Demandantes: Jorge Eliécer Montoya Romero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03708-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03708-00 Demandante: JORGE ELIÉCER MONTOYA ROMERO Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.
Defecto sustantivo o material. Falta de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la parte actora en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo El señor Jorge Eliécer Montoya Romero, por conducto de apoderado judicial, instauró petición de amparo contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y el Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la igualdad.
Considera que dichas garantías constitucionales fueron vulneradas como consecuencia de las sentencias de primera y segunda instancia, dictada el 20 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante la cual se confirmó la decisión del 6 de septiembre de 2023 dictada por el Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda elevada por el actor contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 11001-33-35-026-2018-00002-00/02.
En concreto, solicitó a esta Corporación: Demandantes: Jorge Eliécer Montoya Romero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03708-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Tutelar los derechos a la igualdad el debido proceso y al trabajo junto con las partes que hacen parte de este derecho remuneración prestaciones sociales e indemnizaciones derivadas del no pago oportuno de estas prestaciones vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en la sentencia de segunda instancia proferida dentro del proceso judicial número 11001-33-35-026-2018-00002-00/02. 1.
Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F proferir una nueva sentencia de segunda instancia entre el proceso judicial número11001-33-35-026-2018-00002-00/02, donde se condene a la demandada a: 2. El pago de acreencias en derecho como forma de costas atendiendo a los criterios de los acuerdos del consejo superior de la judicatura para su liquidación. 3.
El reconocimiento y pago de la indemnización por no pago oportuno de prestaciones sociales del demandante siendo la fecha finalización de prestación del servicio subordinado el 31/08/2016. 4. El reconocimiento y pago de la indemnización por no pago oportuno de cesantías del demandante por cada uno de los periodos de liquidación establecidos en la ley 50990 o en la norma especial que aplique por este concepto para los servidores de la subred demandada. 5.
El reconocimiento y pago de la indemnización por despido sin justa causa con un periodo de prestación de servicios comprendido entre el 14 de mayo de 2013 y el 31 de agosto de 2016. 2. Hechos Los hechos jurídicamente relevantes pueden sintetizarse de la siguiente manera: El señor Jorge Eliécer Montoya Romero, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda con el fin de que se declarara i) la existencia de una relación laboral entre las partes por el periodo comprendido entre el 14 de mayo de 2013 y el 31 de agosto de 2016 y ii) la nulidad del Oficio No. E-737/2017 del 10 de abril de 2017, a través del cual se negó el reconocimiento del vínculo mencionado y el pago de las acreencias laborales y demás beneficios que de este se derivan.
El proceso correspondió por reparto al Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, con el número de radicación 11001-33-35-026-2018-00002- 00/02. Mediante sentencia del 6 de septiembre de 2023, el juzgado accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En ese sentido, declaró que se configuró un verdadero contrato de trabajo, dispuso el reconocimiento de las prestaciones causadas y negó el de la sanción moratoria por la tardanza en el pago de las cesantías y sus intereses y la condena en costas.
Las partes interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión. En segunda instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, a través de sentencia del 20 de febrero de 2024 confirmó la sentencia Demandantes: Jorge Eliécer Montoya Romero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03708-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 impugnada. 3.
Sustento de la vulneración El tutelante manifestó que las sentencias proferidas dentro del medio de control incurrieron en defecto sustantivo y violación directa de la Constitución, en consideración a que, la decisión fue favorable a sus pretensiones porque se demostró que la relación con la entidad era laboral, y por consiguiente, tenía en derecho al pago de la sanción moratoria por la tardanza injustificada de su empleador de pagarle las prestaciones y acreencias a las que tenía derecho, Frente a las costas señaló que, para lograr acceder a sus derechos laborales, debió contratar los servicios de un profesional en derecho e incurrir en otros gastos que deben ser reconocidos por la parte demandada. 4.
Trámite de la acción de tutela A través de auto del 23 de julio de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar dicha decisión a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y al Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C.; de igual forma, se dispuso la vinculación de la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. como tercero con interés en las resultas del proceso. 5.
Argumentos de defensa Una vez notificada la iniciación del trámite de la presente acción, rindieron informe dentro de proceso las siguientes autoridades: 5.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F El magistrado ponente de la sentencia cuestionada expuso que el hecho de que en la decisión emitida no se haya accedido a la totalidad de pretensiones incoadas no implica que se desconocieron los derechos del interesado.
Aseguró que la parte accionante no plantea un debate de relevancia constitucional que haga procedente el amparo sino lo que pretende acudir a la acción de tutela contra providencia judicial como una tercera instancia o un mecanismo que permita reabrir un debate probatorio ya surtido dentro del proceso ordinario. 5.2. Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. Expuso que no existe vulneración a los derechos fundamentales del actor, lo que hace improcedente el presente mecanismo, habida cuenta que las decisiones de primera y segunda instancia se fundamentaron en el análisis jurídico y probatorio del caso, en ejercicio del principio de autonomía e independencia judicial.
La vinculada, pese a ser debidamente notificada no presentó informe. Demandantes: Jorge Eliécer Montoya Romero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03708-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Problema jurídico Corresponde en este caso resolver los siguientes problemas jurídicos: En primer lugar, se determinará si en este caso se cumplen los requisitos generales de procedencia del mecanismo constitucional contra providencia judicial - procedencia adjetiva- establecidos por la Corte Constitucional. En caso de superarse el examen de procedibilidad de la acción, se establecerá si la providencia de segunda instancia mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones dentro del medio de control impetrado por el actor, vulnera los derechos fundamentales del accionante al debido proceso, igualdad y trabajo, por incurrir en defecto sustantivo o material y violación de la Constitución Política.
En tales condiciones, se revisarán los siguientes aspectos: (i) criterio de esta sección sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados, (iii) el fondo del asunto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20121, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: …si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.2 1 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. 2 Ibídem. Demandantes: Jorge Eliécer Montoya Romero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03708-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Conforme al anterior precedente, es claro que la corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.
Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.
Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una tercera instancia que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.
Examen de los requisitos de procedencia adjetiva – Relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, unificó los criterios respecto del presupuesto de relevancia constitucional. En el mencionado fallo la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo Demandantes: Jorge Eliécer Montoya Romero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03708-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…”.
El alto Tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
A su vez precisó, que las finalidades de este requisito son las siguientes: “(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal3” (Énfasis de la Sala).
Luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, en estos eventos: i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 5.
Caso concreto En el caso objeto de estudio, el accionante afirma que los jueces de instancia vulneraron sus garantías fundamentales al debido proceso, a la igualdad y el trabajo, entre otros, al negar el reconocimiento de la sanción moratoria por la falta de pago de las cesantías y demás prestaciones laborales y la condena en costas a la parte vencida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 11001-33-35-026-2018-00002-00/02.
Refiere que al declararse la existencia de una relación laboral tiene derecho a todas las prestaciones y acreencias que cualquier otro empleado, además insistió en que la entidad debe asumir los costos del proceso y los honorarios del abogado que lo representó. 3 Sentencia SU-573 de 2019. Demandantes: Jorge Eliécer Montoya Romero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03708-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En primer término, se observa que, aunque el actor cuestiona las providencias dictadas al interior del proceso ordinario, fue la de segunda instancia la que definió la controversia al decidir el recurso de apelación, por tal motivo, se estudiarán únicamente los reparos formulados frente a aquella.
Revisada en detalle la referida decisión, se puede observar que en ella se realizó un análisis detallado de cada uno de los elementos de la relación laboral, que llevó a declarar que entre las partes se configuraba un verdadero contrato de trabajo. El accionante planteó en el recurso de apelación, que: i) se condenara a la accionada al reconocimiento, indemnización y pago de las costas procesales y agencias en derecho, en razón a que el fallo de primera instancia favoreció al demandante; ii) que se condenara a la demandada al pago de la indemnización moratoria y de la indemnización por despido injusto.
El ad quem, al desatar el recurso de alzada, frente a la indemnización por el no pago oportuno de las cesantías consideró que solo a partir de la ejecutoria de dicha sentencia, se determinaba la existencia de una verdadera vinculación de tipo laboral y, en consecuencia, era a partir de ese momento que se hacían exigibles los derechos laborales y prestacionales para la demandante.
Frente a la condena en costas, el juez colegiado, al analizar la conducta asumida por la parte demandada durante el trámite del proceso, constató que no efectuó actos dilatorios o temerarios que entorpecieran el procedimiento llevado a cabo en la jurisdicción y evidenció que no se causaron costas en el expediente. Finalmente explicó que en el caso del accionante se advirtieron los elementos propios de una relación laboral, lo que no significaba que ostentara la calidad de empleado público con una vinculación a término indefinido.
Como puede observarse, los argumentos que sustentan la solicitud de amparo fueron expuestos por la parte accionante en el curso del proceso ordinario y se decidieron por los jueces de instancia de manera desfavorable. Dicha determinación fue precedida de un análisis de las premisas fácticas expuestas por las partes en litigio, el material probatorio decretado y practicado y la aplicación de las normas que rigen el caso.
En ese orden de ideas, el tutelante pretende controvertir nuevamente la tesis adoptada por el juez natural en el fallo adverso a sus pretensiones, con el fin de reabrir el debate surtido en el proceso ordinario, sin que se advierta de sus argumentos, alguno que permita estudiar la eventual tensión entre la sentencia acusada y los derechos fundamentales, ni mucho menos el alcance de estos.
Adicionalmente, la parte accionante no cumplió con una carga argumentativa mínima que ponga de presente o sugiera la manera en que la decisión adoptada en el escenario natural de este tipo de controversias produjo la vulneración de sus garantías fundamentales. Demandantes: Jorge Eliécer Montoya Romero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03708-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 El demandante invoca derechos constitucionales como el debido proceso, la igualdad y el trabajo, pero no indica en qué consiste su trasgresión o en qué medida pudieron verse amenazados por las autoridades judiciales con las providencias cuestionadas.
En otras palabras, no aporta elementos a partir de los cuales se extraiga la vulneración de los derechos fundamentales invocados, esto es: “i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario”4. Para concluir, el propósito de la accionante es abrir un debate legal agotado en el proceso, en aras de obtener una decisión diferente a la que arribaron los jueces de la causa, que sea favorable a sus pretensiones.
Objetivo que además tiene un contenido netamente económico y no se relaciona con el alcance de los derechos fundamentales invocados. En síntesis, la petición de amparo no supera el examen de procedencia general conforme a los lineamientos trazados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, por referirse a una disputa de orden legal y no al alcance de un derecho fundamental ni a la interpretación, aplicación o desarrollo de la Constitución Política, y por tener un contenido netamente económico, motivo por el cual se declarará improcedente.
FALLA PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por el señor Jorge Eliécer Montoya Romero, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado 4 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. Demandantes: Jorge Eliécer Montoya Romero Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Rad: 11001-03-15-000-2024-03708-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”