CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: JORGE HERNÁN BELTRÁN PARDO Bogotá D. C., primero (1) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001 23 33 000 2016 00579 02 (6150-2019) Demandante: Javier Arango Mejía Demandado: Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Asunto: Sentencia segunda instancia _________________________________________________________________________ PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 21 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., el señor Javier Arango Mejía, a través de apoderado judicial, solicitó declarar nulidad de la Resolución DESAJMZR 14-1284 del 9 de diciembre del año 2014, expedida por él Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial en la ciudad de Manizales, notificada el día 19 de diciembre de 2014.
Que se declare la nulidad de la Resolución 7628 del 31 de diciembre del año 2015, expedida por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial en la ciudad de Bogotá D.C., notificada el día 4 de marzo de 2016. A título de restablecimiento del derecho solicitó: tercero: que como consecuencia de la anteriores declaraciones se ordene a la nación -rama judicial- dirección ejecutiva de administración judicial, desde el 1° de enero de 1993 y hasta el 7 de agosto de 2006, liquidar en debida forma al doctor Javier Arango Mejía, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la ley 4" de 1992, contabilizándola como factor salarial, equivalente al 30% del ingreso básico mensual, la cual debe adicionarse al salarlo básico y no deducirse, para que la liquidación de sus prestaciones se haga con el 100% de su remuneración mensual y no con él 70%, como ha ocurrido esta ahora Adicionalmente la demanda solicita indexar las sumas que resulten de la pretensión anterior según ICP, la condena al pago de intereses y que se le dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 a 195 de la Ley 1437 de 2012 (CPACA).
La contestación de la demanda La DEAJ en su contestación de la demanda solicita el rechazo de las pretensiones e invoca las excepciones de ausencia de integración del litisconsorcio necesario, prescripción, ausencia de causa petendi y la innominada. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Caldas, en la sentencia del día 21 de agosto de 2019, decidió declarar no probadas las excepciones, anular las Resoluciones DESAJMZR 14-1284 del 9 de diciembre del año 2014 y la 7268 de 31 de diciembre de 2015 también ordenó:
TERCERO: Pagar la prima especial de servicios equivalente al 30% del valor del salario del demandante por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 7 agosto de 2006; b). Debe reliquidar las prestaciones sociales percibidas por el demandante durante el periodo reclamado con base en el 100% del salario percibido por él y teniendo en cuenta para esta reliquidación que la prima especial de servicios tiene el carácter de factor salarial en un 30% del salario devengado, y pagar los dineros que resulten entre lo ya liquidado y la reliquidación teniendo' en cuenta esta prestación social, y en consecuencia se dispondrá la nulidad de los actos administrativos; resolución DESAJMZR14-1284 de 9 de diciembre de 2014 y la resolución 7268 de 31 de diciembre de 2015; en tal virtud y al probarse que el demandante viene ocupando el cargo de Juez dé la República, de manera continua en la Rama Judicial por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 7 de agosto de 2006, Ordenar a la demandada, que corno consecuencia de la reliquidación de las prestaciones sociales, por la inclusión del de la prima de especial de servicios equivalente al 30% del salario devengado por el demandante; realizar los aportes dejados de cancelar al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión (SGSSSP) por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 7 de agosto de 2006.
Así mismo la sentencia ordena actualizar los valores a pagar, condena al pago de intereses y ordena darle cumplimiento al fallo en los términos del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual en esencia reiteró los argumentos esgrimidos en sus alegatos defensivos.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho el señor Javier Arango Mejía al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto.
La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992.
Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Expresado, en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.
Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar desde este año 2020 dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”.
De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales de un trabajador.
El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto del señor Javier Arango Mejía: Que se desempeñó como Juez Promiscuo del Circuito de Pensilvania Caldas desde el 1 de abril de 1997 a 7 de agosto de 2006.
Que el día 26 de noviembre de 2014, solicitó mediante derecho de petición el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa. De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, esta Sala concluye lo siguiente: Vistas las pruebas armadas al plenario, se tiene que hay lugar a declarar la prosperidad de la excepción de prescripción, conforme se pasa a explicar.
En efecto, la prescripción fue interrumpida por el derecho de petición ejercido el día 26 de noviembre de 2014, o sea que los tres años hacia atrás se remontarían hasta el 26 de noviembre de 2011, de conformidad con lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. Así lo señala la Sentencia de Unificación arriba citada, cuando afirma que “para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás” (negrillas no originales).
Si esto es así, Arango Mejía tendría derecho al reconocimiento de la prima especial de servicios a partir del día 26 de noviembre de 2011. Pero en las pretensiones de la demanda se solicita la prima especial de servicios únicamente hasta el día 7 de agosto de 2006, de suerte que en todo caso no habría nada que reajustar, por sustracción de materia.
Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte demandante. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR probadas las excepciones de prescripción en el proceso adelantado por Javier Arango Mejía en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia del 21 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que había accedido a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: NO CONDENAR en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente JORGE HERNÁN BELTRÁN PARDO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL SÁNCHEZ Conjuez AUSENTE CON EXCUSA HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.