Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Bogotá D. C. dieciocho (18) de enero de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-04774-01 Accionante: Gladys Lucía Benavides Benavides Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y Otro Tema: Acción de tutela contra providencia judicial dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se negó la decisión de acceder al reconocimiento y pago de la sustitución pensional a la compañera permanente del causante.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala de Subsección decide la impugnación presentada por la señora Gladys Lucía Benavides Benavides, quien actúa en nombre propio, en contra de la sentencia del 28 de septiembre de 2023 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
HECHOS Narra que el señor Norman Alhajj Masri (q.e.p.d), quien en vida fue su compañero permanente, le fue reconocida la pensión de jubilación por parte de las Empresas Municipales de Cali I.C.E.E.S.P. (EMCALI) mediante la Resolución N.º 438 del 25 de mayo de 1990. Afirma que el señor Norman Alhajj Masri falleció el 31 de diciembre de 2003 en la ciudad de Cali.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04774-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Señala que EMCALI a través de la Resolución N.º 438 del 30 de abril de 2004, reconoció y ordenó el pago de la pensión de sobreviviente solamente a la señora Denize Sami Rabbat de Hajj, en su condición de esposa del fallecido, a pesar de que ella también la solicitó, como compañera permanente y madre de tres hijos del causante (mayores de edad para esa época) y por acreditar su convivencia con el referido pensionado durante más de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte.
En consecuencia, la parte accionante presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de EMCALI con el fin de obtener el reconocimiento y pago la pensión de sobreviviente. El proceso correspondió al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Cali, el cual mediante sentencia del 20 de junio de 2012 negó las súplicas de la demanda.
Contra dicha decisión la parte demandante presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca a través de la providencia del 22 de enero de 2014, por medio de la cual confirmó lo resuelto por el a quo. Adicionalmente, menciona que si bien ya había instaurado una acción de tutela contra las decisiones hoy atacadas y con fundamento en las mismas pretensiones, la presente demanda no constituye una temeridad, dado que existe un nuevo hecho como lo es la sentencia de casación del 14 de abril de 2021 de la Corte Suprema de Justicia en la que le reconoció el derecho a compartir la pensión de sobrevivientes en su calidad de compañera permanente con la cónyuge del pensionado.
Por último, señala que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad al incurrir en una presunta violación a la Constitución y un defecto fáctico, toda vez que ha su criterio dichas entidades no valoraron integralmente todas las pruebas allegadas al proceso ordinario. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04774-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 PRETENSIONES La accionante solicitó declarar que el Juzgado Tercero Administrativo de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en las sentencias del 20 de junio de 2012 y 22 de enero de 2014, respectivamente, transgredieron sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad.
En consecuencia, solicitó que se ordene al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dejar sin efectos el proveído precitado y proferir uno nuevo, en el que se valore integralmente todas las pruebas aportadas en el proceso ordinario, respetando todos los parámetros constitucionales. ACTUACIÓN PROCESAL DEL A QUO Por medio de auto del 6 de septiembre de 2023, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la tutela de la referencia y ordenó notificar al Juzgado Tercero Administrativo de Cali y al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca como accionados y a EMCALI y a la señora Denize Sami Rabbat de Hajj, como terceros interesados en las resultas del proceso.
POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Juzgado Tercero Administrativo de Cali, solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, toda vez que no observa en la providencia cuestionada vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados por la accionante, ni que se haya configurado el defecto invocado, pues considera que su decisión se encuentra ajustada con la normatividad aplicable al asunto y el material probatorio allegado al proceso.
El 8 de septiembre de 2023 la Secretaría General del Consejo de Estado notificó al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; sin embargo, este guardó silencio. POSICIÓN DE LOS INTERESADOS EMCALI E.I.C.E.E.S.P. sostiene que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de inmediatez, toda vez que la última providencia atacada fue proferida el 22 de enero de 2014, es decir, que fue interpuesta 9 años después a su Radicado: 11001-03-15-000-2023-04774-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ejecutoría, un término irrazonable para la jurisprudencia constitucional, por lo que debe ser rechazada por improcedente.
La señora Denize Sami Rabbat de Hajj aduce que la accionante ya había presentado el 31 de marzo de 2014 una acción de tutela en contra de las mismas providencias que hoy pretende impugnar, la cual fue denegada mediante la sentencia del 10 de julio de 2014 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y confirmada por la providencia del 13 de noviembre de 2014 por la Sección Quinta de esta corporación. En ese sentido, solicita que la presente acción de tutela sea rechazada por improcedente al configurarse el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.
SENTENCIA IMPUGNADA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 28 de septiembre de 2023, rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia por configurarse el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, dado que la presente acción de tutela comparte las súplicas, las partes y el defecto invocado con la demanda interpuesta por la accionante dentro del proceso con radicado N.º 11001-03-15-000-2014-00766-00, el cual fue estudiado y resuelto de manera negativa por esta corporación en las providencias del 10 de julio y 13 de noviembre de 2014.
En ese sentido, expuso que si bien la parte accionante afirma que la sentencia de casación del 14 de abril de 2021 de la Corte Suprema de Justicia constituye un hecho nuevo de cara a las sentencias objeto de discusión, lo cierto es que dicho proceso dista del litigio adelantado en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que en este último se resolvió un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de una pensión otorgada por EMCALI, lo cual difiere del litigio adelantado en la jurisdicción ordinaria laboral e impide cualquier pronunciamiento adicional al caso.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04774-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 IMPUGNACIÓN La parte accionante interpuso impugnación en memorial en el que reiteró los argumentos expuestos en el escrito contentivo de la acción de tutela. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, II) cosa juzgada y temeridad y III) caso concreto.
I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad). 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2023-04774-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 (v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada.
(vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución. […]”. En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
II. Cosa juzgada y temeridad La institución jurídica procesal de la cosa juzgada busca otorgar a las sentencias un carácter definitivo, inmutable y vinculante, lo que impide a los jueces decidir sobre una discusión que ya ha sido resuelta en sede judicial. Con lo anterior, se pretende Radicado: 11001-03-15-000-2023-04774-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 dotar de seguridad jurídica al ordenamiento jurídico, así como a las partes (sentencias inter partes) o a la comunidad en general (fallos con efectos erga omnes).
En lo relativo a ello, en el artículo 303 del Código General del Proceso se definió que los elementos para la configuración de la cosa juzgada son: la identidad de objeto, de causa y de partes, lo cual ha sido reiterado en sede de tutela por la Corte Constitucional3. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que cuando se presenten hechos nuevos se realizará un nuevo análisis del fondo del asunto, pero únicamente frente a esas situaciones fácticas.
Ahora bien, la presentación de varias acciones de tutela con fundamento en iguales hechos y pretensiones por parte del mismo accionante no implica de facto la configuración de una actuación temeraria, pues es necesario verificar los motivos por los cuales se radicaron las solicitudes de amparo y si esa situación está suficientemente justificada.
En efecto, si el juez de tutela al realizar el análisis de las razones que llevaron al solicitante a interponer dos o más acciones determina que actuó de forma excesivamente imprudente, que su finalidad era lograr una decisión diversa a la anterior a sabiendas que no le asiste el derecho y que sobre la misma existe cosa juzgada, así deberá declararlo en la parte resolutiva.
De lo contrario, podrá solamente declarar la configuración de la cosa juzgada o determinar que ninguno de los dos fenómenos aconteció, según el caso. II. Caso concreto La Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación, con base en los informes y las pruebas allegadas al proceso constitucional, concluyó que la accionante impetró otra acción de tutela por idénticos hechos a los que se estudia, por lo que afirmó que se configuró el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.
En efecto, la señora Denize Sami Rabbat de Hajj, en calidad de tercera interesada en las resultas del proceso, aportó al presente trámite las providencias del 10 de julio y 13 de noviembre de 2014, proferidas por la Sección Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, respectivamente, dentro del proceso con radicado N.º 11001- 03-15-000-2014-00766-00/01. 3 Ver entre otras sentencias C-744/01.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04774-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En ese orden de ideas, se advierte que el precitado proceso tiene identidad de partes, causa y objeto con la tutela de la referencia, en tanto, en primer lugar, la accionante es la señora Gladys Lucía Benavides Benavides y las autoridades accionadas son el Juzgado Tercero Administrativo de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; en segundo lugar, pretendió dejar sin efectos las decisiones adoptadas en el proceso nulidad y restablecimiento del derecho (N.º76- 001-33-31-010-2009-00357-00/01); y, en tercer lugar, se alegó la conculcación de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad por un incorrecto análisis probatorio.
Adicionalmente, se evidencia que la solicitud de amparo N.º 11001-03-15-000-2014- 00766-00/01, como se anunció, fue resuelta, en primera instancia, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la sentencia del 10 de julio de 2014, en la que esta sostuvo que los razonamientos contenidos en el fallo discutido hicieron parte de una adecuada valoración probatoria del material allegado al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por medio del cual no lograron vislumbrar una convivencia simultánea entre el señor Norman Alhajj Masri y las señoras Gladys Lucía Benavides Benavides y Denize Sami Rabbat de Hajj.
Igualmente, se avizora que la anterior sentencia fue recurrida, por lo que el 13 de noviembre de 2014 la Sección Quinta de esta corporación confirmó lo resuelto en primera instancia, al considerar que las autoridades judiciales accionadas sí valoraron el material probatorio allegado por la demandante. En ese orden de ideas, esta Sala comparte lo resuelto en primera instancia por la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación al establecer configurada la cosa juzgada, siempre que es evidente que la accionante pretende reiterar los mismos argumentos para dejar sin efectos las providencias analizadas dentro del proceso constitucional reseñado anteriormente.
Por último, considera la Sala necesario advertir que la sentencia de casación del 14 de abril de 2021 proferida por la Corte Suprema de Justicia, no puede ser tenida en cuenta como un hecho nuevo para atacar las providencias objeto de la presente acción de tutela, ya que la misma versa sobre un proceso relativo al pago de una pensión distinta a la discutida dentro del proceso contencioso administrativo.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04774-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Por consiguiente, se confirmará la sentencia del 28 de septiembre de 2023 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró configurado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 28 de septiembre de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que declara configurado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, según la parte motivada de esta providencia. Segundo: Remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.