Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala a dictar la sentencia que, en Derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la señora Francis Cuellar Villa en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” y otros, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social e igualdad.
ANTECEDENTES Contexto fáctico De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los hechos alegados por la parte actora, así como los argumentos expuestos en la demanda frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia general de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones.
Proceso ordinario 1. La señora Francis Cuellar Villa, por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales le fue negado el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada; en consecuencia, deprecó dicho reconocimiento pensional. 2.
La señora Francisca Cuellar Villa expuso en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que nació el 24 de junio de 1956 y se vinculó al servicio docente, así: (i) el 22 de febrero de 1980, mediante el Decreto 162 del 31 de marzo de 1980, en la Institución Educativa Buenavista de Buenavista Quindío, como docente nacionalizada y de básica primaria a cago de ese departamento; y desde el 19 de octubre de 1994, labora como educadora de primaria al servicio de la Secretaría de Educación de Armenia.
En total completó 30 años y 8 días de servicio. 3. El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia del 31 de julio de 2015, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la señora Cuellar Villa cumplió con el requisito de edad, esto es, 50 años. Además, expuso que, de acuerdo con las actas y decretos expedidos por el departamento del Quindío, aquella prestó sus servicios en ese ente territorial durante los años 1976 a 1978, en calidad de docente interina, pero no existe soporte ni certificación que señale hasta cuándo fue la prestación del servicio.
Sumado a lo anterior, la autoridad judicial en mención sostuvo que existían inconsistencias en los documentos expedidos por la Secretaría de Educación de Armenia en relación con la calidad de docente nacional o nacionalizada. Sin embargo, concluyó que la vinculación posterior al 1° de enero de 1976, para un total de 14 años y 7 meses, se tendría como nacionalizada.
No obstante, en lo que correspondió a la vinculación en propiedad a partir del 30 de septiembre de 1994, coligió que fue realizada en calidad de docente nacional y, por tanto, dichos tiempos no pueden tenerse en cuenta para adquirir el derecho a la pensión gracia. 4. La anterior decisión fue confirmada por la Sección Segunda, Subsección A, de esta Corporación, mediante sentencia del 16 de febrero de 2023.
Para el efecto, se expuso que la vinculación del 19 de octubre de 1994 al 26 de enero de 2003 fue de carácter nacional y, por ende, no acreditó la totalidad del tiempo exigido para ser acreedora de la pensión gracia reclamada. La demanda de tutela La señora Francisca Cuellar Villa, a través de apoderado judicial, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social e igualdad, presuntamente vulnerados por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado.
En consecuencia, deprecó revocar la sentencia emitida en segunda instancia por la autoridad judicial de la referencia, para que, en su lugar, profiera una nueva decisión en la que acceda a sus pretensiones y le conceda el derecho a la pensión gracia. Sobre el particular, resaltó que la autoridad judicial accionada incurrió en violación directa de la Constitución y en desconoció el precedente de la propia Sección Segunda de esta Corporación, específicamente, la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, proceso radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).
Hechos imputados a las autoridades accionadas La tutelante adujo que ella trabajó en instituciones educativas de carácter departamental y municipal. Además, sus salarios se le cancelaron con recursos del ente territorial que tenían su origen en el Sistema General de Participaciones o Situado Fiscal. Igualmente, sostuvo que los nombramientos realizados fueron hechos por los ordenadores del gasto de la entidad territorial, eso es, el gobernador del Quindío y el alcalde municipal de Armenia.
Motivos por los cuales se colige que su vinculación fue de carácter nacionalizada o territorial. Resaltó que el Decreto 298 del 30 de septiembre de 1994, por medio del cual fue nombrada en el Instituto Técnico Industrial José María Ramírez H., es una institución educativa de carácter municipal, creada por la ordenanza 101 del 30 de diciembre de 1959 proferida por la Asamblea Departamental de Caldas, y el contrato de nacionalización de dicho establecimiento educativo, suscrito entre el ministro de educación Nacional y el gobernador del Quindío fue por un período de 20 años comprendido entre el 1° de enero de 1974 y el 1° de enero de 1994, es decir, para la época en que se vinculó a dicha institución la naturaleza jurídica de la misma era nacionalizada y no nacional como lo indicó el Consejo de Estado en la providencia objeto de reproche.
En consecuencia, cumple con todos los requisitos para acceder a la pensión gracia reclamada. 1.2 Contestación de la acción de tutela La Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, hizo un recuento de las actuaciones más relevantes surtidas al interior del proceso en el que se profirió la sentencia objeto de censura. Agregó que las razones de hecho y de derecho que sustentan la providencia atacada, se encuentran debidamente precisadas y señaladas en su parte motiva.
Conjuntamente, cada uno de los medios de prueba que reposan en el expediente fueron analizados con suficiencia en la parte considerativa de la sentencia. Resaltó que la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que cuando una providencia judicial se fundamenta en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables al caso, no es plausible alegar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, pues ello implicaría una intromisión arbitraria del juez constitucional que afecta de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial.
El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP expuso que no es la pagaduría llamada a responder en el eventual reconocimiento de la pensión gracia reclamada, pues dicha responsabilidad recae en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en consecuencia, invocó su desvinculación del presente trámite constitucional.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, sostuvo que la acción de tutela de la referencia es improcedente porque lo pretendido por la parte actora es sustituir una decisión judicial ejecutoriada que fue proferida por el juez natural del asunto. Aunado a ello, el tema versa sobre un asunto de carácter económico y, por consiguiente, no es posible realizar un análisis al respecto, mediante una acción constitucional, máxime cuando no existe violación de los derechos fundamentales invocadas por la actora. 1.3 Intervención del Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto, en el sentido de indicar que, de conformidad con la defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y las garantías fundamentales, no se encuentra demostrada la ocurrencia de defectos fácticos ni del desconocimiento del precedente.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia Esta Corporación es competente para resolver el asunto sometido a su conocimiento, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela previstas en el Decreto 333 de 2021. 2.2 Análisis general de procedencia de la acción de tutela Para determinar la procedencia de esta acción constitucional, se debe precisar que la jurisprudencia constitucional ha establecido para tal propósito los siguientes requisitos generales: Adicionalmente, es necesario precisar que, el Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, en cuanto al presupuesto de la inmediatez, precisó como término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa, seis (6) meses contados a partir de su notificación o ejecutoria.
Para arribar a la anterior conclusión, el Consejo de Estado sostuvo que, aunque el presupuesto de inmediatez es exigible para todas las acciones de tutela, lo cierto es que, cuando se trata de un recurso de amparo contra providencias judiciales, el lapso de seis (6) meses se justifica como resultado de la garantía de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, sin contar que, con ello se pueden vulnerar derechos de terceros.
Sin perjuicio de lo expuesto, en dicha providencia se advirtió que resulta indispensable analizar la situación concreta sometida al juez de tutela, en particular, “(i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.””. De igual modo, aceptó que, conforme a la jurisprudencia constitucional, existen dos excepciones a la aplicación del requisito de inmediatez, estas son: “(i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual.
Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”. Situaciones que deberán ser analizadas en cada caso, en el evento en que se acuda a la tutela en un término superior al mencionado (6 meses).
Esbozado el anterior panorama, debe examinarse si los anteriores presupuestos se configuran en el presente asunto, con el fin de proseguir con el estudio de las causales específicas de procedibilidad (que se explicarán más adelante), de la siguiente manera: De lo anterior se evidencia que la presente acción de tutela cumple los presupuestos generales de procedibilidad contra providencias judiciales, razón por la cual esta Sala procederá a formular el problema jurídico que deberá resolver en el presente asunto. 2.3 Problema jurídico Corresponde a esta Subsección determinar si la Sección Segunda, Subsección A, de esta Corporación, al proferir la sentencia del 16 de febrero de 2023 incurrió en los defectos alegados por la parte actora en la presente acción de tutela.
Con ese propósito, la Sala se pronunciará, concretamente, sobre el requisito específico de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, a saber: violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente. 2.4 La acción La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales La Sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional sistematizó las denominadas vías de hecho en las cuales podían incurrir las providencias dictadas por los jueces de la República en sus distintas especialidades (penal, civil, laboral, contencioso administrativo, y demás) y, por consiguiente, la procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de estas.
Posteriormente, mediante la Sentencia T-217 de 2010 esa misma Corporación rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales generales y específicas de procedibilidad con el propósito de destacar, con mayor énfasis, la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Dicha tesis sigue vigente, por ejemplo, entre otras, en la Sentencia SU-128 de 2021. En esa medida, la actual doctrina constitucional establece que únicamente procede la acción de tutela en contra de decisiones judiciales cuando se cumplen, además de los requisitos generales relacionados en precedencia, los específicos que se relacionan a continuación, denominados, defectos: Por otra parte, se destaca que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales, no obstante, rectificó su posición mediante sentencia del 31 de julio de 2012, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia, lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos. 2.6 Análisis del caso concreto La parte actora acudió al presente recurso de amparo con la finalidad de solicitar la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social e igualdad, los cuales consideró conculcados por la Sección Segunda, Subsección A, de esta Corporación. Lo anterior, dado que la autoridad judicial en mención, mediante fallo del 16 de febrero de 2023 confirmó la sentencia del 31 de julio de 2015 emitida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que negó las pretensiones de la demanda, tendientes a obtener el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Al respecto, el tribunal consideró que la señora Cuellar Villa cumplió con el requisito de edad, esto es, 50 años; pero no logró acreditar la vinculación de los 20 años con carácter nacionalizado o territorial.
Los reproches de la tutelante, básicamente, se fundamentaron en que la accionada incurrió en violación directa de la Constitución, pues, en su criterio, se evidencia una desigualdad bajo dos aspectos, el primero de ellos, nunca se cumplió con la finalidad de la pensión gracia y, el segundo, consistente en que a otros docentes con igualdad de condiciones sí se les reconoció la prestación reclamada.
A su vez, expuso que no se tuvo en cuenta el precedente de la propia Sección Segunda de esta Corporación, específicamente, la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, proceso radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Ahora bien, analizados los argumentos alegados por la accionante, ha de resaltarse que en lo que concierne a la transgresión del derecho a la igualdad, la señora Francis Cuellar Villa no señala ningún caso concreto y, por tanto, no es posible advertir la desigualdad que invoca al respecto.
De manera que, no se acreditó ninguna razón que permita adoptar alguna medida positiva para superar desigualdades o que requiera alguna intervención del juez constitucional. Por su parte, en lo que corresponde al desconocimiento del precedente, se observa que contrario a lo sostenido por la parte actora, la autoridad judicial cimentó su decisión, entre otras, en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, en la que esta Corporación fijó las siguientes reglas de unificación: (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
Conforme a lo anterior, la accionada efectuó un análisis tanto de las normas que soportan la creación de la pensión gracia, así como de los requisitos exigidos para ser acreedor de dicha prestación económica. Ahora, en el caso concreto, en lo que concierne a la vinculación que no cumplió con los requisitos necesarios para que la actora pudiera acceder a su derecho pensional, precisó que «tal y como lo señaló el a quo, el acto de nombramiento contenido en el Decreto 298 del 30 de septiembre de 1994, se expidió con base en las atribuciones conferidas, entre otras normas, por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, cuyo tenor literal es el siguiente: Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.
Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon.» Adicionalmente, puntualizó: «Lo anterior explica el porqué a través de ese acto, la alcaldesa del municipio de Armenia haya dispuesto sobre el nombramiento de personal docente nacional y nacionalizado, en atención a la institución educativa a la que eran asignados.
Al respecto, se advierte que en efecto el ministro de Educación Nacional, el gobernador del departamento del Quindío y el jefe de la Oficina Jurídica suscribieron un «Contrato de Nacionalización del Instituto Técnico Industrial “José María Ramírez H.” de Armenia (Quindío)», el 26 de noviembre de 1973, en virtud del cual acordaron que el carácter del personal directivo, docente y administrativo así como la fijación y pago de asignaciones y su nombramiento, remoción y promoción estarían a cargo de la nación a quien le correspondería realizar las apropiaciones necesarias para el sostenimiento adecuado y si bien se indicó que el negocio jurídico duraría 20 años, contados a partir del 1.º de enero de 1974, también se dispuso que podría prorrogarse a voluntad de las partes.
De manera que el argumento según el cual comoquiera que la demandante se vinculó con posterioridad a la vigencia del contrato, se justifica que se le otorgue la calidad de docente nacionalizada, no se encuentra demostrado en el expediente y, en contraste, tanto el acto de nombramiento como los certificados aportados al proceso, indican que aquella ocupaba una plaza nacional, por lo que este periodo no puede ser computado a efectos del reconocimiento de la pensión reclamada.» Consecuentemente con lo anterior, la Sección Segunda, Subsección A, de esta Corporación, concluyó que «el hecho de que la señora Cuellar Villa no haya tenido solución de continuidad entre el empleo de profesora del departamento y el de docente en el nivel básica secundaria y media en el Instituto Técnico Industrial Jesús María Ramírez de Armenia, no le otorga per sé la calidad de docente territorial o nacionalizado, pues no puede olvidarse que el vínculo cambió como consecuencia de la renuncia que presentó a la primera entidad territorial aludida.» Finalmente, se advirtió que «la Secretaría de Educación de Armenia ha sido enfática en reafirmar que la docente tuvo una vinculación del orden nacional, pues, se reitera, así se indica en el acto de nombramiento y se certificó en las constancias expedidas el 1.º de agosto de 2006 y el 8 de marzo de 2010.
Así las cosas, la señora Cuellar Villa no demostró que en el referido lapso haya tenido una vinculación territorial o nacionalizada […]» En ese orden de ideas, se considera que el cargo por desconocimiento del precedente no tiene vocación de prosperidad, ya que la autoridad judicial accionada observó en debida forma los precedentes vigentes para analizar si a la señora Francis Cuellar Villa le asistía el derecho, o no, a obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada.
IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto la parte actora no acreditó que la providencia cuestionada hubiera incurrido en las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial invocadas, por tal motivo, se negará la solicitud de amparo incoada por la señora Francis Cuellar Villa.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social e igualdad, invocados por la señora Francis Cuellar Villa, en armonía con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2º.
NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
(Firmado electrónicamente) JORGE PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR