CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad Núm. único de radicación: 110010324000201800501-00 Demandante: Edwin Yezid Sierra Fajardo Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte (hoy Superintendencia de Transporte1) Asunto: Resuelve sobre unas solicitudes AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho procede a resolver sobre las solicitudes: i) presentada por el señor Gerardo Andrés Ordóñez para que se le tenga como coadyuvante de la parte demandada; y ii) de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. El señor Edwin Yezid Sierra Fajardo, en adelante la parte demandante, presentó demanda2 contra la Superintendencia de Puertos y Transporte, en adelante parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad3, para que se declare la 1 Mediante el artículo 1.º del Decreto núm. 2409 de 24 de diciembre de 2018, “[…] Por el cual se modifica y renueva la estructura de la Superintendencia de Transporte y se dictan otras disposiciones […]”, la Superintendencia de Puertos y Transporte pasó a denominarse Superintendencia de Transporte. 2 En nombre propio. 3 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.

Número único de radicación: 11001032400020180050100 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad de la Circular Externa núm. 037 de 1. ° de agosto de 20184 expedida por la Superintendente Delegada de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor de la Superintendencia de Puertos y Transporte5.

Pretensión 2. La parte demandante formuló la siguiente pretensión: “[…] 1. Que se declare la nulidad de la Circular Externa 037 de 2018, expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte, por errónea interpretación de la Resolución 2734 de 2018 del Ministerio de Transporte […]”6. Solicitud de medida cautelar 3. La parte demandante solicitó, como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos del acto indicado en el numeral 1.° supra, la cual sustentó así: “[…] En el caso que nos ocupa se presenta una flagrante violación del ordenamiento jurídico por parte de la Circular Externa 037 de 2018, en concreto por interpretación errónea de la Resolución 2734 de 2018, pues, de manera arbitraria y sin la debida autorización legal, ha impreso a la mentada resolución efectos retroactivos que no han sido dispuestos por la misma norma superior […]”7.

Admisión de la demanda 4. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 15 de mayo de 20198, admitió la demanda de nulidad del acto indicado en el numeral 1.° supra; además, ordenó, entre otros asuntos, notificar personalmente: i) al Superintendente de Transporte; y ii) al Agente del Ministerio Público. Solicitud de vinculación como coadyuvante 5.

El señor Gerardo Andrés Ordóñez9, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación el 12 de agosto de 201910, manifestó que lo presentaba con el fin de coadyuvar al “[…] Ministerio de Transporte […]”11. 4 Cfr. Folio 21 del cuaderno principal. “[…] Asunto: cumplimiento de normas que reglamentan el Programa de Seguridad en Carreteras […]”. 5 Hoy Superintendencia de Transporte. 6 Cfr. Folio 21 del cuaderno principal. 7 Cfr. Folio 2 del cuaderno de solicitud de medida cautelar. 8 Cfr. Folios 26 y 27 del cuaderno principal del expediente. 9 Actuando en nombre propio. 10 Cfr. Folios 43 a 58 del cuaderno principal. 11 Cfr. Folio 43 del cuaderno principal.

Número único de radicación: 11001032400020180050100 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procedimiento de la solicitud de medida cautelar 6. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 15 de mayo de 201912, ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la providencia, se pronunciaran de conformidad con lo previsto en el artículo 233 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201113.

Pronunciamiento de la parte demandada 7. La parte demandada14, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 22 de mayo de 201915, se opuso a la solicitud de medida cautelar, en los siguientes términos: 7.1. Indicó que la afirmación de la parte demandante, referente a que la parte demandada ha iniciado actuaciones sancionatorias contra varias terminales de transporte terrestre que pueden finalizar en sanciones administrativas, “[…] corresponde a una inferencia sin respaldo probatorio y no a la demostración de la violación de una norma superior, por lo que no es razón suficiente para decretar la suspensión provisional del acto administrativo […]”16. 7.2.

Señaló que el acto acusado no es contrario a la Resolución núm. 2734 de 2018, porque la violación alegada no surge del análisis del acto acusado y la norma superior invocada, sino de una presunta interpretación errónea. 7.3. Expuso que no se desconocieron situaciones consolidadas, toda vez que lo que se ordenó fue la modificación inmediata de los contratos hacía el futuro para que se ajuste su clausulado a lo que ordena la Resolución núm. 2734 de 2018. 8.

La parte demandada, mediante escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el 16 de septiembre de 202117, aportó copia de la Circular Externa núm. 0002 de 3 de agosto de 2021, informando que “[…] deroga, entre otras, la Circular 37 de 2018 […]”. 12 Cfr. Folio 4 del cuaderno de solicitud de medida cautelar. 13 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 14 Por intermedio de apoderado. 15 Cfr. Folios 10 y 11 del cuaderno de solicitud de medida cautelar. 16 Cfr. Folio 10 del cuaderno de solicitud de medida cautelar. 17 Cfr. Índice núm. 24 del aplicativo web “SAMAI”.

Número único de radicación: 11001032400020180050100 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Escrito del señor Gerardo Andrés Ordóñez 9. El señor Gerardo Andrés Ordóñez18 se opuso a la solicitud de medida cautelar, en los siguientes términos: 10. Indicó que, para que proceda la suspensión provisional de los efectos del acto acusado se exige verificar la violación de norma superior sin que aquella requiera ser manifiesta, evidente, ostensible o notoria. 11.

Precisó que en el caso sub examine no se señalaron las normas presuntamente violadas, lo que impedía estudiar la medida solicitada. 12. Resaltó que el memorial de solicitud de medida cautelar tampoco constituye, por sí mismo, prueba de la violación de una norma superior. 13. Adujo que de la confrontación del acto acusado con las normas invocadas como vulneradas, y ante la insuficiencia de material probatorio, no existe fundamento para decretar la medida cautelar solicitada.

II. CONSIDERACIONES 14. El Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la cuestión previa; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión de un procedimiento o actuación administrativa; v) el acervo probatorio; y vi) análisis del caso concreto.

Competencia 15. Vistos: i) el numeral 1.° del artículo 14919 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia; ii) el artículo 125 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias; y iii) el numeral 1.° del artículo 13 del Acuerdo núm. 80 18 En nombre propio. 19 En concordancia con el artículo 86, sobre régimen de vigencia y transición normativa de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”.

Número único de radicación: 11001032400020180050100 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 12 de marzo de 201920, sobre distribución de los procesos entre las secciones: este Despacho es competente para resolver la solicitud del asunto. Cuestión previa Solicitud de coadyuvancia 16.

El señor Gerardo Andrés Ordóñez solicitó que se le tuviera como coadyuvante de la parte demandada y se negara la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado. Consideraciones sobre la solicitud de coadyuvancia 17. De conformidad con el artículo 223 de la Ley 1437, sobre coadyuvancia en los procesos de nulidad, en especial, el inciso 1.°, en los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona puede pedir que se la tenga como coadyuvante. 18.

Conforme con lo expuesto, y atendiendo a que la solicitud de coadyuvancia cumple con los supuestos fácticos previstos en la normativa citada supra, el Despacho tendrá al señor Gerardo Andrés Ordóñez como coadyuvante de la parte demandada. Problema jurídico 19. Le corresponde a este Despacho, de acuerdo con la solicitud de medida cautelar y los pronunciamientos sobre la misma, determinar si, por cumplir los requisitos previstos en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437, sobre: i) procedencia de medidas cautelares; ii) contenido y alcance de las medidas cautelares; y iii) requisitos para decretar las medidas cautelares: se debe decretar o no la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la Circular Externa núm. 037 de 1.° de agosto de 2018. 20 Reglamento interno del Consejo de Estado.

Número único de radicación: 11001032400020180050100 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos 20. Vistos los artículos: i) 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcance de las medidas cautelares; y iii) 231 ibidem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares. 21.

De conformidad con lo previsto en la Ley 1437, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las normas, en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 22.

La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de 26 de junio de 202021, consideró que el artículo 231 de la Ley 1437 se divide para su estudio en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo. 23.

Asimismo, indicó que cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas22. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; expediente con núm. único de radicación: 110010324000201600295-00. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 24 de febrero de 2022. Expediente con núm. Único de radicación: 11001032400020210042100. C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Número único de radicación: 11001032400020180050100 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24.

Conforme a la normativa indicada supra, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Acervo probatorio 25. Este Despacho procede a relacionar las pruebas relevantes aportadas con la solicitud de medida cautelar y los pronunciamientos sobre la misma. Documentales 25.1. Copia de la Circular Externa núm. 037 de 201823. 25.2.

Copia de la Circular Externa24 núm. 0002 de 3 de agosto de 202125. 26. El Despacho procederá a apreciar y valorar, en conjunto, las pruebas aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564 de 12 de 201226, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda. 27.

De acuerdo con el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial indicados supra, el Despacho procede a realizar el análisis de la solicitud de medida cautelar para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto en relación con el problema jurídico planteado. Análisis del caso concreto 28. De conformidad con el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, sobre pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo, en especial, los numerales 1.° y 5.°, los actos administrativos pierden obligatoriedad y, por tanto, no pueden ser ejecutados cuando: i) sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y ii) pierdan su vigencia. 23 Cfr. Folios 2 a 5 del cuaderno principal del expediente. 24 Cfr. Índice núm. 24 del aplicativo web “SAMAI”. 25 “[…] Derogatoria parcial de 11 Circulares.

Derogatoria integral de 8 Circulares […]”. 26 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”. Número único de radicación: 11001032400020180050100 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29. Asimismo, para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, es requisito que este se encuentre vigente, como quiera que “[…] La suspensión provisional es una medida cautelar que busca suspender los efectos jurídicos generados por la fuerza ejecutoria y ejecutiva que revisten al acto administrativo que se demanda […]”27.

(Destacado fuera de texto). 30. En la Sección Primera de esta Corporación se ha considerado que la derogatoria de un acto acusado implica que el contenido normativo que se solicitó suspender no está produciendo efectos y, por ende, no tiene utilidad práctica estudiar la solicitud de suspensión provisional28. 31. Atendiendo a que, mediante el numeral 1.2. de la Circular Externa núm. 0002 de 2021 expedida por el Superintendente de Transporte29, publicada en el Diario Oficial núm. 5175530 y en la página web de la entidad el 3 de agosto de 202131, se derogó expresamente la Circular Externa núm. 037 de 2018; este Despacho considera que, en este momento procesal, el acto acusado no está produciendo efectos y, en esa medida, se negará la medida cautelar solicitada.

Conclusión 32. Este Despacho procederá a: i) tener al señor Gerardo Andrés Ordóñez como coadyuvante de la parte demandada; y ii) negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Circular Externa núm. 037 de 2018 solicitada por la parte demandante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 27 Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera. Auto de 28 de mayo de 2015. Expediente. 440012331000201200059-01. C.P. Danilo Rojas Betancourth. 28Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 22 de julio de 2019. Expediente con núm. Único de radicación: 11001032400020160038000. C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López. 29 “[…] Derogatoria parcial de 11 Circulares.

Derogatoria integral de 8 Circulares […]”. 30 Información consultada en la página web de la Imprenta Nacional: “http://svrpubindc.imprenta.gov.co/diario/index.xhtml;jsessionid=fbcbd8d35ca7498aec69e6a402bc” 31 Información consultada en la página web de la Superintendencia de Transporte: “https://www.supertransporte.gov.co/documentos/2021/Agosto/Notificaciones_03_C/CIRCULAR-002-de- 2021_firmado.pdf”.

Número único de radicación: 11001032400020180050100 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

RESUELVE

PRIMERO: TENER al señor Gerardo Andrés Ordóñez como coadyuvante de la parte demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Circular Externa núm. 037 de 2018, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado