25000234200020150344601 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2015-03446-01 (6188-2019) Demandante: Anaximandro Rafael Bermúdez Candelario Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia por invalidez sin acreditar el tiempo total de servicio exigido por la Ley 114 de 1913.

Aplicación del precedente de la Sala Plena de la Sección Segunda de 29 de mayo de 2024. Rad. (0043-2018). REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “B”, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor ANAXIMANDRO RAFAEL BERMÚDEZ CANDELARIO instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 003653 del 28 de enero de 2013, (ii) RDP 014853 del 3 de abril de 2013, y (iii) RDP 017343 de 17 de abril de 2013 por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante, y confirmó tal decisión respectivamente al resolver los 1 Folios 34 a 35.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03446-01 (6188-2019) recursos de reposición y apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa al actor conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por este durante el año anterior a su retiro definitivo del servicio por invalidez, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas, reajustadas anualmente y con la cancelación de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.

Que la parte pasiva dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA y que asuma las costas y agencias en derecho. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el señor Anaximandro Rafael Bermúdez Candelario nació el 28 de julio de 1946 y cumplió los 50 años el 28 de julio de 1996.

Que durante su vida laboral se desempeñó como docente en el departamento de Cundinamarca desde el 30 de enero de 1976 hasta el 1 de marzo de 1977 nombrado mediante decreto 112 de 1976. Igualmente tuvo una vinculación temporal en el Distrito de Bogotá del 14 de febrero de 1992 al 30 de noviembre del mismo año, y para el mismo ente territorial desde el 12 de febrero de 1993 hasta el 19 de enero de 2009, fecha en la cual fue retirado del servicio por invalidez a través de la Resolución 17098, según la cual se determinó tenía una pérdida de capacidad laboral del 90%, conforme al dictamen del 25 de noviembre de 2008.

Que el demandante cumplió 50 años y laboró más de 15 años de servicio en el magisterio como docente nacionalizado, siempre demostrando una buena conducta. Que, el 6 de agosto de 2013, el reclamante radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933.

Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 0036553 de 28 de enero de 2013. Que el demandante presentó recursos de reposición y en subsidio de apelación contra dicho acto, los cuales fueron resueltos mediante las Resoluciones RDP 014835 del 3 de abril de 2013 y RDP 017343 de 17 de abril de 2013, respectivamente, ello en el sentido de confirmar la decisión inicial. 2 Folios 35 a 36.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03446-01 (6188-2019) NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa asegura que con los actos administrativos demandados se transgreden los artículos: 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 del Decreto 081 de 1976.

Que el reclamante siempre ha sido nombrado y trasladado por una autoridad departamental y distrital, de manera que a lo largo de su tiempo de servicio ha tenido una vinculación de carácter nacionalizado, por lo que la UGPP estaba en la obligación de reconocer la pensión gracia en la medida en que se demostró que el actor fue nombrado educador antes del 31 de diciembre de 1980, y sumó un período de labor superior a las dos terceras partes del requerido por ley.

Que si bien es cierto el accionante no cumplió con todos los requisitos que exige la ley para acceder a la prerrogativa solicitada, pues sirvió menos de los 20 años requeridos (18 años) en el magisterio, sí debe tenerse en cuenta que como su retiro se produjo como consecuencia de su estado de invalidez, es procedente el reconocimiento del derecho en litigio, por cuanto la terminación del vínculo se dio como consecuencia de una causa ajena a la voluntad del docente, la cual además lo pone en una situación de debilidad manifiesta y está debidamente contemplada en el numeral 6.° del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, básicamente al demostrar que aquel tuvo una pérdida de su capacidad laboral en un 90%.

Que esta posibilidad ya ha sido contemplada por el Consejo de Estado en sus diferentes providencias emitidas en casos similares, por lo que no atender este criterio podría generar una violación del debido proceso por una vía de hecho. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 23 de noviembre de 2016,4 y notificada a la UGPP5, quien radicó memorial de contestación6 en el que expuso que, el señor Anaximandro Rafael Bermúdez Candelario no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, debido a que de las pruebas allegadas no se pudo demostrar vinculación antes de 1980 y tampoco los 20 años de servicios como lo exige la Ley 114 de 1913.

Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación, (ii) buena fe, (iii) compensación, (iv) prescripción, y (v) genérica o innominada. 3 Folios 36 a 43. 4 Folio 55. 5 Folio 84. 6 Folios 132 a 139. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03446-01 (6188-2019) En la audiencia inicial7 se precisó en la etapa de saneamiento que en el proceso no hay defecto o vicio que conlleve a nulidad procesal, de las excepciones se consideró que no se presentaron excepciones previas y no se observó ninguna por resolver, frente a las medidas cautelares se indicó que no se propusieron, se señaló que no existía animo conciliatorio, por lo que seguidamente se fijó el litigio estableciéndose, en determinar si el demandante reúne los requisitos para acceder la pensión gracia, específicamente si acredita el tiempo de servicio como docente nacionalizado, y, en caso se ser afirmativo, si operó el fenómeno de la prescripción. Finalmente se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.

Mediante auto de 10 de septiembre de 20168 en aras de dar aplicación a los principios de eficacia y celeridad se incorporaron las pruebas decretadas en la audiencia inicial y las aportadas al proceso, e igualmente al tenor de lo dispuesto en el inciso final del artículo 181 del CPACA se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió el término de 10 días para que las partes presentaran alegatos de conclusión y el Ministerio Público conceptuara de fondo.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “B” mediante sentencia 30 de mayo de 2019 accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad de los actos reprochados y ordenar a la UGPP reconocer a favor del señor Bermúdez Candelario una pensión gracia efectiva desde el 6 de agosto de 2009 por prescripción trienal de mesadas.

Para ello argumentó que, para el caso concreto, está demostrado que el demandante nació el 28 de julio de 1946, por lo que cumplió los 50 años el 28 de julio de 1996. Que cumplió con el requisito de vinculación antes de 1980 con el tiempo de servicio ejercido como docente entre el 4 de febrero de 1976 y el 7 de marzo de 1977. Que las demás vinculaciones con el magisterio suman 17 años 9 meses y 23 días, por lo que se evidencia que no contaba con los 20 años de servicios que exige la normativa que regula la prerrogativa solicitada, porque se retiró por invalidez el 19 de enero de 2009.

Que, de acuerdo con la providencia de 21 de julio de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado que reitera lo manifestado en providencia del 30 de septiembre de 2010 de esta misma corporación, se advierte que es dable el reconocimiento de la pensión gracia a un docente que por razones de invalidez no logre acreditar los 20 años de servicios, sino un tiempo superior a las dos terceras partes exigidas. 7 Folios 156 a 157. 8 Folio 200. 9 Folios 207 a 217.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03446-01 (6188-2019) Que, en atención a lo expuesto, el demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, en la medida que de las pruebas aportadas se logró demostrar que laboró 17 años, 9 meses y 23 días, prestando sus servicios más del 75% del tiempo exigido legalmente para tener derecho a dicha dádiva, y que por motivos ajenos a su voluntad se encontraba en una imposibilidad de seguir ejerciendo como docente.

Sin embargo, se aclaró que, si bien el actor adquirió el estatus pensional el 20 de julio de 1996, lo cierto es que causación de la mesada fue a partir del 19 de enero de 2009 cuando fue retirado por invalidez. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada10 interpuso apelación contra el fallo de primera instancia a fin de que este sea revocado, para lo cual argumentó que, la pensión gracia fue totalmente reglamentada y, por tanto, las normas que la rigen no dan lugar a interpretaciones diferentes a las allí contenidas, al punto de que resulta inconcebible el reconocimiento de una pensión gracia que se consagró para nivelar los salarios entre los docentes territoriales y nacionales sin el lleno de los requisitos, esto es, los 20 años de servicios.

Que el reclamante ya tiene una pensión reconocida por el FOMAG en virtud de la cual ya tiene cubierta la contingencia de la invalidez, y que, en todo caso la normativa de la pensión gracia no contempla su modalidad por invalidez. Que la prerrogativa solicitada solo tiene una forma de reconocimiento, pues esta es especial y se paga de forma completa mas no proporcional.

Que, por ello, los requisitos se deben cumplir radicalmente, es decir, que sin la satisfacción plena de estos no se debe otorgar dicho beneficio como sucede en otras clases de pensiones. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 24 de febrero de 2020,11 y posteriormente, mediante auto del 25 de septiembre de 202012 se corrió traslado a las partes para alegar.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada presentó alegaciones finales13 con las que reiteró los argumentos expuestos en su recurso de apelación. 10 Folios 233 a 238. 11 Folio 251. 12 Ver índice 8 de SAMAI. 13 Ver índice 12 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03446-01 (6188-2019) La parte demandante guardó silencio en esta oportunidad.14 POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.15 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si el demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca a su favor la pensión gracia por motivos de invalidez, acreditando algo más de las tres cuartas partes del tiempo de servicio requerido, bajo el entendido de que no logró colmar los 20 años de labor como educador oficial, debido precisamente a la determinación de una pérdida de capacidad laboral que implicó la terminación de su vínculo antes de cumplir dicha exigencia. Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 14 Según constancia secretarial a folio 259 del expediente. 15 Idem. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03446-01 (6188-2019) 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» En suma, conforme a la anterior normativa, y adicionalmente a las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como al amplio desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado en las sentencias S-699 del 26 de agosto de 1997, CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Ahora bien, respecto de la procedencia del reconocimiento de la pensión gracia para los casos en los que los docentes reclamantes no hubiesen acreditado el total de tiempo de servicio de 20 años consagrados en el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913, ello en razón a que se les dictaminó una pérdida de capacidad laboral que les impidió continuar en actividad como educadores para poder colmar dicha exigencia, la Sala advierte que, tal postura fue planteada inicialmente con la sentencia del 30 de septiembre del año 2010.16 Dicha tesis se basó, esencialmente, en la necesidad de proteger el derecho a la seguridad social del maestro que se encontrara en las mencionadas condiciones de salud, así como en una interpretación analógica de la sentencia C-794 de 2009 en 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de septiembre de 2010, radicación: 17001-23-31-000-2007-00187-01(1067-09).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03446-01 (6188-2019) lo que respecta a la observancia de los principios de proporcionalidad y progresividad de los derechos laborales. De hecho, en la referida providencia del 2010 emitida por esta corporación se señaló lo siguiente: «[…] Esta última circunstancia (prestación de servicios por más de las dos terceras partes del tiempo exigido por la ley) ha sido tenida en cuenta igualmente por la Corte Constitucional frente al reconocimiento de prestaciones de carácter pensional, especialmente, en aplicación del régimen de transición y que ahora se acoge para el caso sub lite.

Expuso dicho Tribunal sobre el particular: (…) el principio de proporcionalidad no alcanza la misma importancia que adquiere en el caso de quienes han completado el 75% del tiempo indispensable para reclamar el reconocimiento y pago de la pensión, pues con las tres cuartas partes del tiempo cotizado tiene mayor fundamento tanto el interés del trabajador en la pensión futura, como la protección que a esa aspiración se le brinda, lo que no ocurre cuando apenas se cuenta con la mitad del tiempo cotizado, porque en este evento la aspiración a pensionarse no tiende a concretarse tan pronto y, en esa medida, es menor la relevancia del mantenimiento de las condiciones del régimen de transición que permite pensionarse con los requisitos del sistema anterior a la vigencia de la Ley 100 de 1993” […]».

Lo propio fue ratificado por el Consejo de Estado en sentencias posteriores,17 en las que al momento de resolver casos con algunas similitudes al presente, se concluyó que, los educadores que demostraran el cumplimiento de las exigencias normativas propias de la pensión gracia, a excepción del requisito de los 20 años de servicio por razones de invalidez, sí tendrían derecho a que se les otorgada dicha prerrogativa cuando acreditaran mínimo 15 años de labor, es decir, las tres cuartas partes del período completo.

Ahora, sin perjuicio del trazado de decisiones judiciales referenciadas previamente, resulta indispensable colocar de presente que, la Sección Segunda en pleno,18 luego de un análisis profundo sobre aspectos hasta ahora no debatidos en dichas providencias, estimó pertinente reconsiderar la tesis anterior por criterios de importancia jurídica, al punto de que, mediante la sentencia del 29 de mayo de 2024 concluyó que dicha prerrogativa no debe concederse con fundamento en la invalidez ni en la muerte, esto por no tener el fundamento jurídico que con anterioridad se le había atribuido, tal como se expone a continuación: 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de septiembre de 2016, radicación: 41001-23-33-000-2013-00360-01(5006-14).

Subsección B, sentencia del 30 de noviembre de 2017, radicación: 05001-23-33-000-2013-01030-01(2681-15). Sentencia del 23 de febrero de 2017, radicación: 5000-23-42-000- 2013-04047-01(1550-14). Subsección A, sentencia del 12 de octubre de 2017, radicación: 73001-23-33-000- 2013-00484-01 (2406-2014). Sentencia del 21 de junio de 2018, radicación: 25000-23-42-000-2013-04847- 01(0229-15).

Subsección B, sentencia del 14 de mayo de 2022, radicación: 05001-23-33-000-2014-01327- 01(1735-2017). 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 2024. Radicado 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03446-01 (6188-2019) «[…] 2.3.5.2.

Análisis desde el punto de vista legal […] Para el reconocimiento de la pensión gracia, se deben cumplir todas las condiciones señaladas en la Ley 114 de 1913, incluido el tiempo de servicios de 20 años, pues ni esta ni otras normas establecen excepciones al respecto. Ciertamente, una interpretación gramatical o literal y sistemática de la norma permite inferir que solo se adquiere el derecho de esa manera.

Respecto del primer criterio, es claro que el artículo 1 ibidem al señalar que tienen derecho a la pensión los docentes que «[…] hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años […]» (se resalta) condicionó el reconocimiento a que se cumpliera con el tiempo mínimo allí exigido. Sin duda la expresión «no menor» que contiene la norma así lo determinó y su sentido es claro y sin vaguedad, por lo que no da lugar a una interpretación más amplia o contraria.

En esa línea, el artículo 15, numeral 2, de la Ley 91 de 1989 indicó que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia «[…] se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos […]». También esta norma supeditó, de manera obligatoria, el reconocimiento al cumplimiento del tiempo de servicio, ya que la expresión «siempre y cuando» representa una «[l]ocución conjuntiva de valor condicional que significa 'con tal de que'»19, y esta última expresión a su vez significa «[…] con la condición de que […]»20, luego desde el punto de vista gramatical es un requisito ineludible que se complete «la totalidad» de los requisitos para acceder al derecho.

Para la Sala, si el legislador hubiese querido aceptar alguna excepción a la exigencia del tiempo de servicio lo habría incluido en las normas citadas, tal como lo hizo con el criterio de la edad. En efecto, la única salvedad que permitió para suplir un requisito por otro es la fijada en el numeral 6 del artículo 4, pues avaló que si el docente se encuentra en «incapacidad» para ganar lo necesario para su sustento por una enfermedad o por otra causa no le es exigible el cumplimiento de los 50 años21.

Así las cosas, al no incluirse la posibilidad de reemplazar el requisito del tiempo de servicios, el sentido literal de las normas aludidas no da lugar a concluir razones de exoneración de su cumplimiento. Por el contrario, su entendimiento taxativo determinó la obligatoriedad de alcanzarlo. El criterio sistemático de interpretación lleva a la misma conclusión, puesto que el examen conjunto de los otros artículos de la Ley 114 de 1913, de las normas que la modificaron (leyes 116 de 1928 y 37 de 1933) y de las disposiciones de la Ley 91 de 1989 no permite inferir alguna salvedad al acatamiento de las exigencias enunciadas, ni siquiera por razones de salud.

Esta conclusión se afianza en la interpretación histórica y teleológica que puede hacerse de la Ley 114 de 1913. […] En consonancia con lo expuesto, una interpretación teleológica de la Ley 114 de 1913 también lleva a deducir que la exigencia de los 20 años de servicio no puede soslayarse. Ciertamente, si el motivo del legislador al proferirla era «recompensar» a los docentes territoriales por prestar el servicio por ese lapso en precarias condiciones laborales, su finalidad última era asegurar que ese sacrificio no afectara 19 Real Academia de la Lengua Española: https://www.rae.es/dpd/siempre 20 Real Academia de la Lengua Española: https://dle.rae.es/tal 21 Sobre esta excepción se puede consultar las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de octubre de 2011, radicado 0292-11; del 28 de septiembre de 2016, radicado: 68001-23-31- 000-2011-00699-01(3293-14); y del 12 de octubre de 2017, radicado: 73001-23-33-000-2016-00263-01(1111- 17).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03446-01 (6188-2019) la posibilidad de que, una vez retirados luego de 20 años de prestarlo, vivieran en condiciones dignas y así se desprende de la exposición de motivos de la ley. En esa línea, si el fin era protegerlos en la vejez con la entrega a cargo de la Nación de una remuneración, no tendría sentido eximirlos del cumplimento de la totalidad del tiempo requerido, en la medida en que es razonable inferir que este se fijó en ese tope porque para la época representaba el final de la vida laboral del docente.

Bajo los parámetros expuestos, se torna improcedente la concesión de la pensión gracia a quien, por distintas razones, incluso ajenas a su voluntad como la ocurrencia de una invalidez o la muerte, se retiró del servicio antes de completar los 20 años que exige el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, por cuanto (i) el texto de la norma y sus modificaciones posteriores son claras en exigir su cumplimiento y no dieron lugar a excepciones y (ii) considerar que sí es factible acceder al derecho sin completarlo va en contravía de la motivación y finalidad que tuvo el legislador al expedir la norma, que en todo caso no se enmarca dentro de los criterios propios de un sistema de seguridad social, según se expuso. […] […] 2.3.5.5.

Conclusión De acuerdo con lo expuesto, se concluye que para el reconocimiento de la pensión gracia es requisito ineludible que el docente nacionalizado cumpla la exigencia prevista en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, esto es, que complete los 20 años de servicios como docente del orden territorial. El reconocimiento pensional no procede sin que ello se acredite, incluso si el docente no cumplió por haber sido declarado en estado de invalidez o por haber fallecido, aun cuando hubiese alcanzado las tres cuartas partes del tiempo requerido. […] 2.4.2.

Análisis de la Sala La UGPP en el recurso de apelación señaló que la sentencia de primera instancia ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia sin el cumplimiento del requisito del tiempo de servicios de que trata el artículo 1 en la Ley 114 de 1993. Además, agregó que la pérdida de capacidad laboral no puede justificar su falta de cumplimiento y que al causante se le garantizó su derecho a la seguridad social con el otorgamiento de la pensión de invalidez.

La Sala le dará la razón a la entidad y revocará el fallo de primera instancia, por cuanto dentro del proceso quedó demostrado, con el certificado de información laboral proferido por la secretaría de educación del departamento del Huila, que José Orlando Vega Daza prestó sus servicios como docente nacionalizado por un periodo de 16 años y 5 meses, lapso comprendido entre el 3 de febrero de 1977 y el el 20 de julio de 1993.

Es decir, no cumplió con el tiempo de servicios que requiere el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 y, por consiguiente, no le asistía el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Si bien se probó que el docente perdió su capacidad laboral en un 85%, que por tal razón se retiró del servicio y que superó las tres cuartas partes del tiempo exigido (15 años), esta situación no lo eximia de completar los 20 años de servicio, puesto que: (i) el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 exige el cumplimiento de la totalidad del tiempo de servicios y no admite excepciones al respecto, según su interpretación gramatical, sistemática, histórica y teleológica;

(ii) la negativa en modo alguno vulnera el principio de igualdad, en razón a que no Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03446-01 (6188-2019) existe dentro del ordenamiento jurídico regulación en materia de pensiones para otros servidores públicos que sirva como parámetro de comparación con el requisito del tiempo de trabajo de la pensión gracia, por lo que es imposible determinar que su exigencia significa un trato discriminatorio.

Tampoco es una situación comparable con los cobijados con el régimen general a quienes en estos casos se les reconoce la pensión de invalidez, otorgada también al causante; (iii) la decisión en ese sentido tampoco desconoce el principio de proporcionalidad, en la medida que el requisito pensional existía desde que se expidió la Ley 114 de 1913 y el legislador no lo modificó ni incurrió en una omisión legislativa en perjuicio del derecho a la seguridad social del causante o de una expectativa legítima que ameritara su aplicación en los términos de la sentencia C-794 de 2009, según se explicó en precedencia;

(iv) menos aún se vulnera el principio de progresividad en materia de seguridad social, puesto que en virtud de la evolución que ha tenido este derecho para los docentes fue posible reconocerle a José Orlando Vega Daza la pensión de invalidez y sustituirla en favor de Ana Victoria Andrade Quintero, riesgo para el cual no se creó la pensión gracia y que se cubrió con la nueva normativa en materia pensional.

En ese orden de ideas, se revocará la sentencia del 12 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila y, en su lugar, se negarán las pretensiones, puesto que José Orlando Vega Daza no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia porque no se acreditó que hubiese ejercido la enseñanza como docente nacionalizado por los 20 años de servicio que requiere el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 y su condición de invalidez no lo exoneraba de cumplir el requisito. […]» (Subrayado fuera de texto).

Conforme a esta reciente y vigente línea de interpretación judicial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, resulta claro que al margen de la dificultad de las situaciones de invalidez y muerte, o cualquier otra circunstancia ajena que pueda atravesar un docente que haya tenido la expectativa legítima de acceder a la pensión gracia, esta dádiva no puede ser reconocida cuando el reclamante no haya colmado y acreditado cada uno de los requisitos normativos para consolidar el derecho como tal, especialmente el de la acumulación de los 20 años de servicio como maestro territorial o nacionalizado.

En todo caso, lo cierto es que permitir que un beneficio gratuito se otorgue cuando este no se ha consolidado jurídicamente a favor del docente (a través de presupuestos de flexibilización interpretativa), termina vulnerando el ordenamiento jurídico y la naturaleza propia de dicho beneficio, pues no existe un vacío normativo ni una afectación a principios constitucionales como antes se había estimado.

Resolución del caso concreto Inicialmente, debe resaltarse que el presente litigio se originó en razón a que, el señor Anaximandro Rafael Bermúdez Candelario solicitó el reconocimiento de una pensión gracia, pero fundamentando la procedencia de este derecho en que, por habérsele declarado una pérdida de capacidad laboral en un 90%, no pudo Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03446-01 (6188-2019) continuar laborando como docente para satisfacer el requisito legal de los 20 años de trabajo como educador, de manera que tendría que otorgarse dicha prerrogativa con motivo de su invalidez, exigiéndole solo las tres cuartas partes del tiempo de servicio, las cuales cumplió por haber acumulado más de 15 años en dicha calidad.

En su criterio, ello se ajustaba a los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado como la sentencia del 30 de septiembre de 2010 (1061-09), en la que se había concedido el goce la pensión gracia por invalidez a un maestro que debido a dicha condición tampoco pudo colmar la mencionada exigencia temporal. Sobre el punto, el actor argumentó que su situación particular se encuentra bajo el mismo supuesto de aquella sentencia, pues no alcanzó el tiempo de servicio requerido por una causa ajena y no atribuible a esto como lo es la invalidez.

Como se advierte de lo anterior, la parte activa en su demanda sustentó su reclamación en las consideraciones jurídicas que anteriormente permitían el reconocimiento de una pensión gracia de invalidez, por lo que, como la entidad demandada en su recurso busca revocar el fallo apelado para negar la prerrogativa solicitada, resulta perfectamente aplicable como precedente para este caso particular la aludida sentencia del 29 de mayo de 2024 proferida por la Sección Segunda de esta corporación, pues aquella aborda supuestos de hecho y de derecho similares a los del presente litigio.

En tal sentido, frente a la situación concreta del accionante se destaca que aquel nació el 28 de julio de 1946,22 y fue retirado del servicio como docente del distrito capital de Bogotá el 19 de enero de 2009,23 esto por habérsele determinado una pérdida de capacidad laboral del 90%,24 por lo que, para esta última fecha tenía 62 años, es decir, más de los 50 años previstos para poder acceder a una pensión gracia. Por otra parte, de acuerdo con la constancia expedida el 18 de noviembre de 1996 por el rector de la Normal Departamental Nacionalizada Santa Teresita de Quetame,25 así como del Decreto 00112 de 197626 (mediante el cual fue nombrado el actor), se corrobora que el demandante laboró como docente nacionalizado desde el 4 de febrero de 1976 hasta el 1.º de marzo de 1977, es decir, en un lapso anterior al 31 de diciembre de 1980, lo que permite tener colmado este requisito adicional.

Igualmente, según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 13 de julio de 2012 emanado de la Secretaría de Educación Distrital de 22 Ver copia de la cédula de ciudadanía del causante a folio 2. 23 Ver Resolución 17098 de 2019. 24 Según concepto médico laboral del 25 de noviembre de 2008 emitido por Fersalud U.T. 25 Folio 5. 26 Folios 195 a 197.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03446-01 (6188-2019) Bogotá,27 es claro que el señor Bermúdez Candelario laboró como maestro oficial de dicha entidad territorial bajo dos relaciones legales y reglamentarias de orden territorial, la primera del 14 de febrero al 30 de noviembre de 1992 y la segunda del 15 de febrero de 1993 al 19 de enero de 2009 cuando fue retirado del servicio por invalidez.

Estos tiempos, más los anteriores a 1980, arrojan un total acumulado de 17 años, 9 meses y 23 días como profesor nacionalizado y territorial que habrían sido computables para el reconocimiento de la pensión gracia. Por lo expuesto, para la Sala resulta claro que el reclamante no satisfizo la exigencia legal de demostrar un mínimo de 20 años de labor oficial como maestro estatal, a fin de que hubiera consolidado en su momento el derecho al pago de la pensión gracia. Ahora bien, en la referida sentencia del 29 de mayo de 2024 dictada por esta Sección se concluyó de manera expresa lo siguiente: «[…] 2.3.5.5.

(Negrilla intencional). En consecuencia, siguiendo esta misma línea jurisprudencial, es evidente que como el actor no acreditó una de las exigencias indispensables para consolidar a su favor el pago de la pensión gracia, mucho menos habría un sustento jurídico válido y vigente que le permitiera solicitar para sí el reconocimiento de esa prerrogativa con menos tiempo del exigido para el efecto, así la causa de tal incumplimiento obedeciera a factores ajenos y externos a su voluntad como lo era la pérdida de capacidad laboral por enfermedad.

Lo expuesto se justifica en la medida en que este derecho reclamado, por su esencia gratuita, meritoria y dadivosa, es por naturaleza totalmente diferente a una pensión ordinaria de jubilación o de invalidez financiada con las cotizaciones del empleador y del trabajador como fuente de respaldo económico, pues estas últimas sí tienen un carácter prestacional para mitigar contingencias como la vejez o las afecciones de salud que impidan continuar con la prestación del servicio, e incluso para los casos de muerte.

El explicado hecho diferencial entre la pensión gracia y la ordinaria, necesariamente conlleva la imposibilidad jurídica de aplicar de manera análoga, automática, 27 Folio 8. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03446-01 (6188-2019) indistinta, subsidiaria, residual e ilimitada todas las normas del régimen general de seguridad social (Ley 100 de 1993), y mucho menos lineamientos jurisprudenciales de orden constitucional como los desarrollados en la sentencia C-794 de 2009 citada en providencias anteriores del Consejo de Estado a manera de sustento para conceder la pensión gracia por invalidez.

Al respecto es de recordar que dicho fallo abordaba el estudio de una verdadera prestación financiada con aportes prevista en un régimen especial y diferente al de los docentes, tal como lo es el de los afiliados a la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (CAXDAC), pues entre ambos sectores se advierten diferencias radicales que no permiten concluir que tal interpretación a favor de estos últimos sea discriminatoria hacia los educadores con expectativas de una dádiva como la pensión gracia, pues la divergencia de análisis normativo no se está dando entre iguales.

Es decir, no resultaría acertado atender una serie de regulaciones extrañas y ajenas a un derecho especial, sin reparo ni verificación del caso concreto, solo bajo el argumento de que en lo no previsto de manera excepcional o ante un supuesto vacío legal, siempre tendrá que acudirse a un marco normativo común consagrado para otro tipo de prestaciones en procura de una supuesta complementación, toda vez que puede suceder que el legislador dentro de su legítima libertad de configuración no haya previsto como aplicables tales disposiciones adicionales.

En tal sentido, debido a que la normativa propia de la pensión gracia no contempló ningún postulado que habilite su reconocimiento por invalidez cuando el docente no hubiera colmado todas las exigencias para ello debido a dicha causa, sería inadecuado extender normas o preceptos del régimen pensional general o especial de otros sectores de manera absoluta y definitiva para todos los casos en los que se formule este tipo de pretensiones, porque se desnaturalizaría tal beneficio como fue ideado, e incluso iría en contra de su origen y finalidad estrictamente personal (intuitu personae), los cuales no han cambiado a pesar del paso del tiempo.

Incluso, si se intentara buscar una posibilidad jurídica para materializar un derecho como el reclamado en este litigio, en virtud de una supuesta similitud de condiciones frente a las analizadas previamente por esta corporación respecto de la pensión gracia por invalidez, es decir, basándose en principios de orden constitucional como la igualdad, la equidad, la proporcionalidad o la favorabilidad, se deberá reiterar que, tal como se explicó ampliamente en la sentencia del 29 de mayo de 2024, tales postulados tampoco se encontrarían vulnerados.

Con todo, en el caso particular es posible asegurar que, en atención a la nueva postura jurídica de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y como el señor Anaximandro Rafael Bermúdez Candelario no cumplió con todos los requisitos normativos para que le fuera reconocida una pensión gracia antes de que fuera Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03446-01 (6188-2019) retirado del servicio por invalidez, efectivamente, este no tendría derecho a la mencionada prerrogativa exigiéndole solo las tres cuartas partes del tiempo total de labor oficial requerido, pues al hacerlo se rompería con la condición meritoria para su configuración que el legislador previó exclusivamente con el cumplimiento de 20 años de servicio.

Por tanto, no es dable acceder a las pretensiones de la demanda, de manera que tendrá que revocarse el fallo recurrido que había accedido a estas. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, pese a que se está revocando la decisión de primera instancia, la Sala aplicando el criterio enunciado, observa que de los fundamentos planteados en la demanda y en el trámite de primera instancia no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, la parte demandante propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en segunda instancia la improcedencia del derecho reclamado, por lo que no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2015-03446-01 (6188-2019)

PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda. En su lugar, SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la parte activa.

TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas al demandante según lo manifestado en las consideraciones de la sentencia.

CUARTO: SE RECONOCE PERSONERÍA como mandataria general de la UGPP a la abogada Marcela Patricia Ceballos Osorio con tarjeta profesional 214.303, y como apoderada sustituta a la abogada Evelyn María Molina Padilla, portadora de la tarjeta profesional 338.949, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 42 de SAMAI.

QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente con permiso