplican las normas vigentes para los empleados públicos nacionales, lo cual fue reiterado en el artículo 184 del Decreto 407 de 1994.
De acuerdo con ese marco, debe tenerse en cuenta las disposiciones del régimen general, concretamente la Ley 4 de 1966, en cuyo artículo 4 se estableció: «ARTÍCULO 4º. A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios».
Con respecto a los factores que constituyen salario para la liquidación de la pensión de jubilación de que trata la Ley 32 de 1986, esta Subsección, en sentencia del 27 de septiembre de 2018 sostuvo que serían los dispuestos en el Decreto 446 de 1994, es decir: la prima de navidad (art. 2), la prima de vacaciones (art. 3), la prima de servicios (art. 4), los pasajes y gastos de transporte (art. 7), subsidio de transporte (art. 13), subsidio de alimentación (art. 14), sobresueldo (art. 17).
Por el contrario, no constituyen factor salarial: la prima de instalación y alojamiento (art. 5), la prima de capacitación (art. 6), la prima de clima (art. 8), la prima extracarcelaria (art. 11), la prima de vigilantes instructores (art. 12) y el subsidio familiar (art. 15). De acuerdo con lo anterior, debido a que en el régimen específico del INPEC no se estableció la forma en la que se debe liquidar la pensión, esta Sala concluye que, para quienes son beneficiarios de la Ley 32 de 1986, el derecho pensional se debe 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 22 de octubre de 2020, radicado 88001-23-33-000-2014-00006-01(4678-14). 12 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04249-01 Demandante: Ferney Cardozo liquidar con el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios con los factores establecidos en el Decreto 446 de 1994. […]».
(sic) [resaltado por la Sala] 34.2. En sentencia del 2 de febrero de 202323, consideró: «[…] En ese sentido, en lo que tiene que ver con el IBL de la pensión de jubilación del actor, por virtud de la remisión normativa prevista en el artículo 114 de la Ley 32 de 1986, reiterada en el artículo 184 del Decreto 407 de 1994, en los aspectos no previstos allí, debe acudirse a lo regulado en las normas vigentes para los empleados públicos nacionales.
De esta manera, el artículo 4 de la Ley 4.ª de 1966 señala que «las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75 %) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios». Así, al no estar en discusión que el demandante es beneficiario del régimen especial aludido, su pensión de jubilación debía liquidarse tomando una tasa de reemplazo del 75 % del promedio mensual obtenido en el último año de servicio, tal y como se dispuso en el acto de reconocimiento pensional.
En efecto, a través de la Resolución GNR 320878 del 26 de noviembre de 2013, Colpensiones consideró que la prestación del actor debía calcularse con el promedio de todos los factores devengados en el último año de servicio; sin embargo, advirtió que la liquidación se realizó «teniendo en cuenta el Ingreso Base de Liquidación, toda vez que dentro del cuaderno administrativo no obra certificado de salarios para el último año de servicio», esto es, tuvo en cuenta los conceptos de asignación básica y bonificación por servicios prestados.
Además, a través de los siguientes actos administrativos, denegó las solicitudes de reliquidación con fundamento en que el IBL no forma parte de la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En esta línea argumentativa, la Sala coincide con la decisión del a quo en el entendido de que la liquidación efectuada por la entidad demandada desconoce el régimen que le fue aplicado al señor Jiménez Sampayo, porque si bien tuvo en cuenta el período para la determinación de la prestación previsto en la Ley 4.ª de 1966, no incluyó todos los factores salariales previstos en el Decreto 446 de 1994.
En consecuencia, contrario a lo señalado por Colpensiones en su escrito de apelación, para la liquidación de la prestación no debía aplicarse los artículos 18, 19 y 21 de la Ley 100 de 1993, ni los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994, pues, tal y como se expuso en el marco normativo de esta decisión, con fundamento en el artículo 140 ibidem, las disposiciones contenidas en esa ley no se les destinan a los empleados del Cuerpo de Custodia y Vigilancia de la Penitenciaria Nacional y del INPEC, razón por la cual tampoco debe acudirse al límite temporal que impuso el parágrafo transitorio 4 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 pues se dirige a los beneficiarios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la aludida Ley 100.
Precisado lo anterior, debe señalarse que los factores salariales previstos en el Decreto 446 de 1994 son, las primas de navidad (artículo 2), de vacaciones (artículo 3), de servicios (artículo 4), los pasajes y gastos de transporte (artículo 7), los subsidios de transporte (artículo 13), y de alimentación (artículo 14), y la bonificación por servicios prestados (artículo 18) […]».
(sic) [resaltado por la Sala] 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de febrero de 2023, radicado 23001 23 33 000 2016 00445 01 (3423-2018). 13 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04249-01 Demandante: Ferney Cardozo 34.3. En la sentencia del 30 de octubre de 202424, precisó: «[…] Entonces, el IBL de la pensión de jubilación del demandante, por virtud de la remisión normativa prevista en el artículo 114 de la Ley 32 de 1986, reiterada en el artículo 184 del Decreto 407 de 1994, en los aspectos no previstos allí, debe acudirse a lo regulado en las normas vigentes para los empleados públicos nacionales.
De esta manera, el artículo 4 de la Ley 4.ª de 1966 señala que «las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75 %) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios». Con respecto a los factores salariales, tal como se sostuvo líneas atrás, deben incluirse los previstos en el Decreto 446 de 1994, esto es: las primas de navidad (artículo 2), de vacaciones (artículo 3) y de servicios (artículo 4), los subsidios de transporte (artículo 13) y de alimentación (artículo 14), y la bonificación por servicios prestados (artículo 18).
Por el contrario, no constituyen factor salarial los siguientes: la prima de riesgo (artículo 11), y el subsidio familiar (artículo 15). Frente a la bonificación por recreación, esta no constituye factor salarial de conformidad con lo dispuesto en los artículos 15 del Decreto 40 de 1998 y 15 del Decreto 2710 de 2001, y tal como se señaló en la sentencia del 4 de agosto de 2010 […]».
(sic) [resaltado por la Sala] 35. Como se evidencia, el Consejo de Estado, en su Sección Segunda, ha mantenido una postura constante, pacífica y clara respecto a los factores que deben incluirse en la reliquidación pensional de los miembros del INPEC, así como en la determinación del IBL. 36. Aunque, como lo señaló la autoridad judicial demandada, en su momento existió una disparidad de criterios tanto en el Consejo de Estado como frente a la sentencia SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional, lo cual fundamentó su decisión, lo cierto es que, al menos desde el 2020, dicha situación se modificó, consolidándose una postura pacífica por parte del máximo órgano de lo contencioso-administrativo. 37.
Cabe señalar que esta postura ha sido ratificada en pronunciamientos recientes25, los cuales, aunque no son vinculantes de cara a la fecha de la sentencia enjuiciada, resultan relevantes porque enfatizan la correcta aplicación de la normativa especial en materia pensional que debe regir al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. 38.
En cuanto al defecto sustantivo alegado, la Sala aclara que este se relaciona con el supuesto desconocimiento de normas que ya fueron analizadas en sede contenciosa de forma pacífica por el Consejo de Estado, por lo que se abstendrá de 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 30 de octubre de 2024, radicado 08001-23-33-000-2021-00064-01 (7181-2023). 25 Al respecto se citan pronunciamientos del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B: i) sentencia del 26 de junio de 2025, expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 68001-23- 33-000-2017-01303-01.
CP Juan Enrique Bedoya Escobar; ii) sentencia del 3 de julio de 2025, expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 250002342000-2019-01601-01. MP Jorge Edison Portocarrero Banguera; iii) sentencia del 26 de junio de 2025, expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 68001-23-33-000-2020-00717-01. MP Jorge Edison Portocarrero Banguera. 14 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04249-01 Demandante: Ferney Cardozo hacer un pronunciamiento al respecto, pues en las sentencias mencionadas anteriormente se realizó un estudio detallado de la normatividad que el demandante consideraba omitida. 39.
A juicio de la Sala, la autoridad judicial demandada incurrió en desconocimiento del precedente judicial al inaplicar la línea jurisprudencial actual, constante y pacífica del Consejo de Estado, Sección Segunda, sobre los factores que deben incluirse en la reliquidación pensional de los miembros del INPEC y en la determinación del IBL, pues, pese a que aceptó que no estaba en discusión que el régimen pensional aplicable al demandante era el contenido en la Ley 32 de 1986, acudió a disposiciones inaplicables y menos favorables para validar la reliquidación pensional pretendida, razón por la cual se accederá al amparo solicitado. 3.
Conclusión 40. En este orden de ideas, la Sala revocará la decisión del a quo al encontrar que las inconformidades en las que el demandante centró sus esfuerzos tienen vocación de prosperidad, de forma que se amparará los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social de Ferney Cardozo. 41. En consecuencia, i) se dejará sin efectos la sentencia proferida el 25 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-021-2024-00029-01; y ii) se le ordenará a dicha corporación judicial que, en el término de 20 días siguientes, contados a partir de la notificación de la presente providencia, emita un pronunciamiento de reemplazo, de conformidad con los argumentos expuestos en precedencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 28 de julio de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. En su lugar, amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social de Ferney Cardozo.
Segundo. Dejar sin efectos la sentencia proferida el 25 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 11001-33-35-021-2024-00029-01. Tercero. Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F que, en el término de 20 días siguientes, contados a partir de la 15 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04249-01 Demandante: Ferney Cardozo notificación de la presente providencia, emita un pronunciamiento de reemplazo, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente LVLQ/LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador