Demandante: Miguel Ángel Navarro Navarro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-01829-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01829-01 Demandante: MIGUEL ÁNGEL NAVARRO NAVARRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Temas: Tutela contra providencia judicial.
Desconocimiento del precedente. Prima técnica por evaluación de desempeño. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de 28 de abril de 2025, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, negó el amparo solicitado en la acción constitucional de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Mediante escrito radicado el 27 de marzo de 2025, el señor Miguel Ángel Navarro Navarro, por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo, con ocasión de la providencia de 26 de febrero de 2025.
Lo anterior, por cuanto dicha autoridad judicial revocó la sentencia de 24 de junio de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, las denegó. Esto, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en contra del municipio de Zipaquirá - Secretaría de Educación con radicado 25899-33-33-001-2019-00081-00/01. 1.2.
Pretensiones En consecuencia, el actor elevó las siguientes pretensiones: PRIMERA. Se tutelen, protejan y amparen, los Derechos Fundamentales a LA IGUALDAD, AL DEBIDO PROCESO Y AL TRABAJO además de todos aquellos que resultaron transgredidos a mi poderdante, por el desconocimiento e inaplicación Demandante: Miguel Ángel Navarro Navarro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-01829-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 del precedente judicial obligatorio en el que incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección segunda Subsección “C” M.P. Dra. Amparo Oviedo Pinto al emitir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de radicado: 25899333300120190018101, mediante la cual, y desconociendo toda la jurisprudencia que sobre el particular -como se ha explicado- ha edificado el H. Consejo de Estado, revocó la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Zipaquirá que había acogido favorablemente las pretensiones del aquí actor.
SEGUNDA. En consecuencia, se ordene dejar sin efecto alguno la Sentencia de fecha 26 de febrero de 2025 emitida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección segunda Subsección “C” M.P. Dra. Amparo Oviedo Pinto dentro del proceso de radicado 25899-33-33-001-2019-00081-01, y en su lugar se le ordene emitir una sentencia de reemplazo dentro del término que usted considere pertinente, en la cual, se aplique el precedente judicial obligatorio que regula la materia (expuesto previamente), y en los términos del fallo de tutela que aquí se promueve.1 1.3.
Hechos La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: El señor Navarro puso de presente que, mediante la Resolución 2936 de 2 de junio de 1993, se inscribió en el escalafón de carrera administrativa en el cargo de auxiliar administrativo, código 5120, grado 09 del Instituto Técnico Agrícola - Ministerio de Educación Nacional y desde el año 1996 prestó sus servicios en la Alcaldía Municipal de Zipaquirá - Secretaría de Educación, entidad en la cual se le reconoció la prima técnica.2 Relató que en la evaluación de desempeño que se le realizó para el periodo del 1º de febrero de 2008 al 31 de enero de 2009 obtuvo una calificación de 88.5, motivo por el cual se le suspendió el pago de la prima técnica.
Sin embargo, entre el 1º de febrero de 2010 al 31 de enero de 2018 tuvo puntajes superiores al 90%. Afirmó que el 2 de noviembre de 2018 solicitó ante la Secretaría de Educación de la Alcaldía Municipal de Zipaquirá el reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación del desempeño desde el año 2010, solicitud que le fue negada mediante la Resolución de 3 de enero de 2019, tras considerarse que se cumplió la condición para la pérdida de la prima técnica debido a que tuvo una calificación por evaluación del desempeño inferior al 90%.3 Hizo referencia a que ejerció el medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Zipaquirá - Secretaría de Educación, con el propósito de controvertir la legalidad de la Resolución de 3 de enero de 2019 y que se le reconociera y pagara la prima técnica por evaluación del desempeño respecto de las anualidades posteriores al año 2009.
Señaló que del asunto conoció el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá que, en providencia de 24 de junio de 2024, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, al considerar que el hecho de que el beneficiario de la prima técnica hubiera tenido una calificación del servicio inferior 1 Trascripción literal del original con posibles errores. 2 Al tenor de lo previsto en el Decreto 2164 de 1991 «Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto-Ley 1661 de 1991». 3 Según lo previsto en el artículo 4º del Decreto 1336 de 2003.
Demandante: Miguel Ángel Navarro Navarro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-01829-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 al 90% en una anualidad no conllevaba a su pérdida definitiva, dado que se trataba de una prestación de naturaleza periódica.
Mencionó que la parte demandada4 y el demandante5 apelaron la anterior decisión y, en sentencia de 26 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, revocó el fallo del a quo para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, con fundamento en que se configuró la causal para perder en forma definitiva la prima técnica consistente en no alcanzar un puntaje mínimo del 90%, lo cual ocurrió en el caso sometido a su consideración. 1.4.
Sustento de la petición A juicio del accionante, la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, desconoció el precedente fijado por el Consejo de Estado relacionado con el reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación del desempeño, según el cual, esta prestación no se pierde de manera definitiva por obtener calificaciones inferiores al 90%.
Como respaldo de lo anterior, el actor trajo a colación la sentencia de 21 de enero de 2016 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, radicado 73001-23-33-000-2014-00136-01 y los fallos de tutela proferidos el 2 de marzo de 20236, 8 de abril de 20217 y el 22 de febrero de 20248 por la Sección Quinta de esta Corporación. En cuanto a la primera de ellas, el tutelante puso de presente que en la sentencia C-569 de 2003 la Corte Constitucional analizó la demanda presentada contra el artículo 8º del Decreto 1661 de 1991 y estableció que «la pérdida de la prima por calificación insatisfactoria de desempeño no es definitiva, sino que en todo caso es viable su revisión». 1.5.
Actuaciones procesales en primera instancia Mediante auto de 1º de abril de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, admitió la acción de tutela y ordenó notificar esta decisión al actor y como demandados a los magistrados de la Subsección C de la Sección Segunda de esta Corporación. Además, se vinculó al juez Primero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá y al secretario de educación del municipio de Zipaquirá en calidad de terceros con interés en las resultas del presente asunto. 4 Expuso que la decisión de primera instancia no tuvo en cuenta lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 1336 de 2003, que establece que la prima técnica únicamente puede ser asignada a quienes estén nombrados con carácter permanente en los cargos del nivel directivo, jefes de oficina asesora y a los de asesor cuyo empleo se encuentre adscrito a los despachos de ministros, viceministros, director de Departamento Administrativo, superintendente y director de Unidad Administrativa Especial o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del poder público; añadió que, en el periodo de calificación del 2008 al 2009 el demandante obtuvo una calificación inferior al 90%, por lo cual se cumplió una de las condiciones para su pérdida. 5 Apeló lo relacionado con la prescripción trienal y, expuso que el incentivo debía ser reconocido hasta que se configurara alguna de las causales para su pérdida definitiva, como lo son el retiro de la entidad o la sanción disciplinaria de suspensión. 6 M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil, radicado 11001-03-15-000- 2022-05645-01. 7 M.P. Rocío Araujo Oñate, rad. 11001- 03-15-000-2021-00619-00. 8 M.P Pedro Pablo Vanegas Gil, rad. 11001- 03-15-000-2023-07673-00.
Demandante: Miguel Ángel Navarro Navarro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-01829-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Realizadas las respectivas comunicaciones9, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1.
Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá En el infome rendido por la titular del despacho se hizo un recuento de las actuaciones surtidas en el trámite de primera instancia dentro del medio de control promovido por el señor Navarro, a partir del cual se destacó que todas sus actuaciones se hicieron conforme a derecho y en aras de proteger las garantías fundamentales del demandante.
Agregó que este mecanismo constitucional no puede ser promovido para reabrir debates zanjados por el juez natural y convertirlo en un escenario paralelo para ventilar desacuerdos respecto a las decisiones proferidas en el marco del proceso, por lo que solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. 1.5.2.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C El magistrado ponente de la sentencia debatida se opuso al amparo deprecado por el accionante, por cuando el fallo dictado por esta corporación obedeció al análisis fáctico y jurídico del caso que se hizo en esa oportunidad, así como al material probatorio obrante en el expediente con radicado 25899-33-33-001-2019-00081- 01. 1.5.3.
La Secretaría de Educación del municipio de Zipaquirá, pese a que fue debidamente notificada10, no se pronunció respecto a los hechos objeto de controversia en la acción de tutela. 1.6. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en providencia de 28 de abril de 2025, consideró que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad11 y negó las pretensiones formuladas por el señor Navarro tras encontrar que la autoridad judicial accionada no incurrió en el desconocimiento del precedente invocado. 9 Mediante oficios enviados el 4 de abril de 2025. 10 Según la información visible en el índice 7 del expediente de primera instancia contenido en SAMAI. 11 Al respecto, el a quo explicó que: «i) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, en tanto se invocó un desconocimiento del precedente jurisprudencial, argumentos que no pudieron ser planteados en el curso del proceso ordinario, máxime cuando la providencia que se ataca revocó la decisión de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, negó las pretensiones; ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de las personas afectadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna y que afecte los derechos fundamentales de la parte actora; iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron; v) no se ataca una sentencia de tutela y, vi) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia cuestionada».
Demandante: Miguel Ángel Navarro Navarro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-01829-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Lo anterior, por cuanto la decisión en cuestión se fundamentó en pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los cuales se precisó que los empleados que consolidaron el derecho a percibir la prima técnica antes de la expedición del Decreto 1724 de 1997 cuentan con un derecho adquirido que pueden reclamar siempre y cuando no se encuentren afectados por las causales previstas en el régimen de transición para su pérdida, tales como la evaluación en porcentaje inferior al señalado en las normas o por el fenómeno de prescripción. Además, advirtió que no se desatendió el criterio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia C-569 de 2003, debido a que el caso del demandante fue revisado en el año 2009 cuando nuevamente obtuvo una calificación superior al 90%.
Sin embargo, para aquella época el demandante no ocupaba un empleo que lo beneficiara con el reconocimiento de la prima técnica, así que perdió los beneficios del régimen de transición y quedó sujeto al cumplimiento de las normas posteriores, que consagran el derecho a percibir tal emolumento para quienes desempeñen cargos en los niveles directivo, jefes de oficina asesora y asesor.
Para finalizar, el a quo resaltó que sobre el asunto en discusión no existe una postura jurisprudencial unificada pues, si bien en las decisiones invocadas por el actor se dispuso que el derecho a percibir la prima técnica por evaluación del desempeño no se pierde de forma definitiva por obtener calificaciones inferiores al 90%, lo cierto es que, en otras decisiones, la Sección Segunda del Consejo de Estado explicó que, cuando el beneficiario del régimen de transición obtiene una calificación inferior al 90%, automáticamente deja de beneficiarse del régimen de transición del cual era titular. 1.7.
Impugnación Con escrito recibido el 15 de mayo de 202512 el actor impugnó el fallo de primera instancia y reiteró que en la providencia objeto de controversia se configuró el desconocimiento del precedente consistente en que el beneficio de la prima técnica no se pierde definitivamente por el hecho de haber obtenido una calificación del servicio inferior al 90% en una anualidad, pues se puede recuperar una vez se obtenga el puntaje satisfactorio.
Así, el accionante insistió en que no se aplicó a su situación en particular lo señalado en las providencias de i) 21 de enero de 2016 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, radicado 73001- 23-33-000-2014-00136-01 y ii) los fallos de tutela proferidos el 2 de marzo de 2023, 8 de abril de 2021 y el 22 de febrero de 2024 por la Sección Quinta de esta Corporación. Al respecto, explicó que en sede de tutela se han resuelto asuntos similares al suyo y se ha garantizado la protección del derecho fundamental a la igualdad, teniendo como hechos probados que los servidores públicos de las instituciones educativas son beneficiarios de la prima técnica por evaluación del desempeño, el cual es un beneficio adquirido y respetado por el régimen de transición del Decreto 1724 de 1997. 12 Impugnación que fue presentada dentro del término establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, teniendo en cuenta que el fallo de primera instancia se notificó el 12 de mayo de 2025.
Demandante: Miguel Ángel Navarro Navarro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-01829-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sección es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, el 28 de abril de 2025, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, este último modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala verificar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido en primera instancia, para lo cual se debe analizar si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad y, de superarse lo anterior, determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo, por presuntamente incurrir en el desconocimiento del precedente planteado.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y ii) el fondo del reclamo. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 201213, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: (…) [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.
Conforme al anterior precedente, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «(…) fijados hasta el 13 M.P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Demandante: Miguel Ángel Navarro Navarro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-01829-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 momento jurisprudencialmente (…)». En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características.
La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–. En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.
Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.
Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4.
Caso concreto En el asunto que ocupa a la Sala, el señor Navarro le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo a la sentencia de 26 de febrero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, al considerar que se desconoció el precedente fijado por el Consejo de Estado relativo a que el derecho adquirido a percibir la prima técnica por evaluación de desempeño no se pierde de forma definitiva por obtener calificaciones inferiores al 90%.
Es así, como el actor hizo referencia en el escrito de la tutela y reiteró en la impugnación que no se aplicó lo señalado en las providencias de i) 21 de enero de 2016 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, radicado 73001-23-33-000-2014-00136-01 y ii) los fallos de tutela proferidos el 2 de marzo de 202314, 8 de abril de 202115 y el 22 de febrero de 202416 por la Sección Quinta de esta Corporación. 14 M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil, radicado 11001-03-15-000- 2022-05645-01. 15 M.P. Rocío Araujo Oñate, rad. 11001- 03-15-000-2021-00619-00. 16 M.P Pedro Pablo Vanegas Gil, rad. 11001- 03-15-000-2023-07673-00.
Demandante: Miguel Ángel Navarro Navarro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-01829-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 De la revisión del contenido de la providencia objeto de debate se verificó que la autoridad judicial cuestionada revocó el fallo de primera instancia que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, las denegó, al concluir que el señor Navarro no tenía derecho al reconocimiento de la prima técnica por evaluación del desempeño desde el año 2010.
Para arribar a la anterior decisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, puso de presente el marco legal y jurisprudencial relacionado con el reconocimiento de la prima técnica para el personal docente y administrativo del sector educativo, a partir de lo cual precisó que en el artículo 3º del Decreto 1661 de 1991 (por medio del cual se modificó el régimen de prima técnica), se contempló que dicha prestación podría asignarse a todos los niveles con base en la evaluación del desempeño. En ese sentido, explicó que en el artículo 1º del Decreto 1724 de 1997 se estableció que la prima técnica solo podrá asignarse a quienes estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles directivo, asesor o ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del poder público.
Además, en el artículo 4º de esta norma se estableció el régimen de transición para los empleados que antes de su expedición eran beneficiarios del referido emolumento.17 En la providencia en cuestión también se mencionó que posteriormente se expidió el Decreto 1336 de 200318, en el cual se modificó lo dispuesto en los decretos 1661 y 2164 de 1991, así como se derogó el Decreto 1724 de 1997.
Sin embargo, en el artículo 4º ibidem se respetaron los derechos adquiridos a los empleados que, desempeñando cargos en otros niveles, les había sido otorgada la prima técnica, con anterioridad a la entrada en vigencia de esa norma. Así, puso de presente que en el aludido decreto se estableció que se disfrutaría de esa prestación hasta el retiro del empleado o hasta que se presenten las condiciones para su pérdida cuando hubiere sido asignada por evaluación del desempeño, es decir, en el evento en que se obtenga una calificación definitiva inferior al 90% del total de la última evaluación del desempeño, correspondiente a un período no inferior a 3 meses en el ejercicio del cargo en propiedad, según lo previsto en el artículo 5º del Decreto 2164 de 1997.
A su vez, en la providencia controvertida se encontraron demostrados los siguientes hechos: i) El señor Navarro fue inscrito en el escalafón de carrera administrativa en el cargo de auxiliar administrativo, código 5120, grado 9 del Instituto Técnico Agrícola - Ministerio de Educación Nacional, mediante la Resolución 2936 de 2 de junio de 1993. ii) El accionante tomó posesión del cargo de auxiliar administrativo bajo la figura 17 «ARTÍCULO 4o.
Aquellos empleados a quienes se les haya otorgado prima técnica, que desempeñen cargos de niveles diferentes a los señalados en el presente decreto, continuarán disfrutando de ella hasta su retiro del organismo o hasta que se cumplan las condiciones para su pérdida, consagradas en las normas vigentes al momento de su otorgamiento». 18 «Por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica para los empleados públicos del Estado».
Demandante: Miguel Ángel Navarro Navarro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-01829-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 «sin solución de continuidad», el cual fue creado para la planta global de docentes, directivos y administrativos, de conformidad con lo establecido en los Decretos Municipales 005 y 006 de 2010. iii) En las calificaciones realizadas el demandante obtuvo los siguientes puntajes: Año calificado Puntos 2008 88.5 2009 95 1º semestre 2010 93 2º semestre 2010 96 2011 97 2012 96 2013 83 2014 96 2015 100 2016 100 2017 93.6 2018 98.24 iv) El municipio de Zipaquirá - Secretaría de Educación se abstuvo de reconocerle al señor Navarro la prima técnica por evaluación de desempeño a partir del año 2010, dado que obtuvo un puntaje de 88.5.
Bajo este contexto, la autoridad judicial accionada consideró que, aunque el demandante se encontraba amparado por el régimen de transición previsto en el Decreto 1336 de 2003 (que derogó el Decreto 1724 de 1997) para disfrutar la prima técnica que le fue reconocida en aplicación de las normas anteriores (Decretos 1661 y 2164 de 1991), lo cierto es que en la calificación de desempeño correspondiente a los años 2008 y 2013 obtuvo 88.5 y 83 puntos, respectivamente.
De este modo, se concluyó que el actor perdió de forma «definitiva» el derecho a percibir el aludido emolumento y, con ello, los beneficios del régimen de transición, por lo que quedó sujeto al cumplimiento de las normas posteriores, en las cuales solo se prevé tal prestación a favor de las personas que ocupan en propiedad cargos en los niveles directivo, jefes de oficina asesora y asesor, lo cual no sucedía en el caso del señor Navarro.
En lo concerniente al criterio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia C- 569 de 2003, en la providencia objeto de reproche se indicó que «se acepta[ba] que una calificación insatisfactoria no es definitiva para la pérdida del derecho a la prima técnica, pero en la situación particular del demandante, cuando obtuvo nuevamente una calificación superior al 90% y fue viable su revisión (año 2009), su cargo ya no era susceptible del reconocimiento de la prima técnica», dado que se instituyó para empleos distintos al que ocupaba.
Ahora bien, para esta Sección el precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho. Demandante: Miguel Ángel Navarro Navarro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-01829-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Es de anotar que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las altas Cortes encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como en la coherencia del ordenamiento jurídico.
La parte que invoca el desconocimiento de un precedente debe cumplir con la carga mínima de i) identificar la decisión que considera desatendida, ii) la ratio de la misma aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. Según se tiene, el accionante hizo referencia a que en la sentencia cuestionada no se tuvo en cuenta la postura señalada en las providencias de i) 21 de enero de 2016 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, radicado 73001-23-33-000-2014-00136-01 y ii) los fallos proferidos el 2 de marzo de 202319, 8 de abril de 202120 y el 22 de febrero de 202421 por esta Corporación. Al respecto, cabe señalar que el estudio del cargo planteado se abordará a partir del primero de los pronunciamientos aludidos como desatendidos, teniendo en cuenta que los demás se profirieron en el marco de otras acciones de tutela que no fueron dictados por el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, así que son un criterio auxiliar de interpretación. Ahora bien, en la sentencia de 21 de enero de 2016 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, se analizó el caso de la señora Gloria Fanny Padilla de Huérfano, quien ocupaba el cargo de auxiliar administrativo, código 407, grado 10, inscrita en el sistema de la carrera administrativa por el Ministerio de Educación Nacional y fue incorporada al departamento del Tolima, con ocasión de la descentralización de la educación. En dicho proceso la demandante controvirtió la legalidad del acto administrativo por medio del cual se le negó el reconocimiento de la prima técnica, con sustento en que «solo podía asignarse a quienes estén nombrados con carácter permanente en un cargo de los niveles Directivo, Asesor, o Ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes Órganos y Ramas del Poder Públicos».
Por esto, el problema jurídico a resolver giró en torno a determinar si la demandante tenía derecho al reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación del desempeño como empleada administrativa del sector educativo, según lo previsto en los Decretos 1661 y 2164 de 1991, el Decreto 1724 de 1997, así como en las Resoluciones 03528 de 1993 y 05737 de 1994 expedidas por el Ministerio de Educación Nacional.
Sobre el particular, se explicó que los servidores públicos de niveles distintos al directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes tienen derecho al reconocimiento de la prima técnica por evaluación del desempeño, «aún en vigencia del Decreto 1724 19 M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil, radicado 11001-03-15-000- 2022-05645-01. 20 M.P. Rocio Araujo Oñate, rad. 11001- 03-15-000-2021-00619-00. 21 M.P Pedro Pablo Vanegas Gil, rad. 11001- 03-15-000-2023-07673-00.
Demandante: Miguel Ángel Navarro Navarro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-01829-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de 1997, siempre que bajo las reglas establecidas por el régimen anterior, esto es, el del Decreto 1661 de 1991, hubieren tenido derecho a la citada prestación».
Además, en la sentencia considerada como desconocida se puntualizó que la prima técnica por evaluación del desempeño es de naturaleza periódica, dado que es un derecho que se causa anualmente, es decir, siempre que el solicitante cuente con una calificación de servicio igual o superior al 90%, lo que significa que «el hecho de que el beneficiario de la prima técnica por evaluación de desempeño no obtenga, respecto de una anualidad en concreto, una calificación de servicio igual o superior al 90% no conlleva, per se, la pérdida definitiva y a futuro del derecho a percibir el referido incentivo técnico».
A renglón seguido, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en la providencia de 21 de enero de 2016, puso de presente que la Corte Constitucional en la sentencia C-569 de 15 de julio de 2003, al estudiar una demanda de constitucionalidad del artículo 8 del Decreto 1661 de 1991, señaló: En efecto, el cargo de la demanda se sintetiza en que es inconstitucional decretar la pérdida definitiva de la prima técnica por calificación insatisfactoria de desempeño, ya que pudiéndose recuperar dicha calificación, también debería ser posible recuperar el beneficio.
La norma demandada dice:
ARTICULO 8. TEMPORALIDAD. El retiro del funcionario o empleado de la entidad en la cual presta sus servicios implica la pérdida de la Prima Técnica asignada. Igualmente se perderá cuando se imponga sanción disciplinaria de suspensión.
PARAGRAFO. La Prima Técnica en todo caso podrá ser revisada, previa evaluación de los criterios con base en los cuales fue otorgada. Cuando se asigne con base en la evaluación del desempeño se perderá si cesan los motivos por los cuales se asignó. La parte subrayada prescribe que si la prima se asigna con base en la evaluación del desempeño, ésta se perderá si desaparecen los motivos que dieron lugar a su asignación. Sin embargo, es evidente que la primera parte del parágrafo acusado contiene otra disposición que el demandante deja por fuera en su análisis.
Dice allí que “la Prima Técnica en todo caso podrá ser revisada, previa evaluación de los criterios con base en los cuales fue otorgada.” La expresión “en todo caso” indica que de manera general y sin excepciones, la prima técnica puede ser revisada de forma que concuerde con los criterios que concurren a su asignación. Este “en todo caso” que utiliza el artículo 8º impone entender que la pérdida de la prima por calificación insatisfactoria de desempeño no es definitiva sino que en todo caso es viable su revisión. (…).22 En este orden de ideas, la Sala advierte que en la sentencia de 21 de enero de 2016 se analizó un caso análogo al del señor Navarro, pues ambos procesos se trataron de servidores públicos del orden nacional, vinculados al Ministerio de Educación Nacional en el sistema de carrera y ocuparon cargos de un nivel diferente al directivo, ejecutivo, asesor y profesional.
Igualmente, se encuentra que en dicho pronunciamiento se fijó el criterio, según el cual, los servidores del orden nacional cobijados por el régimen de transición previsto en el Decreto 1724 de 1997 que tuvieron en algún período una calificación 22 Negrilla y subrayado del texto original. Demandante: Miguel Ángel Navarro Navarro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-01829-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 en la evaluación del desempeño inferior al 90%, tienen derecho a que se les reconozca nuevamente la prima técnica correspondiente para las anualidades subsiguientes en las que se logre demostrar que superaron el puntaje exigido.
En otras palabras, el derecho adquirido a percibir la prima técnica no se pierde de forma permanente por una calificación anual insuficiente, pues se puede volver a recibir este beneficio en el evento en que se obtenga una apreciación igual o superior al 90% en alguno de los años siguientes y cobija a quienes son beneficiarios de tal emolumento independientemente del nivel que tenga el cargo que ocupen.
Es oportuno indicar que la Sección Segunda del Consejo de Estado no solo se ha pronunciado desde esta óptica en el fallo cuya falta de aplicación se invocó en la tutela, sino que también lo ha hecho en diferentes oportunidades23, en aras de establecer si a una persona le asiste o no el derecho a obtener el reconocimiento de la prima técnica, pese a no ocupar cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes bajo el nuevo régimen con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, así: Parámetro: Sí es posible aplicar el régimen de transición del artículo 4 del Decreto 1724 de 1997 a quienes, sin ocupar cargos de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes bajo el nuevo régimen, cumplieran con los siguientes requisitos: (i) que tuvieran derecho al reconocimiento de la prima técnica por evaluación de desempeño bajo el régimen del Decreto 1661 de 1991, esto es, que hubieren laborado para la respectiva entidad en la vigencia de la normativa mencionada y que, desde luego, cumplieran los requisitos legales exigidos por la misma;
(ii) que hubieran reclamado la prima técnica antes o después de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997, siempre que tuvieren derecho a la prima mencionada en vigencia del Decreto 1661 de 1991; (iii) que la entidad demandada injustificadamente hubiera guardado silencio frente a la petición o, se entiende, hubiera resuelto la misma en forma negativa.
Consideró la Subsección B de la Sección Segunda24 que el Decreto 1724 de 1997 puede ser aplicado a servidores que no se encuentren en los niveles a los que se refiere el citado decreto, a saber, directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes, si el servidor público tuvo derecho a la prima técnica bajo el régimen anterior, el del Decreto 1661 de 1991, y el mismo le fue negado contraviniendo esta última disposición.25 En concordancia con lo anterior, la Sección Segunda26 de esta Corporación precisó que a pesar de los cambios en las normas que regulan la prima técnica «dirigidos básicamente a limitar a algunos niveles su reconocimiento, no tuvieron la virtualidad de afectar las situaciones de quienes habían adquirido el derecho a su otorgamiento antes de la expedición del Decreto Ley 1724 de 1997, y que ahora no accederían a él por encontrarse ejerciendo empleos excluidos de su concesión». 23 Ver, entre otras, la sentencia 8 de agosto de 2003, del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, rad. 23001-23-31-000-2001-00008-01. 24 Ibídem. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 21 de enero de 2016, rad. 73001-23-33-000-2014-00136-01. 26 Al respecto, consular las sentencias de 3 de julio de 2010, Consejo de Estado, Sección Segunda, rad. 25000-23-25-000-2002-08335-01 y 21 de mayo de 2020.
Consejo de Estado,, Sección Segunda, Subsección A, rad. 25000-23-42-000-2014-02658-01. Demandante: Miguel Ángel Navarro Navarro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-01829-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Nótese que en la providencia cuestionada por el señor Navarro, aun cuando se partió del criterio relativo de que «se acepta[ba] que una calificación insatisfactoria no es definitiva para la pérdida del derecho a la prima técnica» y, por lo tanto, era posible volver a revisar la situación en particular del demandante, se infirió que había perdido la posibilidad de obtener el derecho reclamado por el hecho de que en el año 2009 no ocupó un cargo del nivel directivo, asesor, ejecutivo o sus equivalentes, razonamiento que se expresó en los siguientes términos: En suma, las calificaciones de 88.5 y 83 puntos obtenidas por el demandante, lo ubicaron en el supuesto fáctico legal estipulado como causal para la pérdida definitiva del derecho.
Y si bien el reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación de desempeño es un derecho que se causa anualmente como lo manifiesta la parte demandante, al haberlo perdido, cuando aspire a otro reconocimiento porque alcanzó la calificación superior a 90%, ello ya no basta para su recuperación, por cuanto al volver a considerar su reclamación, pesa contra él la nueva normatividad vigente que exige para el reconocimiento estar desempeñando en propiedad, funciones en un cargo que pertenezca a los niveles Directivo, Jefes de Oficina Asesora y Asesor, y, probado está que a ninguno de estos pertenecía el demandante.
Ahora, si bien el tribunal accionado hizo referencia al fallo de 28 de octubre de 2015 proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado27 con el propósito de respaldar su postura, lo cierto es que en dicho pronunciamiento no se fijó alguna regla de derecho diferente a la citada líneas atrás, pues allí tan solo se señaló: ( ) [L]os empleados que consolidaron su derecho antes de la expedición del Decreto 1724 de 1997, aunque éste no les haya sido reconocido por la administración, cuentan con un derecho adquirido que ingresó a su patrimonio y que pueden reclamar siempre y cuando no se encuentren afectados por las causales previstas en el régimen de transición para su pérdida, tales como la evaluación en porcentaje inferior al señalado en las normas o por el fenómeno de la prescripción. Como se advierte, en el asunto bajo estudio se desconoció la tesis aplicada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de 21 de enero de 2016, la cual vale la pena destacar se ha reiterado en varios casos similares al del señor Navarro, pues más allá del nivel del empleo que ocupaba el accionante para la época en que volvió a tener una calificación igual o superior al 90%, se debió tener en cuenta que tenía un derecho adquirido en su condición de beneficiario del régimen de transición previsto en el Decreto 1336 de 2003 (que derogó el Decreto 1724 de 1997), para efectos de verificarse si era dable que se le reconociera la prima técnica reclamada.
Así las cosas, para la Sala, se vislumbra la configuración del yerro invocado y la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del accionante, razón por la cual se revocará la sentencia proferida el 28 de abril de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que negó la acción de tutela y, en su lugar, se concederá el amparo de las garantías iusfundamentales antes mencionadas.
En consecuencia, se dejará sin efectos la providencia de 26 de febrero de 2025 proferida en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25899-33-33-001-2019-00081-01 y se ordenará al Tribunal Administrativo 27 Proceso con radicado 54001-23-31-000-2008-00164-01. Demandante: Miguel Ángel Navarro Navarro Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-01829-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dictar una nueva decisión mediante la cual tenga en cuenta las consideraciones expuestas anteriormente.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Revócase la sentencia de 28 de abril de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual se negó la acción de tutela y, en su lugar, ampáranse los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Miguel Ángel Navarro Navarro.
SEGUNDO: En consecuencia, déjase sin efectos la providencia de 26 de febrero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25899-33-33-001-2019-00081-01 y, ordénase a dicha corporación que en el término de treinta (30) días, contado a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una decisión de reemplazo en atención a las consideraciones expuestas en precedencia.
TERCERO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Salva voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»