CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D. C., 17 de marzo de 2022. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación: 76001-23-31-000-2011-00205-01. Interno: 0821-2017 Demandante: Diego Fernando Millán Moreno. Demandado: Departamento del Valle del Cauca.
Tema: Reclamación de sanción moratoria con ocasión de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo como consecuencia del proceso de la descentralización del sector educativo. FALLO SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de octubre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2. El señor Diego Fernando Millán Moreno presentó demanda contra el departamento del Valle del Cauca con el objeto de solicitar la nulidad del acto administrativo No. 4000242961SAD435478 del 25 de agosto de 2010, así como también la nulidad de los actos fictos o presuntos producto del silencio administrativo negativo los cuales negaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria reclamada. 3.
Como restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la parte demandada, al reconocimiento y pago de la sanción moratoria efectiva a partir del día 15 de marzo de 2017 fecha en la cual se realizó el primer pago por homologación y nivelación salarial hasta el día en que fue efectivo el pago total de dicho retroactivo, esto es, el 30 de abril de 2010. 2 REF: Expediente:0821-2017 Actora: Diego Fernando Millán Moreno Demandado: Departamento del Valle del Cauca 4.
Solicita igualmente que se ordene el pago de los intereses moratorios y al cumplimiento del fallo conforme lo previsto por el artículo 192 del CPACA. 5. Como pretensión subsidiaria, solicitó el pago del saldo insoluto de $1.227.068 como diferencia entre lo reconocido en el acto administrativo expedido por la Secretaría de Educación por concepto de Homologación-$23.530.101- y el valor consignado al 31 de julio de 2009 en el Banco Popular de Cartago que corresponde a $22.3030.033. 6.
Las anteriores pretensiones se sustentan en los siguientes fundamentos fácticos1: 7. Precisa la parte demandante que mediante Resolución 1502 del 22 de mayo de 2000 fue nombrado como celador operativo en el colegio José María Córdoba del municipio de Águila. Posteriormente, fue nombrado mediante Decreto 1281 del 12 de diciembre de 2008 en la Institución Educativa Justiniano del Águila. 8.
Sostiene que por disposición del Gobierno Nacional pasó a estar vinculado al departamento del Valle del Cauca, secretaría de educación departamental y fue beneficiario de la homologación ordenada por dicha entidad territorial con el Decreto 1273 de 2008, producto de lo cual le fue reconocido un nuevo salario acorde con las labores por éste desempeñadas. 9.
Señala que la entidad demandada el 15 de marzo de 2007 previa las deducciones de ley, procedió a pagar una primera parte por concepto de nivelación salarial en razón de la homologación entregándole la suma de $24.646.675. 10. Manifiesta que el 15 de marzo de 2009 la parte accionada procedió a notificar y entregar al demandante el acto administrativo de liquidación de la segunda parte por concepto de nivelación salarial la suma de $23.530.101., sin embargo, solo fue consignada la suma de $22.303.033 11.
De igual manera, aduce que la entidad accionada pese a haber realizado el pago del retroactivo de la nivelación salarial el 15 de marzo de 2007 y en 2009, no había procedido a efectuar el pago de los excedentes de cesantías con ocasión 1 Folios 54 a 59 del expediente. 3 REF: Expediente:0821-2017 Actora: Diego Fernando Millán Moreno Demandado: Departamento del Valle del Cauca del proceso de homologación y nivelación salarial al fondo de pensiones y cesantías Porvenir al que se encuentra afiliado. 12.
Sostiene que en razón a la no consignación y pago de los excedentes de cesantías con ocasión al proceso de homologación, radicó ante la Gobernación del Valle del Cauca la respectiva reclamación administrativa, la cual le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria y el excedente de $1.227.068. correspondiente al pago de la nivelación salarial. 13.
No obstante, precisa que en virtud de dicha reclamación, la parte demandada procedió a consignar el 30 de abril de 2010 el valor de $4.020.203. por concepto de excedentes a las cesantías. Concepto de violación. 14. Manifiesta la parte demandante que los actos acusados desconocieron normas de orden superior, en la medida que le negó el reconocimiento y pago de una consecuencia natural (sanción moratoria) que deviene de la cancelación tardía de una obligación, máxime cuando en virtud del proceso de homologación y nivelación salarial configuraba un deber en cabeza de la administración consagrado en el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 2, relativo a pagar las deudas que resultaren del reconocimiento de los costos del servicio educativo conforme a la Constitución Política y la ley, que fueren dejados de pagar o no reconocidos por el Sistema General de Participaciones, de manera que la parte demandada no puede exonerarse de ello, en consideración a que se trató de un procedimiento administrativo, pues ello era previsible en aras de salvaguardar los principios de equidad e igualdad en materia laboral. 2 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014 […]
ARTÍCULO 148. SANEAMIENTO DE DEUDAS. Con cargo a las apropiaciones y excedentes de los recursos del Sistema General de Participaciones, se pagarán las deudas que resulten del reconocimiento de los costos del servicio educativo ordenados por la Constitución y la ley, dejados de pagar o no reconocidos por el Situado Fiscal o el Sistema General de Participaciones al personal Docente y Administrativo, como costos acumulados en el Escalafón Nacional Docente, incentivos regulados en los Decretos 1171 de 2004 y 521 de 2010, homologaciones de cargos administrativos del sector, primas y otros derechos laborales, deudas que se pagarán siempre que tengan amparo constitucional y legal.
El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación Nacional validará las liquidaciones presentadas por las entidades territoriales y certificará los montos a reconocer y pagar. Cuando no exista suficiente apropiación o excedentes para cubrir los costos establecidos en el presente artículo, la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público– concurrirá subsidiariamente con recursos del Presupuesto General de la Nación para cubrir el pago de las deudas certificadas por el Ministerio de Educación Nacional, mediante la suscripción de acuerdos de pago, previa la celebración por parte de las entidades territoriales correspondientes de un encargo fiduciario a través del cual se efectúen los pagos.
Previo a la celebración de los acuerdos de pago, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará los cruces de cuentas que sean necesarios entre las deudas del sector educativo de las entidades territoriales y la Nación.» 4 REF: Expediente:0821-2017 Actora: Diego Fernando Millán Moreno Demandado: Departamento del Valle del Cauca Contestación de la demanda. 15.
El departamento del Valle del Cauca consideró que el reajuste de las cesantías fue consignado el 30 de abril de 2010 por el valor de $4.020.203 por concepto de excedentes de cesantías. Así mismo, adujo que dichas prestaciones entran en una lista de espera que tienen un consecutivo para su pago y se cancelan una vez se cuente con el dinero o el flujo de caja. 16.
Frente al cobro de los intereses moratorios, indicó que no son procedentes en la medida que en el caso bajo estudio no existe mora en el pago de las obligaciones laborales por parte del empleador sino una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa, máxime cuando las sumas canceladas por este concepto fueron debidamente indexadas.
Propuso como excepciones, falta de argumentación jurídica y carencia del derecho, y cobro de lo no debido. Sentencia apelada. 17. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca3 mediante sentencia del 12 de octubre de 2016 negó las súplicas de la demanda al considerar que lo reclamado por el accionante tiene su fuente en el reajuste de las cesantías originado en el pago de la homologación y no en la cancelación del auxilio de cesantías propiamente dicho, circunstancia que no encuadra dentro del supuesto de hecho descrito por el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y que impide su aplicación en el asunto bajo estudio. 18.
De la misma manera manifestó que el reajuste de las cesantías y demás prestaciones sociales en que tuvo incidencia el proceso de homologación precitado, genera el pago de las diferencias surgidas de tal nivelación sin que el incumplimiento de esa obligación pueda traducirse de manera alguna en la constitución de la mora de las acreencias canceladas antes de la homologación, es decir, dichos reconocimientos constituyen el restablecimiento del derecho prestacional que de forma retroactiva fue reconocido, sin que ello implique mora en los pagos que fueron ordenados con posterioridad. 3 Visible a folios 230 a 245 del expediente. 5 REF: Expediente:0821-2017 Actora: Diego Fernando Millán Moreno Demandado: Departamento del Valle del Cauca 19.
Indicó que la parte demandante no tiene derecho al reconocimiento de los intereses moratorios, por cuanto, la norma que reglamenta el pago de retroactivos por concepto de homologación y nivelación no lo consagra. 20. Así mismo, con respecto al pago del saldo insoluto producto de la diferencia entre lo reconocido por concepto de homologación $23.539.101 y lo consignado $22.303.033, expresó que la acción de nulidad y restablecimiento de derecho no es la acción procedente para obtener su pago, por cuanto se trata de una suma ya reconocida por la administración. Recurso de apelación. 21.
La apoderada de la parte demandante4 manifestó que los excedentes de cesantías al tratarse de una nivelación salarial, esta es salario. Por consiguiente, al tratarse de unos excedentes de cesantías por una nivelación salarial, tal nivelación o reajuste sirve de base para liquidar las cesantías. 22. De igual forma, sostuvo que se debieron consignar de manera inmediata los excedentes de las cesantías al fondo que se encontraba afiliado el trabajador para que no se generara sanción por mora.
En consecuencia, el departamento del Valle del Cauca le incumbía consignar los excedentes de las cesantías al momento de realizar el pago de la nivelación salarial, motivo por el cual procede la sanción moratoria; pues en su sentir, ello desconoce el deber constitucional y legal que le asiste a las entidades demandadas de realizar todas las gestiones administrativas y presupuestales de manera oportuna, máxime cuando con posterioridad el juez de oficio reconoce la actualización del dinero por un tiempo posterior.
Alegatos de conclusión y Concepto del Ministerio Público. 23. La apoderada de la parte demandada5 expuso que la sanción moratoria no procede cuando el demandante la reclama con ocasión de un proceso de nivelación salarial, pues la consignación tardía del retroactivo de cesantías derivadas de un reajuste salarial no se encuentra dentro de los supuestos fácticos que generan la causación de la sanción moratoria. 4 Folios 248 a 250 del expediente. 5 Folios 283 a 287. 6 REF: Expediente:0821-2017 Actora: Diego Fernando Millán Moreno Demandado: Departamento del Valle del Cauca 24.
En lo atinente a la solicitud del pago del saldo insoluto por la suma de $1.227.068 consideró que el presente medio de control es improcedente, toda vez que se trata de una deuda reconocida mediante un acto administrativo que goza de firmeza y exigibilidad, el cual, para su cumplimiento debe acudir ante un proceso ejecutivo y no a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que las pretensiones no son conexas. 25.
La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES 26. Agotado el trámite legal del proceso ordinario dentro del presente asunto, encontrándose en la oportunidad para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia proferida en primera instancia y sin que se evidencien vicios que acarreen nulidades y requieran el ejercicio de control de legalidad por parte del órgano judicial, se procederá a plantear el siguiente: Problema Jurídico: 27.
Establecer, si a la parte demandante le es dable el reconocimiento y pago de la sanción moratoria en razón a que el retroactivo indexado con ocasión de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo por el periodo de 1997 a 2008 solo fue cancelado hasta el 15 de marzo de 2007 y el 15 de marzo de 2009.
Así mismo, determinar si es procedente el pago del saldo insoluto de $1.227.068 como diferencia entre lo reconocido en el acto administrativo expedido por la Secretaría de Educación por concepto de Homologación-$23.530.101- y el valor consignado al 31 de julio de 2009 en el Banco Popular de Cartago que corresponde a $22.3030.033. 28.
Para resolver lo anterior, la Sala analizará: i) el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos; y ii) el caso concreto. i) El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos. 29. Con fundamento en la Constitución Política de 1991 y en desarrollo de los principios constitucionales sobre el servicio público y esencial de la educación, fue 7 REF: Expediente:0821-2017 Actora: Diego Fernando Millán Moreno Demandado: Departamento del Valle del Cauca proferida la Ley 115 de 19946, a través de la cual se definió el término educación como un proceso de formación permanente, personal, cultural y social e igualmente, se reguló como una función social acorde con las necesidades de las personas, la familia y la sociedad; por consiguiente, previó la obligación en cabeza del Estado de garantizar su acceso y la responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales de garantizar su cobertura. 30.
Igualmente, en virtud del concepto de planificación económica y social como elemento esencial de la función pública consagrado en la Constitución Política para orientar la política administrativa, el artículo 72 ibídem, le impuso la obligación al Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales, consistente en preparar por lo menos cada 10 años el Plan Nacional de Desarrollo Educativo que incluyera «[…] las acciones correspondientes para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales y legales sobre la prestación del servicio educativo.», el cual sería revisado permanentemente y considerado en los planes nacionales y territoriales de desarrollo. 31.
El citado artículo 6º de la Ley 60 de 1993, en cuanto a la administración del personal, previó lo siguiente: «ARTICULO 6o. Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales.
Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte. Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute.» 32.
Respecto de las competencias de los municipios, el artículo 16 estableció, entre otras, reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación del servicio de educación de dichos entes territoriales y al efecto dispuso: «Articulo 16. Reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo 2o. del artículo 14 de la presente Ley, para la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios, se observarán las siguientes reglas: […] 1. Las plantas de personal docente de los servicios educativos estatales a cargo del situado fiscal y a cargo de los recursos propios del municipio serán administradas 6 «Por la cual se expide la ley general de educación» 8 REF: Expediente:0821-2017 Actora: Diego Fernando Millán Moreno Demandado: Departamento del Valle del Cauca por el municipio de conformidad con el artículo 6o de la presente ley y de las disposiciones legales sobre la materia.» 33.
En tal sentido, esta legislación distribuyó de manera diferente las competencias de los servicios educativos entre la Nación y los entes territoriales y se otorgaron los recursos necesarios –bienes y personal- a los departamentos, distritos y municipios certificados para el ejercicio de la actividad docente. 34. Así, se continuó con el proceso de descentralización territorial de la educación, pues adicional a ello, se distribuyeron nuevamente las competencias entre la Nación y las entidades territoriales para ejercer la prestación del servicio en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural, de conformidad con lo establecido en los artículos 5, 6 y 7 de la Ley 715 de 20017, mediante los cuales se entregó a los departamentos, a los distritos y a los municipios certificados8, la planeación, dirección y prestación directa del servicio educativo en condiciones de equidad, eficiencia y calidad. 35.
Ahora bien, la citada La ley 715, a diferencia Ley 60 de 1993, se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38, los cuales dispusieron: «Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley9, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.
Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan. 7 Artículo 5.
Competencias de la Nación en materia de educación. Artículo 6. Competencias de los departamentos. Artículo 7. Competencias de los distritos y los municipios certificados. 8 «Artículo 20. Entidades territoriales certificadas. Son entidades territoriales certificadas en virtud de la presente ley, los departamentos y los distritos. La Nación certificará a los municipios con más de cien mil habitantes antes de finalizar el año 2002.
Para efectos del cálculo poblacional se tomarán las proyecciones del DANE basadas en el último censo. Todos aquellos municipios con menos de 100 mil habitantes que cumplan los requisitos que señale el reglamento en materia de capacidad técnica, administrativa y financiera podrán certificarse. Le corresponde a los departamentos decidir sobre la certificación de los municipios menores de cien mil habitantes, que llenen los requisitos.
Si contados seis meses desde la presentación de la solicitud no ha sido resuelta o ha sido rechazada, el municipio podrá acudir a la Nación para que ésta decida sobre la respectiva certificación. Los municipios certificados deberán demostrar, cuando lo requiera el Gobierno Nacional, que mantienen la capacidad necesaria para administrar el servicio público de educación. Aquellos municipios que no logren acreditar su capacidad, perderán la certificación.» 9 « Artículo 37.
Organización de plantas. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un período máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley.» 9 REF: Expediente:0821-2017 Actora: Diego Fernando Millán Moreno Demandado: Departamento del Valle del Cauca Artículo 38.
Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo.
Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo. A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta.» (Subrayado fuera del texto original). 36.
De acuerdo con lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, por la cual se dispuso que en atención al Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil 1607, el procedimiento de homologación y nivelación salarial del personal administrativo docente, comprendería las siguientes etapas: «1.
Elaboración de un estudio técnico. La homologación y nivelación salarial del personal administrativo debe basarse en un estudio técnico cuyo producto es una tabla de homologación de las plantas de cargos con las nivelaciones salariales que de ella se desprendan – en los casos en que el salario del cargo origen sea inferior a aquel del cargo destino-.
Dicho estudio debe contener específicamente lo siguiente: 1.1. Un análisis comparativo y detallado, cargo por cargo, de la planta de personal administrativo transferida, con la planta de personal administrativo de la entidad territorial receptora, en el año que se produjo la incorporación y en los años posteriores para determinar la existencia o no de diferencias, por razón de denominación, código y grado, y su incidencia en la asignación salarial.
Como resultado de este estudio debe elaborarse una tabla de homologación de planta de cargos. Dicha tabla incluirá la clasificación (código y grado), funciones, requisitos y asignación salarial para todos los cargos que incluyan las dos plantas de personal, indicando claramente el cargo homologado. 1.2. La identificación de las diferencias salariales y prestacionales que persisten actualmente por no haber adelantado el proceso de homologación y nivelación salarial con la identificación por cargo, de la asignación básica y demás costos inherentes a la nómina, debidamente desagregado. 2.
Homologación de cargos y nivelación salarial con efectos a partir de la fecha. Una vez elaborado el estudio técnico y fundamentándose en éste, la entidad territorial certificada procederá a realizar, bajo la responsabilidad del secretario de educación y del jefe de personal o quien haga sus veces, la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos conforme a la normatividad vigente, mediante acto administrativo general.
Con base en este último, la homologación de cada funcionario administrativo se realizará, mediante acto administrativo individualizado el cual debe especificar el cargo al cual es homologado y la nivelación salarial respectiva -si a ella hay lugar según el estudio técnico que rige a partir de la fecha de expedición de dicho acto administrativo, previo certificado de disponibilidad presupuestal.
El certificado de disponibilidad presupuestal será 10 REF: Expediente:0821-2017 Actora: Diego Fernando Millán Moreno Demandado: Departamento del Valle del Cauca emitido contra recursos del Sistema General de Participaciones -SGP. Si el costo de la planta de personal administrativo aprobada, incluido el aumento por concepto de la nivelación y homologación, no alcanza a ser cubierto con los recursos del SGP asignados por alumno atendido para el pago de la prestación del servicio, la entidad territorial podrá solicitar al MEN su cubrimiento por concepto de complemento de planta.» ii) Solución del caso 37.
Sea lo primero señalar que en el asunto bajo estudio de acuerdo al material probatorio aportado con la demanda y decretado en la audiencia inicial, así como de los hechos que no se encuentran en discusión, el proceso homologación y nivelación salarial en el departamento del Valle del Cauca y en relación con el accionante, se realizó así: 38.
En cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 60 de 199310, el Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución 3500 de 1996 certificó al mencionado ente territorial para la administración del servicio educativo, y en consecuencia de ello, a través del Decreto 0021 de 1997, «transfirió la planta de personal administrativo de orden nacional a las plantas de cargos que laboraban en el departamento (…)». 39.
El departamento del Valle del Cauca en virtud del Concepto 1607 de 9 de diciembre 2004 proferido por esta Corporación y en atención a la directiva ministerial No. 10 de 2005, elaboró y presentó el estudio técnico de homologación y nivelación de cargos radicado con el No. 2007ER9711, el cual fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2007EE13671 del 30 de marzo de 200011. 40.
Mediante Decreto 1337 del 22 de diciembre de 2003, se homologaron y nivelaron los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del departamento del Valle del Cauca, acto que fue modificado mediante el Decreto 1273 del 12 de diciembre de 2008, en virtud de la solicitud realizada por la secretaría de educación del departamento del Valle del Cauca ante el Ministerio de Educación a través de los Oficios SED 0345 de 17 de junio de 2008 y GJSED 10 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones» 11 Folio 35. 11 REF: Expediente:0821-2017 Actora: Diego Fernando Millán Moreno Demandado: Departamento del Valle del Cauca 1497 de 22 de mayo de 2008 para que se revisara y ajustara el aludido proceso, modificación que fue aprobada por el Ministerio de Educación Nacional. 41.
El Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda por concepto de Homologación y Nivelación de cargos administrativos del departamento del Valle del Cauca por el periodo de 1997 a 2009, estableciendo de conformidad con el articulo 148 de la Ley 1450 de 2011 que dicha deuda sería financiada por la Nación, recursos de balance propio y del sistema general de participaciones. 42.
Mediante Resolución 1711-6 del 15 de marzo de 2007 12 el secretario de educación departamental del Valle del Cauca reconoció y ordenó a favor del señor Diego Fernando Millán Moreno el pago por concepto de ajuste de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito al departamento del Valle del Cauca por la suma de $24.646. 675, y luego el 15 de marzo de 2009 se le reconoció la suma de $22.303.033 por el mismo concepto, para un total de más de $46.000.000. 43.
Así mismo, a folio 22 obran certificaciones del fondo de cesantías ING en el que consta el pago de las cesantías e intereses por concepto de homologación y nivelación salarial el 30 de abril de 2010 por la suma de $4.161.663 y que dicho monto fue traslado al fondo de pensiones y cesantías Porvenir. (fl. 23y 24) 44. Ahora bien, analizado el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo con ocasión de la descentralización de la educación, frente al cual existe además de la sanción moratoria reclamada, el pago de una suma insoluta al momento de efectuarle el retroactivo de dicha homologación, la Subsección decidirá el cargo de la apelación de la parte demandante, el cual hizo consistir en que aduce tener derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria generada por la omisión en la que incurrió la administración al cancelar tardíamente el retroactivo generado con ocasión de la homologación y nivelación salarial, argumento con el cual acudió ante la administración mediante petición de fecha 11 de marzo de 2010, que resulta desfavorablemente a través del Oficio No. D.T. No. 4000242961SAD435478 del 25 de agosto de 201013-acto acusado – bajo el argumento que no existe mora en el pago de laborales por parte del empleador 12 Folio 24 a 27 13 Folio 25. 12 REF: Expediente:0821-2017 Actora: Diego Fernando Millán Moreno Demandado: Departamento del Valle del Cauca en la medida que lo que se llevó a cabo fue un simple proceso de equiparación de cargos y toda vez que la suma reconocida fue indexada. 45.
De las pruebas obrantes en el proceso, la Sala encuentra acreditado que en modo alguno el departamento del Valle del Cauca incurrió en alguna dilación del pago, puesto que, las pruebas relacionadas dan cuenta que en el presente caso se surtieron las diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida al señor Millán Moreno, cuyos pagos se efectuaron el 15 de marzo de 2007 y el 15 de marzo de 2009 procedimiento que requirió de varios ajustes, aclaraciones y modificaciones, si se tiene en cuenta, que la administración solicitó un ajuste al estudio técnico de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del departamento del Valle del Cauca, el cual fue aprobado por el Ministerio de Educación Nacional a través de Oficio 2009EE29765 del 17 de junio de 2008. 46.
Consecuentemente, el legislador estableció una sanción económica para los eventos en que ocurra el pago tardío de las cesantías, que debe ser liquidada y reconocida mediante acto administrativo en firme, equivalente a un dia de retardo por cada día de mora hasta que se haga efectivo su pago. 47. De la misma manera, el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, consagra lo referente al pago de las cesantías y a su vez, la sanción moratoria por incumplir dicho pago dentro del término estipulado: (…)
ARTÍCULO 99. - Reglamentado por el Decreto 1176 de 1991. El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características: 1ª. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2ª.
El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3ª. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.
El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo. (…) 48. Con base en la norma expuesta, se establece que la sanción moratoria es un castigo o penalidad impuesta por el legislador para el empleador por no consignar oportunamente las cesantías en el fondo, la cual consiste en un día de salario por 13 REF: Expediente:0821-2017 Actora: Diego Fernando Millán Moreno Demandado: Departamento del Valle del Cauca cada día de retardo en la consignación de las cesantías.
El plazo para consignar las cesantías al fondo de cesantías, vence el 14 de febrero de cada año, así que la sanción corre desde el 15 de febrero hasta que se realice la consignación. 49. En virtud de ello, la penalidad pretendida por el actor tiene un hecho generador, esto es, no haberse consignado las cesantías en la fecha determinada por la Ley- en el caso de la anualizadas el 14 de febrero del año siguiente a su causación- o en el caso de la definitivas, haber dejado trascurrir los 45 días con que contaba una vez en firme el acto administrativo que las reconoció sin que haya efectuado el pago.
Por consiguiente, la Sala colige que en el caso bajo estudio, no se encuadra en ninguno de los supuestos de ley, puesto que el hecho generador evidenciado es la nivelación salarial que ocurrió en favor del trabajador pero que en nada se adecua a la condición que exige la ley para que se configure la penalidad, lo que en consecuencia no es procedente la sanción moratoria. 50.
En el mismo sentido, es necesario señalar que los intereses moratorios han sido definidos desde el punto de vista jurisprudencial como aquella suma de dinero que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora, los cuales cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída, cuya finalidad es el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida14.
Lo anterior no se encuentra demostrado dentro del caso bajo estudio, toda vez que a partir de los supuestos fácticos acreditados, la Sala de decisión establece que entre la fecha en que se realizó el primer pago de la obligación, es decir, el 15 de marzo de 2007 y la fecha en que se efectuó el segundo pago, esto es el 15 de marzo de 2009, evidenciándose un lapso prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial. 51.
Igualmente, la Sala considera oportuno resaltar que ya se ha pronunciado la Sección Segunda de la Corporación 15 cuya jurisprudencia ha sido pacífica al 14 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 7 de diciembre de 2017. Rad. 73001-23-33-000-2014- 00311-01(0905-15). 15 Rad. 73001-23-33-000-2014-00311-01(0905-15).
C.P. William Hernández Gómez. En el mismo sentido véase: Sentencias del 22 de febrero de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00404-01(2475-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 1º de marzo de 2018, Rad. 73001-23-33-000-2014-00221-01(1914-15) y 73001-23-33-000-2014-00265-01(3484-15). C.P. William Hernández Gómez; del 8 de marzo de 2018.
Rad. 73001-23-33-000-2014-00558-01(3219-15). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; del 3 de mayo de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00250-01(1670-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 10 de mayo de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00185-01(3180-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 21 de junio de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00218-01(1372-15), 73001-23-33-000-2014-00232-01(0593-15), 73001-23-33-000-2014- 14 REF: Expediente:0821-2017 Actora: Diego Fernando Millán Moreno Demandado: Departamento del Valle del Cauca resolver casos similares al que ahora se estudia, verbigracia, esta Subsección en sentencia del 19 de julio de 201916, así: «En ese orden, la subsección observa, que en modo alguno el Ministerio de Educación o el departamento de Risaralda incurrieron en alguna dilación del pago, puesto que, las pruebas relacionadas dan cuenta que en el sub júdice se surtieron las diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida al demandante, procedimiento que requirió de varios ajustes y modificaciones, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios del personal administrativo destinatarios de la nivelación y homologación salarial. […] Lo anterior no se encuentra demostrado dentro del sub judice, toda vez que a partir de los supuestos fácticos acreditados, la Sala de decisión establece que entre la fecha en que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación, esta es, el 31 de diciembre de 2012, se evidencia un lapso prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial. […] En tal virtud, esta Subsección señala que no hay lugar a reconocer los intereses moratorios solicitados en la demanda, toda vez que del contenido de los actos administrativos a través de los cuales se reconoció el retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial, no se estableció nada al respecto […].» 52.
De acuerdo con el criterio jurisprudencial de esta Corporación17, en atención a que en el presente caso se acreditó que entre el acto administrativo que reconoció el derecho al actor y el pago del valor ordenado, transcurrió un plazo de 2 años, lo cual, en atención a la naturaleza del asunto y las apropiaciones presupuestales que para el efecto debieron hacerse, resulta ser un plazo razonable que no acarrea una sanción para las entidades públicas demandadas, por ende, no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativo reconocido al señor Millán Moreno, máxime cuando no se observa que el actor haya manifestado su desacuerdo en ese interregno frente al acto que le ordenó el pago del retroactivo en 2007 y 2009, por lo que no es dable que a través de un nuevo procedimiento administrativo iniciado en ejercicio de una petición presentada en interés particular pretenda recurrir lo reconocido por la administración. 53.
De tal forma que no procede, como lo pretende el demandante que se le apliquen las disposiciones del Código Civil a efectos de que se le reconozca el pago de intereses moratorios, pues no existe por parte de la administración la 00251-01(2121-15) y 73001-23-33-000-2014-00251-01(2121-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 29 de agosto de 2018.
Rad. 23001-23-33-000-2014-00289-01(0704-17). 16 Rad. 66001-23-33-000-2016-00321-01 (C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez-.) 17Sentencia de 26 de agosto de agosto de 2018, Rad. 73001-23-33-000-2014-00403-01(4589-15). C.P. César Palomino Cortés. 15 REF: Expediente:0821-2017 Actora: Diego Fernando Millán Moreno Demandado: Departamento del Valle del Cauca obligación de realizar un pago inmediato por concepto del retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial de cargos, pues es necesario que dentro de dicho proceso se desarrollen las distintas etapas que prevé la ley para su culminación. 54.
Adicionalmente, en gracia de discusión de encontrarse acreditado un retardo en el pago del retroactivo derivado de la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativa del departamento del Valle del Cauca, la Sala señala que no sería procedente el reconocimiento de los intereses moratorios reclamados, por cuanto del material probatorio se observa que la suma que le era adeudada al actor fue debidamente, y mas aun que el 30 de abril de 2010 le reconocieron la suma de $4.020.203 por concepto de excedentes de las cesantías con ocasión del proceso de homologación. 55.
De otro lado, la Sala no puede desconocer el carácter sancionatorio de los intereses moratorios, por lo que no resulta procedente aplicar por analogía la regulación que sobre dicho concepto tiene el Código Civil, pues en materia sancionatoria la interpretación es de carácter restrictivo y cualquier imposición de una sanción con ocasión al incumplimiento de una obligación específica debe estar debidamente consagrada y tipificada para tal efecto, circunstancia que no obedece al caso en concreto, pues no existe norma que disponga el pago de intereses moratorios ante el supuesto incumplimiento de la administración en la cancelación oportuna del retroactivo por concepto de un proceso de homologación y nivelación salarial. 56.
Así mismo, debe tenerse en cuenta que una de las bases adjetivas que circunscriben las actuaciones judiciales ante la presente jurisdicción, es que el proceso se desarrolla de manera general bajo la égida de la justicia rogada y excepcionalmente de oficio cuando la misma ley lo permite o en situaciones puntuales de abierta vulneración de garantías constitucionales que ameritan una protección inmediata en razón de su prevalencia. Lo anterior cobra sentido en tanto los medios de control previstos para verificar la juridicidad de las diversas manifestaciones de la administración deben promoverse y desenvolverse bajo los criterios y presupuestos fácticos y jurídicos que determine la parte afectada, sin que sea del caso fijar circunstancias más gravosas para el Estado, en tanto se presume ante todo la buena fe y diligencia de sus decisiones en virtud del principio de legalidad. 16 REF: Expediente:0821-2017 Actora: Diego Fernando Millán Moreno Demandado: Departamento del Valle del Cauca 57.
El planteamiento en cuestión se traduce en que quien alega la vulneración de sus derechos por parte de los agentes estatales y pretende el consecuente restablecimiento de estos, en efecto debe instar lo propio con total precisión, claridad y completitud. Dichos postulados tienen un respaldo constitucional en virtud del principio del debido proceso y el derivado derecho de defensa y contradicción, habida cuenta de que no es dable sorprender a la parte demandada con decisiones que afecten sus intereses cuando aquello no fue objeto de debate en la definición propia del litigio.
Lo antedicho se acompasa entonces con el principio procesal de la congruencia contenido en el artículo 281 del CGP, que se predica como fundamento para que exista coherencia entre lo pretendido con la demanda, lo discutido y probado en la causa judicial y lo que debe resolver la autoridad judicial conforme a los límites que tales extremos determinen.
Al respecto la norma ejusdem prevé lo siguiente: «Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
PARÁGRAFO 1 o. En los asuntos de familia, el juez podrá fallar ultrapetita y extrapetita, cuando sea necesario para brindarle protección adecuada a la pareja, al niño, la niña o adolescente, a la persona con discapacidad mental o de la tercera edad, y prevenir controversias futuras de la misma índole.
PARÁGRAFO 2 o. En los procesos agrarios, los jueces aplicarán la ley sustancial teniendo en cuenta que el objeto de este tipo de procesos es conseguir la plena realización de la justicia en el campo en consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo a la protección del más débil en las relaciones de tenencia de tierra y producción agraria.
En los procesos agrarios, cuando una de las partes goce del amparo de pobreza, el juez de primera o de única instancia podrá, en su beneficio, decidir sobre lo controvertido o probado aunque la demanda sea defectuosa, siempre que esté relacionado con el objeto del litigio. Por consiguiente, está facultado para reconocer u ordenar el pago de derechos e indemnizaciones extra o ultrapetita, siempre que los hechos que los originan y sustenten estén debidamente controvertidos y probados.
En la interpretación de las disposiciones jurídicas, el juez tendrá en cuenta que el derecho agrario tiene por finalidad tutelar los derechos de los campesinos, de los 17 REF: Expediente:0821-2017 Actora: Diego Fernando Millán Moreno Demandado: Departamento del Valle del Cauca resguardos o parcialidades indígenas y de los miembros e integrantes de comunidades civiles indígenas.» 58.
Por otra parte, en lo referente a pago del saldo insoluto de $1.227.068 como diferencia entre lo reconocido en el acto administrativo expedido por la Secretaría de Educación por concepto de Homologación-$23.530.101- y el valor consignado al 31 de julio de 2009 en el Banco Popular de Cartago que corresponde a $22.3030.033, la Sala concluye que tampoco es procedente en razón a que si el accionante pretende es cuestionar la forma en que liquidó y pagó dicho retroactivo y no su reconocimiento en sí, no sería este el medio de control idóneo para controvertir ello, existiendo otros medios de control como podría ser el proceso ejecutivo para poder obtener el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial en los términos reconocidos por el departamento del Valle del Cauca. 59.
Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del 12 de octubre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en cuanto negó las pretensiones de la demanda, conforme las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 12 de octubre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en cuanto negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Por secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia, previa las anotaciones y constancias de rigor registradas en SAMAI. Notifíquese y cúmplase. 18 REF: Expediente:0821-2017 Actora: Diego Fernando Millán Moreno Demandado: Departamento del Valle del Cauca Firma Electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica Firma Electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.