Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2023-00952-01 Demandante: Miguel Alfredo Ledesma Chavarro 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001 23 33 000 2023 00952 01 (1920-2025) Demandante: Miguel Alfredo Ledesma Chavarro Demandado: Procuraduría General de la Nación Tema: Bonificación por compensación. - Condena en costas.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. Se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 5 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 2. La parte demandante solicitó la nulidad del Oficio SG-3313 del 21 de agosto de 20131, mediante el cual la Procuraduría General de la Nación le negó el reconocimiento y pago del reajuste de la bonificación por compensación2. 3. A título de restablecimiento del derecho, peticionó: 1)«[…] tal liquidación se efectúe desde el 1 de enero de 1999, fecha en que entró a regir el Decreto 610 de 1998, que estableció para los magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, los Tribunales Contencioso Administrativos y otros funcionarios de igual categoría, una remuneración equivalente al 60% para 1999, al 70% para 2000 y al 80% de 2011 en adelante, del ingreso anual y total que devenguen los 1 Índice 2 expediente digital, págs..53-67 de SAMAI. 2 Mediante auto del 23 de agosto de 2021, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dispuso «escindir la demanda de la referencia para que, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta providencia, las pretensiones subjetivas de nulidad y restablecimiento del derecho sean conocidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda La demanda que se someterá al conocimiento del Tribunal, en primera instancia, será aquella que busca discutir la legalidad del acto administrativo contenido en el Oficio SG No. 3313 del 21 de agosto de 2013» Lo anterior, dentro del radicado original del proceso, el cual fue interpuesto como una nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 110010325000201400399-00. -Índice 2 expediente digital, págs.71-90 de SAMAI.
Posteriormente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda- Sala Transitoria mediante auto del 24 de noviembre de 2021 ordenó remitir el proceso de la referencia al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca»- Índice 2 expediente digital, págs.99-100 de SAMAI. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2023-00952-01 Demandante: Miguel Alfredo Ledesma Chavarro 2 magistrados de las Altas Cortes y teniendo en cuenta el tiempo de servicio de cada demandante. […] al ordenar la liquidación en los términos aquí solicitados, se tenga en cuenta que los magistrados de las Altas Cortes, de conformidad con la Ley 4 de 1992, perciben la misma e idéntica remuneración o ingreso laboral que por todo concepto tiene los senadores de la República y los Representantes a la Cámara», 2) entre otras condenas.
Hechos que fundamentan la demanda. 4. Como hechos relevantes, el apoderado judicial del demandante señaló los siguientes: 5. El actor se desempeñó como procurador judicial II penal desde «abril de 2007 hasta el 28 de marzo de 2012». 6. Presentó petición el 30 de julio de 2013, solicitando el reajuste de la bonificación por compensación, la cual fue negada mediante el Oficio SG 3313 del 21 de agosto de 2013.
Fundamentos de derecho. 7.Para el abogado de la parte actora, la decisión sometida a juicio vulneró las siguientes disposiciones: artículos 13, 25, 53, 122 a 131 y 150 de la Constitución Política; 1, 2 y 15 de la Ley 4 de 1992; 11, 19, 125, 127 y 128 de la Ley 270 de 1996; 1740 y 1742 del Código Civil; 85 del CCA y 135, 137 y 138 del CPACA. 8.
Al desarrollar el concepto de violación, sostuvo que el Decreto 4040 de 2004 quebranta el bloque de constitucionalidad, por cuanto ordena un régimen salarial y prestacional para los magistrados de los tribunales y otros funcionarios de igual categoría, inferior al previsto en el Decreto 610 de 1998. El 70% que en este se estatuye es menor que el ingreso del 80% de lo que por todo concepto devengan los magistrados de las Altas Cortes, por lo que se está en presencia de una norma regresiva.
Contestación de la demanda. 9. La entidad demandada contestó la demanda3, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. Al respecto, señaló que el régimen que se aplicó al demandante en el 2007 al haberse acogido al Decreto 4040 de 2004, era el consagrado en dicho régimen, configurándose así una situación jurídica consolidada, la cual no permite aplicar la bonificación por compensación del 80% en forma retroactiva. 3 Índice 2 expediente digital, págs. 275-297 de SAMAI.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2023-00952-01 Demandante: Miguel Alfredo Ledesma Chavarro 3 10. Propuso las excepciones de «la bonificación por compensación en los términos reclamados por el peticionario no constituye factor salarial», «carácter y connotaciones del auxilio de cesantías como factor a incluir en la liquidación de la bonificación por compensación» y prescripción. Sentencia de primera instancia. 11.
Mediante sentencia proferida el 5 de mayo de 20254, se accedió a las súplicas de la demanda. Para arribar a esa decisión, el a quo, luego de referenciar el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso concreto, concluyó que la reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto de los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos no hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de Alta Corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas. 12.
Del valor de la condena liquidada se descontarán lo correspondiente a los aportes a pensión, porque la bonificación por compensación se considera factor para la liquidación de dicha prestación. El traslado de estos se realizará al fondo pensional al que se encuentre afiliado el demandante. 13. La bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 1° del Decreto 610 de 1998. 14.
Sobre el reajuste ordenado no operó el fenómeno jurídico de la prescripción, toda vez que el derecho se hizo exigible a partir de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004 esto es, el 28 de enero de 2012 y la reclamación fue radicada el 30 de julio de 2013, es decir, dentro de los tres años siguientes a la fecha de exigibilidad. 15.
Ordenó a título de restablecimiento reconocer y pagar «[…] reajustar el salario devengado por el señor Miguel Antonio Ledesma Chavarro, identificado con la cédula de ciudadanía nro. 10.480.359, con la bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998 la cual no podrá ser superior al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas, desde el 9 de abril de 2007 hasta el 28 de marzo de 2012. […].
De lo aquí reconocido la Procuraduría General de la Nación deberá descontarse lo pagado con ocasión de lo previsto en el Decreto 4040 de 2004 (bonificación por gestión judicial) para el mismo periodo y los valores correspondientes a los aportes a pensión que deberá ser trasladados al fondo pensional al que se encuentre afiliado el demandante»5. 4 Índice 45 gestión en otros despachos de SAMAI. 5 Se realiza transcripción textual con posibles errores ortográficos.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2023-00952-01 Demandante: Miguel Alfredo Ledesma Chavarro 4 16. Finalmente, de conformidad con el artículo 188 del CPACA y el artículo 365.1 del C.G.P. condenó en costas a la parte demandada. Recurso de apelación. 17.
Inconforme con esa decisión, el apoderado de la entidad demandada la recurrió en apelación6. En su intervención, solicitó que se revoque el numeral octavo de la sentencia que la condenó en costas. Al respecto, sostuvo que el a quo no realizó el ejercicio valorativo necesario y suficiente para que fueran procedentes. 18. Conforme a lo señalado por el Consejo de Estado la condena no opera automáticamente, sino que para su imposición -o no- deberá tenerse en cuenta la conducta procesal de las partes, y en este caso la Procuraduría no realizó ninguna actuación abusiva que amerite ello, pues su actuación siempre estuvo revestida de buena fe y con argumentos jurídicos serios que respaldaron la posición de la entidad demandada.
Trámite correspondiente a la segunda instancia. 19. Mediante auto del 8 de agosto de 20257, se admitió el recurso de apelación y ordenó correr traslado a las partes y al agente del Ministerio Público para que presentaran sus alegatos de conclusión. 20. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. 21. Control de legalidad.
La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se resolverá la apelación, previas las siguientes: II. CONSIDERACIONES Competencia. 22. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 23.
De igual forma, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está 6 Índice 50 gestión en otros despachos de SAMAI. 7 Índice 4 de SAMAI. 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]» Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2023-00952-01 Demandante: Miguel Alfredo Ledesma Chavarro 5 circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo una de las partes presentó recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso.
Sin hacer más desfavorable la situación del apelante único salvo que la modificación sea indispensable para reformar puntos relacionados íntimamente con ella. Problema jurídico. 24. Le corresponde a la Sala establecer si hay lugar a revocar la condena en costas impuesta en primera instancia. Caso concreto 25. En el recurso se solicita que se revoque la condena en costas, exponiendo que el criterio objetivo-valorativo no opera de manera automática, sino que para su imposición o no deberá tenerse en cuenta la conducta procesal de las partes, y en el presente caso la demandada no constituyó ninguna actuación abusiva que amerite dicha condena. 26.
Ahora, teniendo en cuenta que la sentencia se expidió el 5 de mayo de 2025, se advierte que la modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 27.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas a la parte vencida en el proceso9, por lo que la decisión del a quo es acertada, y no le asiste razón a la Procuraduría. 28.
Por otra parte, se aclarará la sentencia impugnada en el sentido de precisar que al realizar los descuentos de ley para seguridad social en pensiones, estos deberán realizarse conforme a la proporción que le corresponda al empleado y al empleador de acuerdo con los porcentajes de ley, respecto de las diferencias no 9 Posición acogida por la Sala en sesión del 28 de agosto de 2025.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2023-00952-01 Demandante: Miguel Alfredo Ledesma Chavarro 6 cotizadas, los cuales deberán consignarse en el fondo de pensiones donde hubiere estado afilado. Condena en costas de segunda instancia 29. Conforme a lo anteriormente expuesto, en relación con los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, según lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas a la parte vencida en el proceso. 30.
En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 31. En consecuencia, se condenará costas a la Procuraduría General de la Nación, por cuanto se niega totalmente la petición del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 32.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. ACLARAR la sentencia impugnada en el sentido de precisar que, al realizar los descuentos de ley para seguridad social en pensiones, estos serán conforme a la proporción que le corresponda al empleado y al empleador de acuerdo con los porcentajes de ley, respecto de las diferencias no cotizadas, los cuales deberán consignarse en el fondo de pensiones donde hubiere estado afilado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 5 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Miguel Alfredo Ledesma Chavarro en contra de la Nación –Procuraduría General de la Nación, por las razones y con las precisiones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO
TERCERO. CONDENAR en costas de segunda instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2023-00952-01 Demandante: Miguel Alfredo Ledesma Chavarro 7 CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.