CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., diez (10) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 11001-03-24-000-2016-00209-00 Actor: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI Asunto: Resuelve recurso ordinario de súplica Tesis: CONFIRMA EL AUTO RECURRIDO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA POR CADUCIDAD, AL EVIDENCIARSE QUE EL MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE PARA CONTROVERTIR LA LEGALIDAD DEL ACTO DEMANDADO ERA EL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, POR LO QUE LA DEMANDA DEBÍA PRESENTARSE EN EL TÉRMINO DE CUATRO MESES PREVISTO PARA ESE MEDIO DE CONTROL, LO CUAL NO OCURRIÓ, PUES LA DEMANDA SE PRESENTÓ EN FORMA EXTEMPORÁNEA.

ACCIÓN DE LESIVIDAD. REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso ordinario de súplica oportunamente interpuesto por el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI, contra el auto de 18 de agosto de 2020, proferido por el Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, por medio del cual se rechazó la demanda promovida en ejercicio del medio de control de la referencia. I.- ANTECEDENTES I.1.

La demanda El INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI[1], a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[2], instauró demanda con la finalidad de controvertir la legalidad de la Resolución núm. 52–001–6445–2013 de 26 de diciembre de 2013, “POR LA CUAL SE ORDENA UNOS CAMBIOS EN EL CATASTRO DEL MUNICIPIO DE: 001 PASTO TERRITORIAL DE CATASTRO DE: NARIÑO”, expedida por el responsable de conservación de la Dirección Territorial Nariño del IGAC.

Además de la nulidad del citado acto administrativo, la parte actora pretende lo siguiente (folio 8 c.1): “[…] Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al Responsable del Área de Conservación Catastral de la Territorial Nariño del Instituto Geográfico Agustín Codazzi emitir acto administrativo determinando el lindero que deberá considerarse catastralmente entre los predios catastralmente 01–05–1038–0005–000 (hoy 01–05–1038–0008–901 al 01–05–1038–0063–901) y 01–05–1038–0006–000 del municipio de Pasto, de conformidad con lo establecido en el artículo 63 de la Resolución 70 de 2011, el cual tendrá carácter provisional […].

I.2. Actuación previa a la decisión recurrida Mediante auto de 14 de diciembre de 2017[3], el Consejero HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ inadmitió la demanda referida y concedió el término de diez (10) días a la parte demandante para que explicara el concepto de violación del acto enjuiciado y aportara las copias de la demanda y sus anexos para la notificación al tercero interesado, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público.

Para tal efecto, señaló que de conformidad con el numeral 4 del artículo 162 del CPACA, la parte actora debía explicar en el concepto de violación, de forma clara, concreta y precisa, las razones por las cuales el acto demandado desconoció las normas que invocó como infringidas. En auto de 30 de julio de 2018[4], el Consejero HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ordenó remitir el proceso al despacho del Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, en cumplimiento de una medida de compensación aprobada por la Sala Plena del Consejo de Estado.

II.

FUNDAMENTOS DEL AUTO SUPLICADO A través del auto de 18 de agosto de 2020[5], el Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ consideró que el acto demandado, esto es, la Resolución núm. 52–001–6445–2013 de 26 de diciembre de 2013, era de contenido particular y concreto, pues con la misma el IGAC rectificó el área del predio identificado con referencia catastral 05–1038–005–000–001 de propiedad de la sociedad CONSTRUCTORA MATISSE S.A.S., pasando de 2.818 m² a 4.138 m².

Explicó que la referida resolución definió una situación jurídica concreta a favor de la sociedad CONSTRUCTORA MATISSE S.A.S., por lo que para controvertir su legalidad se debía acudir, en principio, al medio del control previsto en el artículo 138 del CPACA, salvo que se acreditara alguna de las causales de procedencia excepcional del medio de control de nulidad contra actos administrativos de contenido particular, lo que no ocurrió. Concluyó que en el caso sub examine la eventual nulidad del acto acusado conllevaría un restablecimiento del derecho a favor de la propietaria del predio afectado por la rectificación del área, por lo que el medio de control al que se debía acudir era el de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto del cual se señaló lo siguiente (folio 256 c.1): “[…] En este contexto, el acto administrativo acusado, esto es, la Resolución nro. 52–001–6445–2013, fue proferida por el IGAC el jueves 26 de septiembre de 2013, por lo que el término de presentación oportuna de la demanda comenzó el viernes 27 de ese mismo mes y año, y finalizó el lunes 28 de abril de 2014.

No obstante lo anterior, observa el Despacho que la demanda fue radicada en la Oficina Judicial del Tribunal Administrativo de Nariño el jueves 9 de julio de 2015, según consta en el sello de recibido que obra a folio 15 de este cuaderno, por lo que aquella devendría en extemporánea […]”. Igualmente, explicó que si en gracia de discusión se contara el término para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho desde la fecha en que la entidad actora manifestó que tuvo conocimiento de la irregularidad en la actuación administrativa que derivó en el acto demandado, es decir, el 21 de marzo de 2014, también habría operado la caducidad, pues el cómputo iniciaría el 22 de ese mes y año, y finalizaría el 24 de julio de 2014.

Sin embargo, la demanda solo se instauró hasta el 9 de julio de 2015, por lo que aún en ese evento sería extemporánea. En consecuencia, resolvió rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el IGAC en contra de la Resolución núm. 52–001–6445–2013 de 26 de diciembre de 2013, expedida por la misma entidad. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE SÚPLICA[6] La parte actora explicó que el procedimiento administrativo de actualización o corrección de áreas que se adelanta ante el IGAC y la Superintendencia de Notariado y Registro, se realiza con fines de identificación y ajuste de información en los sistemas catastral y registral, pero no respecto de situaciones o acciones jurídicas de derechos reales de dominio o propiedad que tengan personas sobre sus predios.

Por lo anterior, señaló que si bien el acto demandado rectificó el área del predio identificado con la referencia catastral 01–05–1038–005–000–001 de propiedad de la sociedad CONSTRUCTORA MATISSE S.A.S., ubicado en el municipio de Pasto, ello se realizó en cumplimiento de la función catastral con fines de identificación y ajustes en el sistema.

En ese sentido, indicó lo siguiente (folio 264 c.1): “[…] En atención al cumplimiento de la función Catastral el IGAC expidió el acto administrativo contenido en la Resolución de Conservación No. 52–001–6445–2013 de 26 de diciembre de 2013, que, por tener un valor meramente informativo, carece de efectos jurídicos directos sobre situaciones jurídicas de los particulares.

Lo anterior como sustento en que la actualización de la formación catastral y conservación catastral tiene como objeto lograr la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los bienes inmuebles, en la base de datos catastral, y que el efecto jurídico de la inscripción catastral, no constituye título de dominio, ni sanea los vicios de que adolezca la titulación presentada o la posesión del interesado, y no puede alegarse como excepción contra el que pretenda tener mejor derecho o la propiedad o posesión del predio.

Al respecto, el artículo 42 de la Resolución No. 0070 de 2011 dispone sobre el efecto jurídico de la inscripción catastral, para lo cual establece: “La inscripción en el catastro no constituye título de dominio, ni sanea los vicios de que adolezca la titulación presentada o la posesión del interesado, y no puede alegarse como excepción contra el que pretenda tener mejor derecho a la propiedad o posesión del predio […]”.

En consecuencia, concluyó que el medio de control de nulidad era el procedente en este caso, pues el acto acusado no producía efectos jurídicos sobre derechos reales de dominio o propiedad, además de que la pretendida nulidad no perseguía el restablecimiento de un derecho a favor del IGAC o algún tercero. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el artículo 246[7] del CPACA (redacción original), el recurso ordinario de súplica procede en segunda y única instancia contra los autos interlocutorios proferidos por el ponente, que por su misma naturaleza serían apelables, de haberse dictado por el inferior.

En consecuencia, en la medida que el auto que rechaza la demanda es susceptible del recurso de apelación, según lo prevé el artículo 243, numeral 1, ibidem, también lo es del recurso de súplica en esta instancia. En el presente caso, mediante la providencia recurrida, el Despacho sustanciador del proceso de la referencia rechazó la demanda al considerar que la eventual nulidad del acto acusado implicaba el restablecimiento automático del derecho, por lo que el medio de control procedente era el establecido en el artículo 138 del CPACA, el cual se encontraba caducado.

En virtud de lo señalado en líneas anteriores, la Sala encuentra que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si el acto controvertido puede ser demandado a través del medio de control de nulidad, como lo alega el recurrente o si, por el contrario, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo afirmó el Consejero conductor del proceso En el caso sub examine, el actor demanda su propio acto, a través del cual ordena rectificar o aclarar los datos catastrales del predio identificado con el núm. 01–05–1038–0005–000, ubicado en el municipio de Pasto, expedido en virtud de la solicitud que efectuó el representante legal de la sociedad CONSTRUCTORA MATISSE S.A.S.[8], propietaria del lote en cuestión. Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que se trata de una demanda de lesividad en la que se controvierte la legalidad de una decisión administrativa de carácter particular, pues a través de la misma se rectifica el área o tamaño de un predio para efectos catastrales.

Siendo ello así, es importante recordar que en tratándose de las pretensiones de lesividad, la Sección Primera de la Corporación, en providencia de 19 de diciembre de 2019[9], que reiteró lo dicho en el auto de 13 de junio de 2019[10], señaló que tal acción equivale al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Al respecto, se destaca: «[…] La jurisprudencia de la Corporación[11] ha precisado que la acción de lesividad equivale a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que ejercen los particulares, en tanto permite que la administración cuestione la legalidad del acto administrativo concreto y, tiene, entre otras características, que a través de ella, la administración, comparece al proceso en calidad de demandante y de demandada, buscando obtener la nulidad de un acto administrativo expedido por esta, invocando una o varias de las causales de nulidad previstas en el artículo 84 del CCA.

En consecuencia, con fundamento en la naturaleza jurídica de la acción de lesividad, es válido afirmar que su prosperidad no depende de la inobservancia del principio de buena fe, pues la declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado está supeditada a la prueba de alguna de las referidas causales de nulidad […]». (Destacado por el Despacho) En ese entendido y de acuerdo con el artículo 171 del CPACA, el operador jurídico debe dar a la demanda «el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada»; por consiguiente, le asistió razón al Despacho conductor del proceso, al considerar que era procedente adecuar la demanda presentada por el IGAC, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA.

En este orden de ideas, el plazo para el ejercicio oportuno de la misma es de cuatro (4) meses que, para el caso sub examine, se debe contar a partir del momento en que el IGAC tuvo conocimiento de la presunta irregularidad que se presentó en el revisión de linderos y área que solicitó la representante de la sociedad CONSTRUCTORA MATISSE S.A.S., esto es, 21 de marzo de 2014.

En efecto, la parte actora en la demanda indicó (folio 3 c.1): “[…]

SÉPTIMO: El 21 de marzo de 2014, la Constructora Matisse S.A.S por intermedio de su representante legal oficia al IGAC solicitando se aclare si la resolución 52–001–6445–2013 de 26 de diciembre de 2013 es válida para aclarar el lindero norte del predio o si es necesario una nueva autorización, por cuanto el colindante con el Norte no es el municipio de Pasto quien firmó el acto administrativo si no la señora Enelia Lucia Cerón Basante.

El citado oficio fue radicado en el IGAC con el número 4522014ER4532 […]”. Por lo anterior, el término para el ejercicio oportuno del presente medio de control empezó a correr a partir del día siguiente de esa actuación, esto es, el 22 de marzo de 2014, por lo que el término de caducidad de 4 meses establecido en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, vencían el 24 de julio de 2014.

No obstante, la demanda se presentó el 9 de julio de 2015 (folio 15 c.1), esto es, por fuera del término de 4 meses previsto para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que la única decisión procedente era su rechazo, por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad. De igual forma, la Sala encuentra pertinente señalar que a pesar de que el artículo 137 del CPACA abrió la posibilidad de demandar actos administrativos de contenido particular, a través del medio de control de nulidad, expresamente precisó que esa era una situación completamente excepcional y solo se limitaba a cuatro casos particulares: “1.

Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero; 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público; 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico y 4.

Cuando la Ley lo consagre expresamente”. Así las cosas, es evidente que en el presente caso no resulta procedente el medio de control de nulidad, no solo por tratarse de pretensiones de lesividad, las cuales como ya se explicó, se equiparan a las de nulidad y restablecimiento, sino porque no se está ante ninguna de las excepcionalidades que prevé el artículo 137 del CPACA.

Finalmente, como se acreditó que la demanda se presentó extemporáneamente, la Sala se releva de estudiar si el acto es susceptible o no de control jurisdiccional, pues en todo caso habría que concluir que operó el fenómeno jurídico de la caducidad. Por lo precedente, la Sala confirmará el auto suplicado por medio del cual se rechazó la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFIRMAR el auto suplicado, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de este proveído.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión celebrada el 10 de diciembre de 2021. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante IGAC. [2] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, en adelante CPACA. [3] Folios 228 y 229 del cuaderno principal. [4] Folio 238 del cuaderno principal. [5] Folios 254 a 256 del cuaderno principal. [6] Folios 258 a 264 del cuaderno principal. [7] “[…]

ARTÍCULO 246. SÚPLICA. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario.

Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda [….]”. [8] En la parte considerativa del acto demandado se señaló lo siguiente (folio 59 c.1): “[…] Que el señor (sic) Rosa Raquel Saenz Zambrano, en calidad de Representante Legal Constructora Metisse SAS propietario del predio 01–05–1038–0005–000 ubicado en el municipio de Pasto; mediante oficio con radicado No. 4522013ER8823 con fecha 19/11/2013 solicita aclaración de área para la expedición del certificado catastral, de que trata la Instrucción Administrativa Conjunta No. 001 del IGAC y No. 011 de la Superintendencia de Notariado y Registro de mayo 20 de 2010.

Que realizado el trámite catastral y la visita en terreno del predio en mención por parte del contratista Ricardo Narváez se constató que el área de terreno es de 4139 mts.; la inspección se realizó en presencia de los propietarios de los predios colindantes, quienes manifestaron que la aclaración solicitada no afecta sus intereses y que están de acuerdo con el área determinada en la inspección ocular realizada y el plano presentado por el solicitante, en constancia de lo cual se suscribe el acta con firma de los que en ella intervinieron.

Que en consecuencia, procede la rectificación de los datos catastrales sobre el predio señalado en la parte resolutiva de esta resolución y su correspondiente inscripción en catastro, conforme lo indican los artículos 41, 43, 139 y 140 de la resolución (…) de 2011 (sic)”. [9] Consejo de Estado, Sección Primera, 19 de diciembre de 2019, Expediente núm. 11001232400020190035400, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 13 de junio de 2019, Expediente: 11001232400020190035400, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 5 de abril de 2018, expediente núm. 25000232400020110018201, Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, reitera Sentencia de 8 de mayo de 2008.