_______________________________________________ Radicado: 25000-23-36-000-2013-00535-01 (54591) Actor: Martha Elena Redondo Herrera CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 25000-23-36-000-2013-00535-01 (54591).
Demandante: Martha Elena Redondo Herrera Demandado: Municipio de Ubaté Referencia: Medio de control de reparación directa Tema 1: Responsabilidad del Estado por acto administrativo que anuló una licencia de construcción, posteriormente revocado por la administración. Subtema 1: Escogencia del medio de control – procedencia excepcional del medio de control de reparación directa contra actos administrativos revocados con ocasión de los recursos de la vía gubernativa.
Subtema 2: Sustentación material del recurso de apelación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA_________________________________ La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 9 de abril de 2015, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO La Secretaría de Planeación y Desarrollo de Ubaté, Cundinamarca, a través de la Resolución No. 046 del 13 de marzo de 2012, aprobó una licencia de construcción a la señora Martha Elena Redondo Herrera. Posteriormente, expidió las Resoluciones No. 003 del 18 de mayo de 2012, con la cual revocó la Resolución No. 046 y ordenó la suspensión de los trabajos de construcción ya iniciados;
No. 004 de 7 de junio de 2012, en la que revocó la Resolución No. 003, pero mantuvo la orden de suspensión de la obra; y la No. 005 del 4 de julio de 2012, por medio de la cual decidió no revocar la Resolución No. 004; a través de la Resolución No. 199 del 4 de octubre de 2012, resolvió el recurso de apelación interpuesto por la señora Martha Elena Redondo Herrera contra la Resolución No. 004 y revocó las resoluciones No. 003, 004 y 005 expedidas por la Secretaría de Planeación y Desarrollo de Ubaté. Es decir, que al final de esta sucesión de actos administrativos, la decisión que quedó incólume fue la contenida en la Resolución 046, aprobatoria de la licencia de construcción, por lo que la parte actora pretende, en sede de reparación directa, la indemnización de los daños y perjuicios consistentes en la parálisis de las obras durante el tiempo que estuvo en vilo la licencia de construcción por las decisiones de la administración. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda La demanda fue presentada el día 2 de abril de 20131-2, por Martha Elena Redondo Herrera3. La parte actora pretende que esta jurisdicción, con fundamento 1 De conformidad con la caratula del proceso, visible en el cuaderno 1, y lo expuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el auto admisorio de la demanda, que se encuentra a folios 17-19 del mismo cuaderno. 2 El escrito de demanda obra a folios 2-8 del cuaderno 1, en tanto que el poder otorgado por la señora Martha Elena Redondo Herrera a la abogada Olga Carolina Castro Redondo, para que esta ejerciera su representación judicial en el presente caso, se encuentra a folio 1 del cuaderno 1.
Expediente: 25000-23-36-000-2013-00535-01 (54591) Actor: Martha Elena Redondo Herrera 2 en los hechos antes sintetizados, profiera sentencia de condena en contra del municipio de Ubaté, Cundinamarca, en los siguientes términos: “PRIMERO.- Que la entidad pública MUNICIPIO DE UBATÉ DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, es administrativamente responsable de los perjuicios materiales y morales causados a la señora MARTHA ELENA REDONDO HERRERA, con la expedición de las Resoluciones Número 003, 004, 005 de 2012, todas expedidas por la oficina de planeación municipal de Ubaté, por cuanto la expedición de los anteriores actos administrativos que condujeron al cese de la obra y al incumplimiento de los contratos celebrados por mi poderdante.
SEGUNDO. - Condenar en consecuencia al MUNICIPIO DE UBATÉ, como reparación del daño y perjuicios ocasionados a pagar a la actora MARTHA ELENA REDONDO HERRERA, los perjuicios de forma material, los cuales incumplimiento contractual con los trabajadores, arquitecto, por un valor de TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS ($300.000.000). TERCERO.- Condenar en consecuencia al MUNICIPIO DE UBATÉ, como reparación del daño y perjuicios ocasionados a pagar a la actora MARTHA ELENA REDONDO HERRERA, los perjuicios de forma material, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia que ponga fin a este proceso, el monto de los perjuicios ocasionados con el incumplimiento contractual de la venta de los apartamentos producto de la Resolución 046 de 2012, licencia de construcción de mi poderdante por 4 casas bifamiliares, es decir 4 casas cada una de dos apartamentos, POR UN VALOR DE por un valor de MIL DOSCIENTOS OCHENTA MILLONES DE PESOS ($ 1280.000.000) CUARTO.- Condenar en consecuencia al MUNICIPIO DE UBATÉ, como reparación del daño y perjuicios ocasionados a pagar a la actora MARTHA ELENA REDONDO HERRERA, los perjuicios de forma material, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia que ponga fin a este proceso, los perjuicios sufridos con el oficio Numero SPD 799-2012, oficio el cual fue expedido en virtud de la Resolución 003 de 2012, la cual vulnera los derechos de mi poderdante ante un proceso de orden civil adelantado en el Juzgado Circuito de Ubaté proceso número 2011-120, por un valor de Lucro OCHOCIENTOS MILLONES DE PESOS ($800.000.000), al SUSPENDER LA OBRA CIVIL CON OCACION A LAS Resoluciones 03, 04, 05 y con la expedición de la Resolución 199 de 2012.
QUINTO. - Condenar en consecuencia al MUNICIPIO DE UBATÉ, como reparación del daño y perjuicios ocasionados a pagar a la actora MARTHA ELENA REDONDO HERRERA, los perjuicios de forma material, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia que ponga fin a este proceso, los perjuicios sufridos Lucro cesante por un valor de OCHOCIENTOS MILLONES DE PESOS ($800.000.000), al SUSPENDER LA OBRA CIVIL CON OCACION A LAS Resoluciones 03, 04, 05 y con la expedición de la Resolución 199 de 2012.
SEXTO. - Que se condene subsidiariamente al municipio de Ubaté, al pago de MIL MILLONES DE PESOS ($1000.000.000) m/c, por concepto de daño emergente (…)” (Transcrito de forma literal, incluidos los errores de redacción y/u ortografía). Como fundamentos jurídicos de sus pretensiones, la demandante expuso, entre otros argumentos, que: “La oficina de Planeación Municipal de Ubaté, viola flagrantemente la Constitución y el ordenamiento administrativo con la expedición de las resoluciones antes mencionadas debido a que suspendió la obra de forma 3 El nombre de la señora “Martha Elena Redondo Herrera” se encuentra registrada en estos términos en la cédula de ciudadanía No. 41.430.045 expedida el 19 de enero de 1970 en la ciudad de Bogotá D.C., documento de identidad que obra a folio 10 del cuaderno 3.
Expediente: 25000-23-36-000-2013-00535-01 (54591) Actor: Martha Elena Redondo Herrera 3 cabal y fragante (sic) en las respectivas Resoluciones y en los varios oficios como el caso del oficio No. SPD799-2012, los cuales fueron expedidos violentando los derechos fundamentales, adquiridos, la legítima defensa, el debido proceso, entre otros como se demuestra en los hechos y el (sic) los documentos que se aporta.
Violentando los derechos de mi poderdante con la expedición de las Resoluciones (…) no corriendo traslado de un derecho de petición que afecta de forma cabal y directamente a mi poderdante, no respetando los términos y requisitos que fija la Ley y la Constitución para la firmeza del acto administrativos (sic) y los requisitos legales tal y como se demuestra con las Boletas de Reporte de visita emitidas por la Oficina de Planeación Municipal, imponiendo una decisión por fuera de requisitos legales pasando por encima de la ley administrativa, la constitución, la doctrina y el derecho”. 2.2.
Trámite procesal relevante en primera instancia La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en auto del 14 de mayo de 20134-5; el auto admisorio de la demanda fue notificado en debida forma6; el término de traslado de la demanda corrió de conformidad con lo previsto en la ley; y esta fue contestada, en oportunidad, por el municipio de Ubaté7.
La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y formuló las excepciones denominadas “ineptitud sustantiva de la demanda – indebida escogencia de la acción”, “insuficiencia de poder”, “falta de competencia – inexistencia de requisito de procedibilidad” y “caducidad de la acción”. Como fundamento de sus excepciones, la entidad territorial demandada argumentó, en síntesis, que la actora solicita la reparación del daño que le fue causado por las resoluciones expedidas por el municipio de Ubaté y a través de las cuales le fue revocada y, posteriormente, suspendida la licencia de construcción que la había sido otorgada.
En consecuencia, al cuestionar la legalidad de un acto administrativo, el medio de control procedente sería el de nulidad y restablecimiento del derecho, para cuyo ejercicio le fue otorgado el poder y fue convocado el municipio de Ubaté en aras de llevar a cabo la audiencia de conciliación prejudicial prevista, pero este no fue incoado en el término de cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria del acto administrativo, por lo que operó la caducidad del medio de control.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 14 de mayo de 2014, celebró la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)8. En dicha diligencia, el a quo declaró no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia del medio de control, “[h]abida cuenta que desde el auto admisorio de la demanda se analizó el medio de control.
Para el Despacho es claro que no se encuentra impugnando ningún acto administrativo, por cuanto, con la última resolución (resolución 199 del 2012), se eliminaron los efectos jurídicos, de las resoluciones 003, 004 y 005 del 2012, razón por la cual el medio de control procedente, como ya se dijo, es el de reparación directa”. Posteriormente, el Tribunal de primera instancia procedió a realizar la fijación del litigio, así: 4 Folios 17-19 del cuaderno 1. 5 La Subsección observa que a folios 130-137 del cuaderno 2 obra escrito de subsanación de la demanda radicado el 2 de abril de 2013.
No obstante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se pronunció sobre la admisibilidad de dicha subsanación y la parte actora, en las oportunidades procesales previstas para el saneamiento del proceso, manifestó su conformidad con el trámite del mismo, por lo que esta Sala no lo tendrá en cuenta en el presente proveído. 6 Notificación realizada por medio de correo electrónico el 27 de septiembre de 2013, que obra a folio 33 del cuaderno 1. 7 El escrito de contestación de la demanda del municipio de Ubaté obra a folios 40-54 del cuaderno 1, en tanto que a folios 55-60 del mismo cuaderno se encuentra el escrito contentivo de las excepciones previas formuladas por dicha entidad territorial. 8 El acta de la audiencia inicial obra a folios 93-95 del cuaderno 1, en tanto que el CD contentivo de la grabación de audio y video de dicha diligencia se encuentra a folio 96 del mismo cuaderno. Expediente: 25000-23-36-000-2013-00535-01 (54591) Actor: Martha Elena Redondo Herrera 4 “En el caso concreto, se observa que la parte actora formula 39 hechos, de esos hechos se observa que la controversia radica [en] definir si con la Resolución 199 de 4 de octubre de 2012, se materializa un daño antijurídico causado [a] la parte actora; y si ese daño antijurídico le generó perjuicios a la demandante”.
Además, en relación con la fijación del litigio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó las siguientes precisiones: “(…) En primer lugar no hacen parte de la fijación [del] litigio los hechos relacionado (sic) con los antecedentes administrativos; En segundo lugar, la fijación del litigio se centra en los hecho (sic) relacionados con la existencia del daño antijurídico; y los hechos relacionaos con los presuntos perjuicios ocasionados a la demandante”.
Posteriormente, el 18 de junio de 2014, celebró la audiencia de pruebas prevista en el artículo 181 del CPACA9, en la que corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que aquellas alegaran de conclusión y este rindiera concepto de fondo. Así lo hicieron la actora10, el municipio de Ubaté11 y la Procuraduría General de la Nación12. 2.3.
La sentencia recurrida La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia proferida el 9 de abril de 201513, encontró acreditada la ocurrencia del daño antijurídico y la imputación de dicho daño al municipio de Ubaté, así: “[L]o cierto es que durante el tiempo transcurrido entre la expedición de la Resolución 003 del 2012, y la expedición de la Resolución No. 199 del 2012, hubo una limitación a los derechos de propiedad de la demandante sobre un predio de su propiedad, en el sentido de que como ya se expuso, la señora MARTHA ELENA REDONDO HERRERA, no pudo llevar a cabo su proyecto de construcción de 4 viviendas familiares como consecuencia del trámite administrativo en virtud del cual el Municipio de UBATE (CUNDINAMARCA), mantuvo suspendidos los efectos de su licencia de construcción. En consecuencia, es claro que el daño alegado es atribuible al Municipio de UBATE (CUNDINAMARCA), por haber limitado el derecho a la propiedad de la demandante sobre un bien suyo, siendo dicho daño antijurídico (…)”.
Sin embargo, el Tribunal de primera instancia no encontró probados los perjuicios reclamados por la demandante, por lo que negó las pretensiones de la demanda. Al punto, concluyó: “En este orden de ideas, habrá de negarse los perjuicios solicitados, en razón a que la parte demandante no demostró: (i) la existencia de los respectivos contratos suscritos con los señores Francisco Mendoza y José Emilio Acosta (ya fuere por escrito o siquiera en medio magnético), ni muchos menos haber celebrado promesa de compraventa sobre los 8 apartamentos cuya construcción tenía proyectada;
(ii) tampoco está demostrado el pago de cláusulas penales con fundamento en los contratos de prestación de servicio mencionados, o en la imposibilidad de haber realizado la venta de viviendas que habrían sido objeto de construcción, de no haberse suspendido su licencia; máxime cuando la parte demandante tampoco prueba que de no haberse suspendido su licencia por el término de 6 meses, en dicho tiempo se hubiera podido llevar a cabo la 9 El acta de la audiencia de pruebas obra a folios 96b y 97 del cuaderno 1. 10 Folios 98-106 del cuaderno 1. 11 Folios 107-118 del cuaderno 1. 12 Folios 119-122 del cuaderno 1. 13 Folios 134-140 del C.ppal.
Expediente: 25000-23-36-000-2013-00535-01 (54591) Actor: Martha Elena Redondo Herrera 5 terminación de las 4 viviendas bifamiliares antes mencionadas, de lo cual se logra establecer que los perjuicios solicitados por la señora MARTHA ELENA REDONDO sobre este particular, están fundados sobre la base de una mera expectativa. Por las razones expuestas, se negará el reconocimiento de los perjuicios materiales solicitados (…) Revisado el expediente, se encuentra que el apoderado de la parte actora no solicitó perjuicios morales en el presente asunto”. 2.4.
El recurso de apelación Martha Elena Redondo Herrera, en escrito radicado el 30 de abril de 201514, formuló apelación contra la sentencia de primera instancia. En dicha alzada, la actora, además de transcribir nuevamente los hechos y pretensiones del escrito de demanda, indicó: “30. Que si bien no se aporto prueba documental de los contratos del arquitecto francisco Mendoza y del Maestro Emilio acosta por esta razón se llamo a interrogatorio de parte, en el cual se puede evidenciar los la relación contractual que tenían los dos tanto como el arquitecto Mendoza como el maestro Emilio acosta, testimonio en el cual afirman de forma verbal la relación contractual que tenían con mi poderdante, siendo incensario aportar la prueba documental que en su testimonio se afirma la relación contractual y para que fue contratado cada uno y el motivo por el cual se suspendió la relación laboral en el caso del segundo Emilio Acosta por la la suspensión de la obra por parte del Munipio de Ubate (…) 45.
En el numeral primeo de las pretensiones solicito se condenado el Munipio de Ubate a los daños y perjuicios morales causados a mi poderdante por el daño antijurídico causado por el Municipio de Ubate con la conducta de expedición de actos administrativos vulnerando el derecho de propiedad a mi poderdante; los perjuicios morales se encuentran tazados en el numeral cuarto de las pretensiones de la demanda al solicitar el pago por la expedición de los actos administrativos y daños ocurridos con la suspensión de la licencia la suma de $ 800.000.000 ochocientos millones de pesos, ya que mi poderdante pedio la expectativa de venta de los apartamentos con el retiro y la suspensión de licencia de construcción y la obra (…)” (Transcrito de forma literal, incluyendo los errores de redacción y/u ortografía) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante proveído del 25 de mayo de 201515, concedió la apelación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia. 2.5.
Trámite relevante en segunda instancia Esta Corporación, en auto del 28 de julio de 201516, admitió el recurso de apelación interpuesto por la actora, Martha Elena Redondo Herrera, contra la sentencia de primera instancia. Además, por auto del 25 de abril de 201817, corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo.
Así lo hicieron el municipio de Ubaté18 y el Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, Nicolás Yepes Corrales, quien rindió el concepto No. 096 del 16 de mayo de 201819, en el que argumentó: 14 Folios 145-151 del C.ppal. 15 Folio 153 del C.ppal. 16 Folio 158 del C.ppal. 17 Folio 200 del C.ppal. 18 Por medio de escrito radicado el 28 de mayo de 2018, que obra a folios 220-223 del C.ppal. 19 Folios 202-219 del C.ppal.
Expediente: 25000-23-36-000-2013-00535-01 (54591) Actor: Martha Elena Redondo Herrera 6 “De esta manera, pese al daño antijurídico ya mencionado por la imposibilidad de desarrollar urbanísticamente predios que contaban con la respectiva licencia de construcción, lo cierto es que por razón del mismo no se probó la existencia de perjuicios que debieran ser indemnizados.
No pasa por alto el Ministerio Público que lo relativo a la naturaleza del medio de control de reparación directa fue examinado y tal tema se entiende superado por no ser objeto de la apelación. Sin embargo, lo cierto es que por técnica jurídica en este caso, cuando la administración produce un acto y este se estima, así sea sutilmente, contrario a derecho, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho contra la decisión allí adoptada, sin que en opinión de esta Procuraduría Delegada el actor puede escoger a su arbitrio la vía procesal para la defensa de sus derechos, puesto que el legislador ha regulado las pretensiones que pueden ser objeto del derecho de acción y las ritualidades del trámite, no obstante como ya se dijo, tal debate se entiende superado y no es objeto de controversia (…)”. 2.6.
Manifestación y aceptación de impedimento El magistrado Nicolás Yepes Corrales, por medio de proveído del 15 de octubre de 201920, manifestó su impedimento para conocer del presente asunto. Esto, con fundamento en la causal prevista en el artículo 141, numeral 12, del CGP21. La Subsección, a través de auto del 31 de enero de 202022, declaró fundado el impedimento manifestado por el magistrado Nicolás Yepes Corrales.
III. PROBLEMA JURÍDICO De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso (CGP), aplicable en esta instancia conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 188723 y la jurisprudencia unificada de esta Corporación24, el “recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”.
En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juzgador de segunda instancia, se limita a “pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”, como lo establece el artículo 328 del CGP. Sin embargo, como la misma norma lo establece, “cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”.
Al punto, recuerda la Sala que, de acuerdo con la jurisprudencia unificada de esta Sección, el juzgador tiene la potestad de “pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada”25. 20 Folio 229 del C.ppal. 21 CGP.
“Artículo 141. Son causales de recusación las siguientes: (…) 12. Haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en este como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo”. 22 Folios 231 y 232 del C.ppal. 23 “Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. || Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. […]” (subrayado fuera del texto original). 24 Cfr. CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 25 de junio de 2014, rad. núm. 25000-23-36-000-2012-00395-01(IJ). 25 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, exp. 46005.
Expediente: 25000-23-36-000-2013-00535-01 (54591) Actor: Martha Elena Redondo Herrera 7 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia de primera instancia, encontró acreditados el daño antijurídico y la imputación de dicho daño al municipio de Ubaté, pero, al momento de analizar las pruebas atinentes a los perjuicios reclamados por la parte actora, concluyó que estos no fueron demostrados por aquella, por lo que negó las pretensiones de la demanda.
La señora Martha Elena Redondo Herrera, en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia, reiteró todos los argumentos expuestos en el escrito introductorio tendientes a demostrar el cumplimiento de los elementos de procedencia de una declaración de responsabilidad administrativa en contra del municipio de Ubaté y expuso unas consideraciones frente a la prueba relativa a la demostración de los perjuicios que le fueron causados por los actos administrativos No. 003, 004 y 005 de 2012, expedidos por la Secretaría de Planeación y Desarrollo de Ubaté. Por su parte, la entidad territorial demandada no interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia. Así las cosas, esta Subsección no abordará el análisis correspondiente a la acreditación del daño antijurídico y la imputación de este al municipio de Ubaté, por tratarse de un asunto de la litis que quedó definido con el fallo de primera instancia. En este orden de ideas, la Sala, analizará el cumplimiento de los presupuestos para proferir una sentencia de mérito y, de encontrarlos acreditados, resolverá el siguiente problema jurídico, en atención a los cargos formulados en el recurso de apelación interpuesto por la actora: ¿La señora Martha Elena Redondo Herrera, con el material probatorio que obra en el presente proceso, acreditó los perjuicios materiales y morales cuya indemnización pretende? En caso de que la respuesta al anterior problema sea afirmativa, la Subsección decidirá sobre la condena a que haya lugar.
IV.
HECHOS PROBADOS RELEVANTES PARA LA SOLUCIÓN DE LOS PROBLEMAS JURÍDICOS 4.1. La Secretaría de Planeación y Desarrollo de Ubaté, Cundinamarca, expidió la Resolución No. 046 del 13 de marzo de 2012, por medio de la cual resolvió: “ARTÍCULO PRIMERO: Aprobar la licencia en la modalidad de OBRA NUEVA para la construcción de cuatro (4) viviendas bifamiliares, en el predio inscrito en el catastro bajo el número 01-00-0099-0041-00, matrícula inmobiliaria 172-21632, identificado con nomenclatura en su portada: CARRERA 11 No. 8-05/11/23/31, propiedad de la señora: MARTHA ELENA REDONDO HERRERA, identificada con la cédula de ciudadanía No. 414300545, según consta en la Escritura Pública No: 250 del 25 de Abril de 1986 de la Notaría Primera del Circuito de Ubaté (…)” 4.2.
La señora Ana Sofía Alba, a través de escrito radicado ante la Secretaría de Planeación y Desarrollo de Ubaté el 8 de mayo de 201226, solicitó la suspensión de la licencia de construcción otorgada a la señora Martha Elena Redondo Herrera hasta tanto el Juzgado Civil del Circuito de Ubaté decidiera una demanda de imposición de servidumbre que había incoado contra la aquí demandante. 4.3.
En atención al derecho de petición elevado por la señora Ana Sofía Alba, la Secretaría de Planeación y Desarrollo de Ubaté, por Resolución No. 003 del 18 de mayo de 201227, revocó, en su totalidad, la Resolución No. 046 del 13 de marzo de 2012. Además, en el artículo tercero de la parte resolutiva de dicho acto administrativo, ordenó “a la señora Martha Elena Redondo Herrera (…) suspender 26 Folios 50-54 del cuaderno 3. 27 Folios 57 y 58 del cuaderno 3.
Expediente: 25000-23-36-000-2013-00535-01 (54591) Actor: Martha Elena Redondo Herrera 8 de manera inmediata los trabajos iniciados con base a la resolución 046 de marzo 2012 (…)”. 4.4. La señora Martha Elena Redondo Herrera, en escrito presentado el 5 de junio de 201228, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución No. 003 del 18 de mayo de 2012.
Como sustento de su impugnación, la aquí demandante expuso, entre otros, los siguientes fundamentos jurídicos: “Que la oficina de Planeación de Ubate, expidió la resolución 003 recurrida, citando un derecho de petición del cual no corrió traslado a mi poderdante del derecho de petición presentado por la señora Alba, se desconoce su contenido sus pruebas, se mantiene en secreto por parte de la oficina de Planeación Municipal, mi poderdante no tuvo la oportunidad de controvertirlo, de tacharlo y de aportar documentos pese a que afectaba directamente a mi poderdante (…) La oficina de planeación no ha expedido su Resolución 003 de conformidad a la Constitución a la Ley y a derecho vulnerando los derechos fundamentales, adquiridos, la legítima defensa, el debido proceso, entre otros como se demuestra en los hechos y el los documentos que se aporta.
No expidió la resolución que hoy se recusa conforma a la ley administrativa y a la Constitución Colombiana desde el día 22 de mayo de 2012 y en la presente que se notifico debido al carácter de acto administrativo particular y concreto, no corriendo traslado de un derecho de petición que afecta de forma cabal y directamente a mi poderdante, no respetando los términos y requisitos que fija la Ley y la Constitución para la firmeza del acto administrativos y los requisitos legales tal y como se demuestra con las Boletas de Reporte de visita emitidas por la Oficina de Planeación Municipal, imponiendo una decisión por fuera de requisitos legales pasando por encima de la ley administrativa, la constitución, la doctrina y el derecho”.
(Transcrito de forma literal, incluyendo los errores de redacción y/u ortografía) 4.5. La Secretaría de Planeación y Desarrollo de Ubaté, por Resolución No. 004 del 7 de junio de 201229, decidió el recurso de reposición interpuesto por la señora Martha Elena Redondo Herrera, arribando a la conclusión de que “revisada la actuación, en efecto se evidencia la ausencia del trámite específico indicado en el Código Contencioso Administrativo”.
Por lo tanto, resolvió: “ARTÍCULO PRIMERO: Revocar la Resolución No 003 del 18 de mayo de 2012, con excepción del numeral tercero el cual se mantiene las siguientes razones.
ARTÍCULO SEGUNDO: Mantener la medida de suspensión de la obra a la que hace referencia la resolución 046 de 2012, con apoyo en el artículo tercero, inciso quinto y sexto del código contencioso administrativo (…)
ARTÍCULO CUARTO: No se concede el recurso de apelación por haberse decidido de fondo el recurso de reposición ARTÍCULO QUINTO: Contra esta resolución no procede ningún recurso”. 4.6. La señora Martha Elena Redondo Herrera, en escrito presentado el 12 de junio de 201230, interpuso recurso de reposición contra los artículos segundo, cuarto y quinto de la Resolución No. 004 del 7 de junio de 201231, de acuerdo con los siguientes cargos, entre otros: 28 Folios 72-81 del cuaderno 3. 29 Folios 104 y 105 del cuaderno 3. 30 Folios 122-131 del cuaderno 3. 31 En el encabezado del escrito impugnatorio, se indicó: “REFERENCIA: RECURSO DE REPOSICIÓN DE LA RESOLUCIÓN 004 DE FECHA 7 DE JUNIO DE 2012.
Yo OLGA CAROLINA CASTRO REDONDO (…) actuando como apoderada de la señora MARTHA ELENA REDONDO HERRERA, según poder que anexe el día 29 de mayo de 2012, por el presente escrito interpongo recurso gubernativo de reposición contra los ARTÍCULOS SEGUNDO, CUARTO Y QUINTO, artículos Expediente: 25000-23-36-000-2013-00535-01 (54591) Actor: Martha Elena Redondo Herrera 9 “2.
Que mantiene la decisión de suspender la obra sin ninguna causal legal violando el derecho adquirido de mi poderdante según la resolución 046 de 2012, por medio de la cual se le concede la licencia de construcción, es decir se reconoce un derecho pero este no se puede ejercer plenamente por la suspensión del mismo, por ende viola fragante menté la constitución Política y el ordenamiento jurídico Colombiano (…) 7.
Que mi poderdante no tuvo la oportunidad legal y reglamentaria controvertir por medio legal y para hacer uso del el debido proceso, la legítima defensa, ya que no se le corrió traslado a mi poderdante ni nunca fue llamada a la oficina de Planeación, respecto del derecho de petición que radico la señora ANA SOFIA ALBA, el día 11 de mayo que afecta directamente a mi poderdante, los derechos su patrimonio económico, derecho de petición del cual hasta la fecha no se conoce, ni se tiene conocimiento ni copia de su contenido (…) 38.
Que pese a que me encontraba en términos para la presentación de recurso de reposición y de apelación, ante la resolución 003 resolución recurrida, la oficina de Planeación Municipal de Ubate, el día 29 DE MAYO FECHA DE LA NOTIFICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN, envió boleta suspendiendo la obra en virtud a la resolución recurrida, es decir la oficina de planeación sin que la Resolución 003 quedare en firme decidió darle vigencia, sin observancia a la Ley y a Derecho (…)”.
(Transcrito de forma literal, incluyendo los errores de redacción y/u ortografía) 4.7. La Secretaría de Planeación y Desarrollo de Ubaté profirió la Resolución No. 005 del 4 de julio de 201232, por medio de la cual decidió no revocar la Resolución No. 004 del 7 de junio de 2012. Además, concedió el recurso de apelación que había interpuesto la señora Martha Elena Redondo Herrera contra la Resolución No. 003 del 18 de mayo de 201233.
Las anteriores decisiones fueron sustentadas en los siguientes términos: “[N]o habría lugar a dar trámite al recurso interpuesto por la apoderada de la señora MARTHA ELENA REDONDO HERRERA, sin embargo, en aras de aclarar las inmensas confusiones que se detecta en el escrito presentado a manera de sustentación, esta Secretaría le explica a la profesional del derecho los siguientes aspectos: Ciertamente, tal y como se expresó en la Resolución Administrativa 004 de 2012, este Despacho incurrió en error cuando expidió la Resolución Administrativa 003 de 2012 pues se revocó una licencia de construcción sin haber escuchado a la titular de la misma, y por ello en el artículo tercero de la parte resolutiva de la Resolución 004 mencionada, se dispuso citar a la señora REDONDO HERRERA para que se haga parte en el trámite dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 76 del Código Contencioso Administrativo (…) Así las cosas siendo la orden de suspensión de la obra de carácter provisional y encontrándose debidamente sustentada, aunque la decisión de suspensión se encuentra debidamente sustentada, para garantizar aún más los derechos de la ciudadana, se concede el recurso de apelación (…)”. contenidos dentro de la Resolución No. 004 de 7 de junio de 2012, por medio de los cuales se mantiene vigente el artículo tercero de la resolución 003 32 Folios 146-152 del cuaderno 3. 33 En relación con dicho trámite administrativo, la Subsección, con fundamento en lo prescrito por los artículos 50 y 51 del Código Contencioso Administrativo (CCA), encuentra que este fue adelantado de forma irregular, ya que la señora Martha Elena Redondo Herrera no interpuso el recurso de queja contra la Resolución No. 004 del 7 de junio de 2012, por medio de la cual la Secretaría de Planeación y Desarrollo de Ubaté resolvió la reposición formulada contra la Resolución No. 003 del 18 de mayo de 2012 y decidió no conceder el recurso de apelación presentado contra dicho acto administrativo.
Sin embargo, la misma Secretaría de Planeación y Desarrollo de Ubaté, al conocer del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 004 del 7 de junio de 2012, concedió el recurso de apelación que anteriormente había denegado. Expediente: 25000-23-36-000-2013-00535-01 (54591) Actor: Martha Elena Redondo Herrera 10 4.8.
La Alcaldía Municipal de Ubaté, con Resolución No. 199 del 4 de octubre de 201234, resolvió el recurso de apelación presentado por la señora Martha Elena Redondo Herrera, en los siguientes términos: “PRIMERO: REVOCAR las resoluciones No. 003, 004 y 005 de 2012, expedidas por la Secretaría de Planeación y Desarrollo de Ubaté y dejar sin efecto toda actuación surtida dentro del trámite administrativo con posterioridad a la presentación del derecho de petición presentado el día 8 de mayo de 2012 por la señora ANA SOFÍA ALBA.
SEGUNDO: CORRER TRASLADO a la señora MARTHA ELENA REDONDO del derecho de petición presentado por la señora ANA SOFÍA ALBA (…)”. Como fundamento de su decisión, la administración municipal indicó, entre otros argumentos, que “la Secretaría de Planeación y Desarrollo Municipal debió correr traslado a la señora MARTHA ELENA REDONDO, del derecho de petición presentado por la señora ANA SOFÍA ALBA con el fin de permitirle un pronunciamiento sobre los hechos allí narrados, para no violar el derecho de controversia y garantizar el debido proceso”.
V. CONSIDERACIONES 5.1. Sobre los presupuestos de la sentencia de mérito 5.1.1. Competencia La Sala es competente para conocer el caso objeto de estudio, de acuerdo con lo establecido en los artículos 15035 y 15236, numeral 6, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). En lo atinente a la cuantía, esta colegiatura encuentra que la parte actora solicitó el pago, por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, de mil doscientos ochenta millones de pesos ($1.280.000.000) m/cte., suma que, para la fecha de presentación de la demanda, esto es, el 2 de abril de 201337, superaba el valor correspondiente a quinientos (500) SMLMV38. 5.1.2.
La debida escogencia del medio de control La jurisprudencia consolidada de esta Corporación, al interpretar la normativa rectora de las acciones contencioso administrativas, ha entendido que “(…) la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y ésta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional”39.
En ese sentido, quien pretenda el resarcimiento de daños causados por la administración, o el restablecimiento de derechos vulnerados por ésta, no puede escoger a su libre arbitrio o discrecionalidad el medio de control que ha de poner en ejercicio para el 34 Folios 1-6 del cuaderno 2. 35 “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código”. 36 “Artículo 152.
Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes (…)” 37 Ver nota al pie No. 1. 38 El salario mínimo para el año 2013 ascendía a la suma de quinientos ochenta y nueve mil quinientos pesos ($589.500) m/cte, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 2738 de 2012, por lo que la suma de quinientos (500) SMLMV correspondía a doscientos noventa y cuatro millones setecientos cincuenta mil pesos ($294.750.000) m/cte. 39 Negrilla fuera del texto.
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de mayo de 2011, exp. 26758. Asimismo, ver, entre otras, las sentencias de 7 de junio de 2007, exp. 16474; del 19 de julio de 2007, exp. 30905; y del 31 de agosto de 2005, exp. 29511. Expediente: 25000-23-36-000-2013-00535-01 (54591) Actor: Martha Elena Redondo Herrera 11 efecto, puesto que son normas de orden público y de imperativo cumplimiento las que establecen el criterio que rige el asunto40.
Esta Colegiatura, como regla general, ha indicado que, si la causa del daño reside en la ilegalidad de una decisión de la administración (un acto administrativo) que crea, modifica o extingue una relación jurídica particular y concreta, la acción contencioso administrativa o el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Pero, también que, si la fuente del daño radica en un hecho, una omisión, una operación administrativa o en la ocupación de un inmueble, entonces la vía judicial pertinente es el medio de control de reparación directa41. Sin embargo, la jurisprudencia ha reconocido la procedencia excepcional de la acción o medio de control de reparación directa cuando el daño se deriva de un acto administrativo, en los siguientes casos42: (i) siempre y cuando no se cuestione la legalidad del acto administrativo en el curso del proceso, por cuanto reconoce que el ejercicio de la función administrativa ajustado al ordenamiento jurídico puede generar un rompimiento del equilibrio de las cargas públicas que deben soportar todos los ciudadanos, eventos en los que el título de imputación utilizado ha sido el de daño especial por provenir los perjuicios de una actividad lícita y legítima del Estado.
En este evento, se ha dicho que se “causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado”43.
(ii) El daño proviene de un acto administrativo que posteriormente fue revocado por la entidad pública o anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica. Procede en estos casos pues el daño causado a los administrados se torna antijurídico en el momento en que la administración o la jurisdicción reconocen su ilegalidad y por tanto deciden retirarlo del ordenamiento jurídico, desapareciendo el deber de los administrados de soportarlo.
(iii) el daño resulta de la ejecución irregular de un acto administrativo, ya que en este evento se configura una operación administrativa ilegal. Conforme al acápite de hechos probados en esta providencia, Martha Elena Redondo Herrera interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución No. 003 del 18 de mayo de 2012.
La Secretaría de Planeación y Desarrollo de Ubaté, en Resolución No. 004 del 7 de junio de 2012, resolvió el recurso de reposición y decidió no conceder el de apelación, pero, a través de la Resolución No. 005 del 4 de julio de 2012, terminó concediendo la alzada formulada por la aquí demandante contra la Resolución No. 003 del 18 de mayo.
La Alcaldía Municipal de Ubaté, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la 40 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de enero de 1997, exp. 12432. Consejo de Estado, Sección Tercera, 7 de junio de 2007, exp. 16474; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, 3 de abril de 2013, exp. 26437; exp. 43758;
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, 21 de marzo de 2018, exp. 29352 y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 29 de marzo de 2019, exp. 42961. 41 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 4 de junio de 2019, exp. 43758; y Subsección A, sentencia del 16 de julio de 2021, exp. 50146. 42 Ver, entre otros: (i) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 17 de noviembre de 2016, Expediente: 68001-23-33-000-2015-00479-01(55349); y (ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 7 de octubre de 2020.
Radicación No. 25000-23- 26-000-2011-01407-01 (50126). 43 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, Expediente: 52001-23- 31-000-1999-00959-01(26437). Expediente: 25000-23-36-000-2013-00535-01 (54591) Actor: Martha Elena Redondo Herrera 12 señora Redondo Herrera, revocó las resoluciones No. 003, 004 y 005 de 2012, expedidas por la Secretaría de Planeación y Desarrollo de Ubaté, dejó sin efectos todas las actuaciones adelantadas con posterioridad a la presentación del derecho de petición presentado por la señora Alba y ordenó correr traslado de dicha solicitud a la señora Redondo Herrera, esto es, encontró procedentes los cargos formulados por aquella, en uso de los recursos previstos en la vía gubernativa, contra los actos administrativos que le revocaron su licencia de construcción y le ordenaron la suspensión de las obras.
Así las cosas, en atención a que la señora Martha Elena Redondo Herrera pretende la reparación del daño que le fue causado por el municipio de Ubaté con la expedición de la Resolución No. 003 del 18 de mayo de 2012, y este acto administrativo fue revocado por dicha entidad territorial con ocasión a la interposición de los recursos de la vía gubernativa y con anterioridad a que se hubieren consolidado sus efectos jurídicos, el medio de control procedente es el de reparación directa, conforme con la segunda hipótesis de procedencia excepcional de dicha acción cuando el daño se deriva de un acto administrativo. 5.1.3.
Ejercicio oportuno del medio de control El artículo 164, numeral 2, literal i), del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) prescribe que la acción de reparación directa debe incoarse en el término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo conocimiento del daño, si ello ocurrió en fecha posterior.
La señora Martha Elena Redondo Herrera fue notificada de la Resolución No. 003 de 2012 el día 29 de mayo de la misma anualidad44, por lo que la demanda incoada el 2 de abril de 201345, fue ejercida dentro de los dos (2) años siguientes al momento en que la actora conoció del daño cuya reparación pretende. Lo anterior, incluso prescindiendo del tiempo durante el cual el término de caducidad estuvo suspendido en razón de la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial, radicada el 23 de julio de 201246. 5.1.4.
Legitimación en la causa 5.1.4.1. La presente decisión tendrá alcance respecto de la señora Martha Elena Redondo Herrera, en su condición de beneficiaria de la licencia de construcción aprobada por la Secretaría de Planeación y Desarrollo de Ubaté en la Resolución No. 046 del 13 de marzo de 201247, que fue revocada mediante la Resolución No. 003 del 18 de mayo de la misma anualidad. 5.1.4.2.
En lo que atañe al extremo pasivo de la litis, la Sala encuentra que está legitimado en la causa el municipio de Ubaté, por tratarse del ente público que profirió la Resolución No. 003 del 18 de mayo de 2012, a través de la cual se revocó la licencia de construcción que le había sido otorgada y se le ordenó a aquella que suspendiera las obras que estuviera adelantando con ocasión de dicha licencia. 5.1.5.
Caso concreto – prueba de los perjuicios solicitados por la parte actora. La señora Martha Elena Redondo Herrera solicitó a esta jurisdicción que profiriera sentencia de condena en contra de la Fiscalía General de la Nación, ordenándole 44 De acuerdo con la diligencia de notificación personal suscrita por la abogada Olga Carolina Castro Redondo, apoderada judicial de la señora Martha Elena Redondo Herrera, que se encuentra en el reverso del folio 69 del cuaderno 3. 45 Ver nota al pie No. 1. 46 De acuerdo con la constancia de conciliación prejudicial expedida por la Procuraduría 200 Judicial I para asuntos administrativos de Zipaquirá, visible a folios 119-121 del cuaderno 2. 47 Folios 46-48 del cuaderno 3.
Expediente: 25000-23-36-000-2013-00535-01 (54591) Actor: Martha Elena Redondo Herrera 13 el reconocimiento y pago de los perjuicios que le fueron causados por la revocación de su licencia de construcción y la suspensión de las obras adelantas con ocasión de dicha licencia. En el acápite de la cuantía, la demandante argumenta que “con la suspensión de la obra por parte de la Oficina de Planeación Municipal” incurrió en los siguientes incumplimientos contractuales, que le generaron los perjuicios que reclama en el presente proceso: (i) “incumplimiento contractual con el arquitecto de la obra señor Francisco Mendoza y con el maestro de construcción Emilio Acosta”, y con los trabajadores de la obra, por valor de trescientos millones de pesos ($300.000.000);
(ii) “incumplimiento contractual con los compradores de los ocho (8) apartamentos” o “incumplimiento contractual de la venta de los apartamentos”, por valor de mil doscientos ochenta millones de pesos ($1’280.000.000); (iii) “ganancia dejada de percibir con la venta de los ocho apartamentos”, por valor de ciento ochenta millones de pesos ($180.000.000); y (iv) pago de cláusulas penales por incumplimiento de las obligaciones contractuales adquiridas con el arquitecto Francisco Mendoza, el maestro de obra Emilio Acosta y los compradores de los ocho (8) apartamentos, por valor de ochocientos millones ($800.000.000).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia de primera instancia, analizó los testimonios de los señores Francisco Mendoza Villamil, José Emilio Acosta y Olga Lucía Redondo Herrera, hermana de la aquí demandante, los cuales sintetizó así: “a) El arquitecto Francisco Mendoza, declaró en la audiencia de pruebas llevada a cabo con ocasión de este proceso, sobre los valores del metro cuadrado, valor individual por apartamento, y valor de los cánones de arrendamiento, en el sector en el que la demandante pensaba llevar a cabo su proyecto de construcción. b) Por su parte, el maestro de obra José Emilio Acosta, reiteró que la licencia de construcción de la señora Martha Elena Redondo versaba sobre 4 viviendas bifamiliares, y que la aquí demandante llegó a contratar 5 empleados, cuya nómina se acercaba a los $800.000 semanales, añadiendo que las labores de construcción adelantadas, quedaron en obra gris, tras haberse recibido las boletas de suspensión de las mismas, por parte del Municipio de UBATE.
También manifiesta este testigo, haber suscrito un contrato a término indefinido con OLGA LUCÍA REDONDO, hermana de la demandante, por un valor de $300.000, y que, a raíz de los hechos descritos en la demanda, la señora MARTHA ELENA REDONDO, tuvo que indemnizar a algunos de sus empleados. c) Finalmente, la testigo Olga Lucía Redondo, hermana de la demandante, se refirió al proceso de servidumbre elevado en contra de la actora, en el año 2011; a los valores del metro cuadrado, valor individual por apartamento, y valor de los cánones de arrendamiento, en el sector en el que la demandante pensaba llevar a cabo su proyecto de construcción. Del mismo modo, esta testigo declaró acerca de cómo el Municipio de UBATE expidió las boletas de suspensión de obra de qué trata el presente proceso, situación que le ocasionó quebrantos de salud a la señora MARTHA ELENA REDONDO, manifestando además que su licencia de construcción era otorgada a la aquí demandante”.
En relación con el valor probatorio de estos testimonios, en aras de acreditar la ocurrencia de los perjuicios materiales cuya indemnización reclama la actora, el Tribunal de primera instancia indicó que: (i) el señor Francisco Mendoza Villamil manifestó haber elaborado los planos de la obra que ejecutaría la señora Redondo Herrera y los presentó ante la Secretaría de Planeación y Desarrollo de Ubaté para la obtención de la licencia de construcción, pero no se pronunció sobre el contrato suscrito para la realización de dichas actividades ni tampoco sobre su valor; y (ii) el señor José Emilio Acosta indicó que suscribió un contrato con la señora Olga Lucía Redondo Herrera pero no demostró la existencia de aquel, especialmente cuando la hermana de la aquí accionante indicó que ella tenía una licencia de construcción distinta de aquella que fue suspendida en virtud de la Resolución No. 003 del 18 Expediente: 25000-23-36-000-2013-00535-01 (54591) Actor: Martha Elena Redondo Herrera 14 de mayo de 2012; además, argumentó que el testigo depuso sobre una indemnización que habría pagado la señora Martha Elena Redondo Herrera a los trabajadores de la obra y, sin embargo, no dio cuenta de cuál era el monto de dicha indemnización. Por lo tanto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concluyó que la actora no probó la existencia de los contratos que habría celebrado con los señores Francisco Mendoza Villamil y José Emilio Acosta, ni de las promesas de compraventa para la venta de los ocho (8) apartamentos cuya construcción tenía proyectada, así como tampoco acreditó el pago de las cláusulas penales que habría cancelado por el incumplimiento de dichos contratos de prestación de servicio y de compraventa.
Por último, el a quo manifestó que las pretensiones de la demandante se fundamentan en una mera expectativa, toda vez que aquella no demostró que habría culminado la construcción de la obra en el lapso en el cual ésta estuvo suspendida en razón de las resoluciones No. 003, 004 y 005 de 2012. La actora, en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia, únicamente formuló los siguientes cargos en relación con la valoración de las pruebas aportadas para acreditar los perjuicios cuya indemnización pretende: (i) en relación con el reconocimiento de perjuicios materiales, indicó que, aun cuando no allegó copia de los contratos celebrados con los señores Francisco Mendoza Villamil y José Emilio Acosta, estas personas rindieron testimonio en el que declararon sobre la existencia de dicha relación contractual y expusieron cuál era su objeto.
Además, afirmó que el señor José Emilio Acosta relató que la suspensión de su contrato se dio en razón de la suspensión de la obra por parte del municipio de Ubaté; y (ii) en relación con el reconocimiento de perjuicios morales, argumentó que en el acápite correspondiente a las pretensiones de la demanda solicitó el reconocimiento de dicho perjuicio, procediendo a tasarlo en el numeral cuarto del mismo título.
Tal como ya se refirió, el artículo 320 del Código General del Proceso (CGP), norma aplicable de manera supletoria al procedimiento contencioso administrativo conforme al artículo 306 del CPACA, dispone que “el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión” (subrayado añadido).
En razón a ello, la competencia funcional del juez de segunda instancia, tal como lo demanda la norma en cita, se debe circunscribir a los argumentos expuestos por el recurrente en contra de la decisión que se hubiera adoptado en primera instancia, y que resultó desfavorable o perjudicial a sus derechos o intereses48. En esa medida, la carga argumentativa del recurso de apelación tiene que develar, desde un punto de vista material, la existencia de verdaderas razones de disenso sobre las que se ocupe el juez de apelación, dado que la oportunidad de alzada en modo alguno reabre todo el debate.
Así lo han considerado las distintas Secciones que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, las cuales han remarcado la necesidad de que el recurso de apelación sea adecuadamente sustentado, so pena de que el fallo objeto de impugnación sea confirmado por ausencia de censura49. En relación con el deber que tiene el recurrente de sustentar en debida forma el recurso interpuesto, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia ha expresado50: “Si, como ya está dicho, la apelación es una faceta del derecho de impugnar, expresión ésta derivada de la voz latina "impugnare", que significa "combatir, 48 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia del 23 de mayo de 2012, expediente 2010-00719- 01(AP) 49 CONSEJO DE ESTADO, Sección Primera, sentencia de 23 de enero de 2020, expediente 90514-01;
Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1º de agosto de 2018, expediente 3026-15; Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de julio de 2019, expediente 0649-15; Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2009, expediente 17160; Sección Cuarta, sentencia del 30 de octubre de 2019, expediente 24744. 50 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Civil, auto de 30 de agosto de 1984, Gaceta Judicial No. 2415.
Expediente: 25000-23-36-000-2013-00535-01 (54591) Actor: Martha Elena Redondo Herrera 15 contradecir, refutar", tiene que aceptarse que el deber de sustentar este recurso consiste precisa y claramente en dar o explicar por escrito la razón o motivo concreto que se ha tenido para interponer el recurso; o sea, para expresar la idea con criterio tautológico, presentar el escrito por el cual, mediante la pertinente crítica jurídica, se acusa la providencia recurrida a fin de hacer ver su contrariedad con el derecho y alcanzar por ende su revocatoria o su modificación. (…) [C]ree la Corte que no pueda darse por sustentada una apelación, ni por ende cumplida la condición que subordina la admisibilidad de este recurso, cuando el impugnante se limita simplemente a calificar la providencia recurrida de ilegal, injurídica o irregular; tampoco cuando emplea expresiones abstractas tales como, “sí hay prueba de los hechos" u otras semejantes, puesto que aquellos calificativos y estas expresiones, justamente por su vaguedad e imprecisión no expresan, pero ni siquiera implícitamente, las razones o motivos de la inconformidad del apelante con las deducciones lógico- jurídicas a que llegó el Juez en su proveído impugnado”.
En consonancia con lo anterior, se observa que la Sección Tercera en una decisión reciente determinó con respecto a la “carga procesal de sustentación material del recurso de apelación”51, lo siguiente: “(…) la Sala debe reiterar que la apelación se encuentra limitada a los aspectos indicados por la parte actora en su recurso, en tanto a través de ella se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial, por lo cual corresponde a los recurrentes confrontar los argumentos que el juez de primera instancia presentó para tomar su decisión con sus propias consideraciones, para efecto de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia (…)”.
De acuerdo con los lineamientos normativos y jurisprudenciales expuestos, para esta Subsección resulta claro que el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que el recurrente esgrime en contra de la decisión que se hubiere adoptado en la providencia de primera instancia. Por lo tanto, los aspectos distintos a los planteados en el escrito de alzada, están llamados a excluirse del debate en sede superior.
Así mismo, no resultan válidas las afirmaciones en las que la parte se limita a expresar que se reiteran o se deben analizar los argumentos expuestos en el escrito de demanda o en el escrito de alegatos de conclusión. Pues este proceder, a juicio de la Sala, resulta, a todas luces, inaceptable y reprochable, ya que se reitera, el recurrente tiene la carga de sustentar y argumentar plenamente los reparos que pretenden le sean analizados en segunda instancia52.
Llevado lo anterior al caso concreto, en relación con el primer cargo, la Sala encuentra que la actora no confrontó los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues, indicó que la relación contractual si había sido probada con las declaraciones rendidas por Francisco Mendoza Villamil y José Emilio Acosta, y se limitó a señalar que ambos dieron cuenta del objeto de los contratos, y, el segundo, informó que el motivo por el cual se suspendió la relación laboral con la demandante fue por la orden proferida por el municipio de Ubaté. En consecuencia, el recurrente deja de lado las siguientes consideraciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre el testimonio de Francisco Mendoza Villamil: (i) que las actividades desplegadas por este se limitaron a aquellas necesarias para la obtención de la licencia de construcción, más no a la ejecución de la obra53;
(ii) que aquel no se 51 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 23 de abril de 2021, expediente 48450. 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 22 de noviembre de 2021. Radicación No. 25000-23-36-000-2012-00724-01 (52430). 53 Al respecto, el señor Francisco Mendoza Villamil, en la audiencia de pruebas [hora/min/segundo: 20:30- 21:05], relató: “Preguntado: Informe al despacho si ud fue la persona que, además de hacer los diseños del proyecto, inició la construcción del mismo.
Contestó: No señora, el compromiso mío profesionalmente fue diseñar los planos, presentarlos a planeación y hacer un pequeño seguimiento hasta la adquisición de la licencia de construcción. Expediente: 25000-23-36-000-2013-00535-01 (54591) Actor: Martha Elena Redondo Herrera 16 pronunció, de forma específica, sobre el contrato suscrito con la señora Martha Elena Redondo Herrera ni tampoco sobre el valor de dicho contrato, por lo que, a su juicio, no se demostró la existencia del mismo.
Así, la simple manifestación de que la declaración rendida por el señor Francisco Mendoza Villamil si demostró la existencia del contrato, sin confrontar, las razones específicas que llevaron a Tribunal de primera a establecer que, aun considerando lo expuesto en tales declaraciones, no se probó dicha relación contractual, no constituye una sustentación material del recurso.
Lo mismo, ocurre en relación con la valoración del testimonio del señor José Emilio Acosta, ya que la accionante se limitó a indicar que con su dicho se había acreditado la existencia de una relación contractual de aquel con la señora Martha Elena Redondo Herrera, pero, en dicha alzada, no abordó el interrogante planteado por la primera instancia, esto es, que el declarante afirmó que suscribió el contrato con la señora Olga Lucía Redondo Herrera, hermana de la actora, aunado a que Olga Lucía, en su propia declaración, relató que a ella le había sido otorgada otra licencia de construcción, distinta de aquella objeto del presente asunto.
De esta manera la conclusión del Tribunal fue que, a lo sumo, la declaración del señor Acosta podía tenerse como prueba de la existencia de un contrato entre este y la hermana de la demandante, sin que respecto de este punto la apelante ofreciera razones para contraponer tal aserto, como tampoco para rebatir que las mencionadas declaraciones nada dijeron sobre el pago de cláusulas penales.
Por ende, el recurso de apelación no fue sustentado adecuadamente, por lo que, en relación con el reconocimiento de perjuicios materiales, la sentencia objeto de impugnación será confirmada por ausencia de censura. Como fundamento del segundo cargo, la demandante afirmó que sí solicitó condena por perjuicios morales y que estos se encuentran tazados en el numeral cuarto de las pretensiones de la demanda, sin embargo, una lectura de dicho numeral da cuenta de que lo indicado por la recurrente no es cierto, como se muestra a continuación: “CUARTO.- Condenar en consecuencia al MUNICIPIO DE UBATÉ, como reparación del daño y perjuicios ocasionados a pagar a la actora MARTHA ELENA REDONDO HERRERA, los perjuicios de forma material, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia que ponga fin a este proceso, los perjuicios sufridos con el oficio Numero SPD 799-2012, ofico el cual fue expedido en virtud de la Resolución 003 de 2012, la cual vulnera los derechos de mi poderdante ante un proceso de orden civil adelantado en el Juzgado Circuito de Ubaté proceso número 2011-120, por un valor de Lucro OCHOCIENTOS MILLONES DE PESOS ($800.000.000), al SUSPENDER LA OBRA CIVIL CON OCACION A LAS Resoluciones 03, 04, 05 y con la expedición de la Resolución 199 de 2012”.
(Transcrito de forma literal, incluyendo los errores de redacción y/u ortografía. No obstante el subrayado y las negrillas fueron adicionados) Así las cosas, si bien es cierto que la actora, en el numeral primero del acápite de pretensiones de la demanda, solicitó que esta jurisdicción declarara que el municipio de Ubaté es administrativamente responsable tanto de los perjuicios materiales como morales que le fueron causados con la expedición de las Resoluciones No. 003, 004 y 005 de 2012, no elevó una pretensión de condena relativa al reconocimiento y pago de dichos perjuicios morales, ni mucho menos procedió a tasarlos y exponer el fundamento para ello.
Así mismo, en el recurso de apelación no hizo alusión alguna a las pruebas que hubiese allegado tendiente a demostrarlos. Por lo tanto, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 9 de abril de 2015, que negó las pretensiones de la demanda. Ahí termina mi intervención”. Expediente: 25000-23-36-000-2013-00535-01 (54591) Actor: Martha Elena Redondo Herrera 17 VI.
COSTAS El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que “la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. En ese orden de ideas, el numeral 1° del artículo 365 del Código General del Proceso prevé que “[s]e condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código”. De acuerdo con las anteriores consideraciones y en atención a que se resolverá desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto por la demandante, resulta procedente condenar a la parte actora a pagar las costas causadas en ambas instancias; erogación económica que deberá ser liquidada, de manera concentrada, por el tribunal de primera instancia, de conformidad con el artículo 366 del Código General del Proceso.
Ahora, en relación con las agencias en derecho, de conformidad con el artículo 366.4 del Código General del Proceso y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda -hoy Acuerdo n°. 10554 de 2016-, estas se tasarán en el cero punto uno por ciento (0.1%) del valor de la condena; en atención a la naturaleza del proceso, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 9 de abril de 2015, de acuerdo con los argumentos expuestos en el presente proveído.
SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a la parte demandante. Esta erogación económica deberá ser liquidada, de manera concentrada, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien tendrá en cuenta la tasación de las agencias en derecho realizada por esta Subsección.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente VF JAMVG