Radicado: 85001-23-33-000-2018-00151-02 (28441) Demandante: Lilia María Vega Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 85001-23-33-000-2018-00151-02 (28441) Demandante: Lilia María Vega Sanabria Demandada: Contraloría General de la República Temas: Cobro coactivo.
Excepciones de mérito contra el mandamiento de pago. Vinculación de las entidades aseguradoras. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la demandante contra la sentencia del 22 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que decidió2: Primero: Negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Lilia María Vega Sanabria en contra de la Contraloría General de la República, por las razones expuestas en la parte motiva.
Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. (…)
ANTECEDENTES Actuación administrativa Mediante la Resolución 0017, del 22 de mayo de 2018, la demandada declaró no probadas las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago, relativas a la falta e inexistencia del título ejecutivo, pleito pendiente y la de tercero llamado a responder como litisconsorte necesario, y ordenó seguir adelante la ejecución, con ocasión del fallo de responsabilidad fiscal 385, del 09 de abril de 2015, y sus actos confirmatorios, que determinaron un detrimento patrimonial por $1.196.983.496.87, tras la imputación de responsabilidad que le hiciera la demandada, en su condición de secretaria de educación para el momento de la celebración del Convenio de Cooperación 001 de 2012 entre el Departamento del Casanare y Comfacasanare -para el servicio de restaurante escolar en el departamento- para cuya ejecución, la caja de compensación subcontrató una unión temporal.
A través del Auto 0192, del 14 de junio de 2018, la demandada ordenó la suspensión del procedimiento de cobro coactivo, sin perjuicio de mantener las medidas cautelares decretadas y practicadas3. 1 Samai CE, índice 3, certificado 3C7C1ADED932B708 302287492B64C56E D954E77489BA0DC6 1DCE4AC33C718E96 (pdf), p. 1. 2 Samai tribunal, índice 3, certificado 9E25C775ACA3F584 A39AF9D832EB46B9 800DF2A1CBD7A749 C09C0DBFD53FAC9C (pdf), pp. 20 a 21. 3 Samai CE, índice 2, certificado 279B0CC6C69C7F57 E3F1EE4BAE87F930 0E78E4F59C3DEF5B 53FD23C93FB40EA8 (zip), 4 (pdf), pp. 1 a 79.
Radicado: 85001-23-33-000-2018-00151-02 (28441) Demandante: Lilia María Vega Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones4: Primera.
Que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en los autos 00125 del 4 de mayo de 20185, mediante el cual negó las excepciones previas alegadas por vía de reposición contra Mandamiento de Pago librado con auto 00310 del 20 de septiembre de 2017, dentro proceso de cobro coactivo J-1645, en contra de Lilia María Vega Sanabria … y otros, notificado por estado del 7 de mayo de 2018, proferido por el doctor EIder Enrique Arias Montoya Director de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República y, del 0017 del 22 de mayo de 2018 notificado por estado el 24 de ese mismo mes y año, mediante el cual negó las excepciones perentorias de Mérito y/o de Fondo, en contra Mandamiento de Pago por la suma de $1.196.983.496,87, librado con Auto 00310 del 20 de septiembre de 2017, proferido por el doctor Néstor Fabián Castillo Pulido Director de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República y Ordenó seguir adelante la ejecución. Segunda.
Como consecuencia de la anterior declaratoria de nulidad de los actos administrativos contenidos en los autos Nos. 00125 del 4 de mayo de 2018, mediante el cual negó las excepciones previas alegadas por vía de reposición contra Mandamiento de Pago librado con Auto 00310 del 20 de septiembre de 2017, dentro Proceso de Cobro Coactivo J-1645, en contra de Lilia María Vega Sanabria, identificada con la cédula No. …. de Tauramena y otros, notificado por estado del 7 de mayo de 2018, proferido por el doctor Eider Enrique Arias Montoya Director de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República y, el 0017 del 22 de mayo de 2018 notificado por estado el 24 de ese mismo mes y año, mediante el cual negó las excepciones perentorias de Mérito y/o de Fondo, en contra (sic) Mandamiento de Pago por la suma de $1.196.983.496,87, librado con auto No. 00310 del 20 de septiembre de 2017, proferido por el doctor Néstor Fabian Castillo Pulido Director de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República.
A título de restablecimiento del derecho, se declare probadas las excepciones de mérito de: A) falta de título ejecutivo, por haberse demandado los actos administrativos nos. 385 del 9 de abril de 2015, 01223 del 31 de agosto de 2015 y ord-80112-0209 del 20 de noviembre de 2015, proferidos dentro del proceso no. UCC-PRF -2013-079, que son la base del mandamiento de pago librado con auto no, 00310 del 20 de septiembre de 2017.
B) inexistencia de título ejecutivo. con fundamento en la sentencia del 30 de julio de 2015, proferido dentro de medio(sic) de controversias contractuales, demandante: Comfacasanare. demandada: Departamento de Casanare radicado bajo el no. 85001- 2333-000-2014-00232-00 magistrado ponente José Antonio Figueroa Urbano C. tercero llamado a responder como litisconsorcio cuasinecesario como excepción mixta de fondo, con fundamento en las pólizas nos. 1003378 de fecha 5 de noviembre de 2011 y 1003386 de fecha 3 de abril de 2012, denominadas manejo póliza global sector oficial, otorgadas por La Previsora S.A. Compañía de Seguros con NIT: 860.002.400-2.
D) Genérica o de oficio, interpuesta contra el Mandamiento de Pago por la suma de $1.196.983.496,87, librado con auto No. 00310 del 20 de septiembre de 2017 dentro del Proceso de Cobro Coactiva No. J-1645, en contra de Lilia María Vega Sanabria y otros y la correspondiente terminación del proceso de cobro coactivo J-1645. Tercera. Que se condene a la Contraloría General de la República, que debe devolver y/o restituir las sumas de dinero que en virtud de los actos administrativos demandados le hayan sido cobrados a Lilia María Vega Sanabria, identificada con la cédula …., en el proceso de jurisdicción coactiva originado en tales actos, desde el momento en que los dineros salgan del patrimonio de la señora Lilia María Vega Sanabria hasta que le sean devueltos, debidamente indexados, teniendo en cuenta como base el índice de precios al consumidor en concordancia con lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA; con la advertencia de que a partir de la ejecutoria del correspondiente fallo se causa intereses moratorios a la tasa más alta permitida por las autoridades competentes.
Cuarta. Que se condene a la Contraloría General de la República, a pagar el 2% del arancel Judicial a favor del Consejo Superior de la Judicatura, en la forma y términos del artículo 7 de la Ley 1394 de 2010. 4 Samai tribunal, índice 3, certificado C57A94258D3F38EC 64F418A3CDDD16E1 11A832C642B06B32 33CF6825947A3348 (pdf), pp. 1 a 3. 5 A través del auto del 11 de noviembre de 2019 (índice 10 de Samai del tribunal), el a quo rechazó la demanda «respecto del auto No. 00125 del 4 de mayo de 2018» y negó «la vinculación de La Previsora S.A. Compañía de Seguros».
Radicado: 85001-23-33-000-2018-00151-02 (28441) Demandante: Lilia María Vega Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Quinta. Que se condene a la Contraloría General de la República, que para el cumplimiento de la sentencia, debe dar aplicación a lo normado en los artículos 192 y 195 del CPACA.
Sexta. Que en su debida oportunidad se condene a la Contraloría General de la República, a pagar las costas a favor de la parte demandante en la forma y términos del artículo 188 del CPACA. Séptima. Se ordene vincular a la compañía de seguros La Previsora S.A. Compañía de Seguros con NIT: 860.002.400-2, con domicilio en la Calle 57 No. 9-07 de Bogotá, E-mail notificacionesjudiciales@previsora.gov.co, representada por su presidente y representante legal, señor Álvaro Ramón Escallón Emiliani, identificado con la cédula de ciudadanía No. …. o quien haga sus veces, como litisconsorcio cuasinecesario por activa, por ser la aseguradora que expidió las pólizas de SEGURO MANEJO POLIZA GLOBAL SECTOR OFICIAL', Nos. 1003378 de fecha 5 de noviembre de 2011 y 1003386 de fecha 3de abril de 2012, asegurando el manejo de recursos públicos del Departamento de Casanare Invocó como vulnerados los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 53, 123, 125 y 209 de la Constitución; 94 y 107 de la Ley 42 de 1993; 44 de la Ley 610 de 2000; 88, 89, 100, 101, 137 y 138 del CPACA; 62, 100.8, 101, 137 y 138 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012); 835 del ET (Estatuto Tributario); y 4, 11.8 y 11.12 de la Resolución Orgánica 5844 de 2007.
Partió de señalar que el Departamento de Casanare y La Previsora S.A, suscribieron contrato de seguros, la adquisición de las pólizas denominadas seguro manejo póliza global sector oficial, las cuales tenían como finalidad asegurar y amparar los riesgos que implicaran menoscabo de los fondos o bienes del ente territorial “causados por acciones u omisiones de sus servidores incurran en delitos contra la administración pública o en alcances de por incumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, en especial 21 cargos de manejo, entre ellos, el de la Secretaría de Educación de Casanare”, en desarrollo de lo cual, expidió las pólizas 003378 del 5 de noviembre de 2011, con cobertura y vigencia de las 0 horas del 5 de noviembre de 2011 hasta las 00 horas del 5 de abril de 2012, y la 1003386 del 03 de abril de 2012, con cobertura y vigencia de las 00 horas del 5 de abril de 2012 hasta las 00 horas del 5 de abril de 2013.
Seguidamente informó que la actora fue nombrada Secretaria de Educación del Departamento de Casanare en año 2012, y que, la Contraloría había desarrollado un juicio fiscal en su contra y de otros, por el Convenio de Cooperación 001 del 14 de mayo de 2012, suscrito para la adquisición de servicios de restaurante a 62.895 estudiantes del departamento, que culminó con los fallos 385 del 09 de abril de 2015, 01223 del 31 de agosto del mismo año y ORD-80112-0209, con los cuales declaró que hubo un detrimento patrimonial de los recursos de la Gobernación del Casanare en cuantía de $1.196.983.496,87, imputándole responsabilidad a la actora y a otros, actos que fueron demandados por esta.
Por su parte, la oficina de cobro coactivo de la contraloría inició cobro coactivo con fundamento en los prenotados fallos fiscales, y libró mandamiento de pago (auto No. 00310 del 20 de septiembre de 2017), proceso en el que llamó en garantía a la aseguradora en calidad de litisconsorcio cuasinecesario, pero el ejecutor fiscal lo negó aduciendo que el proceso ejecutivo, no era procedente tal llamamiento, además de que en los escritos de excepciones previas y de fondo no se alegó. Bajo tal contexto, planteó como concepto de violación6 lo que se sintetiza a continuación: -Violación de normas superiores.
Manifestó que, antes del mandamiento de pago solicitó que este no fuera proferido porque había demandado las decisiones que soportaban el cobro ante el Tribunal Administrativo de Casanare allegando copia del auto admisorio de la demanda, lo cual le fue negado, con el argumento de tener «plena competencia» para 6 Samai tribunal, índice 3, certificado C57A94258D3F38EC 64F418A3CDDD16E1 11A832C642B06B32 33CF6825947A3348 (pdf), pp. 14 a 42.
Radicado: 85001-23-33-000-2018-00151-02 (28441) Demandante: Lilia María Vega Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ejecutar los títulos sin consideración a su control judicial. Sin embargo, interpuso contra el mandamiento de pago las excepciones previas de «falta de competencia», «pleito pendiente», «no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios» y «no haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar», las cuales fueron negadas mediante Auto 0125 del 04 de mayo de 2018, aduciendo que los artículos 101 ídem y 58 de la Ley 610 de 2000 permitían el cobro de «actos fiscales sancionatorios» y que la suspensión del proceso procedía en forma excepcional.
Luego propuso las excepciones de mérito «falta de título ejecutivo» por estar demandados los actos que configuraban el título ejecutivo, así como la de «inexistencia de título ejecutivo» con fundamento en la sentencia del 30 de julio de 20157 que anuló el convenio que derivó en la responsabilidad fiscal, la de «tercero llamado a responder como litisconsorcio cuasinecesario», con fundamento en las Pólizas 1003378 de 2011 y 1003386 de 2012, otorgadas por La Previsora S.A. De igual forma, planteó la excepción «genérica o de oficio», las cuales fueron negadas mediante la Resolución 0017 del 22 de mayo de 2018.
Afirmó que la falta de vinculación del garante o «tercero civilmente responsable» vulneró el debido proceso y los artículos 29 de la Constitución, 107 de la Ley 42 de 1993, 3.11, 41 y 99.4 del CPACA, 11.8 y 12.4 de la Resolución Orgánica 5844 de 2007 y 4 de la Resolución Orgánica 6372 de 2011. Además, reprochó que los dos actos que negaron excepciones señalaran que en el proceso de cobro coactivo, no pueden debatirse cuestiones que debieron ser discutidas en la vía gubernativa, cuando lo ocurrido fue que, aunque en el proceso de ejecución fiscal se llamó a responder a La Previsora S.A, -Fallo 385 del 09 de abril de 2015 que determinó la responsabilidad fiscal dentro del proceso 079-, al ser este recurrido por la aseguradora argumentando que no procedía hacerse efectiva la póliza 3000147 (cuyo tomador era Comfacasanare), la contraloría la desvinculó bajo la consideración de que no se había realizado el riesgo asegurado porque el contratista había cumplido íntegramente con el objeto del convenio, argumentación con la que se dejó engañar la entidad demandada, puesto que la aseguradora tenía una «doble calidad», de una parte, la derivada de la precitada póliza emitida en virtud del convenio 001 del 14 mayo de 2012 suscrito entre el Departamento de Casanare y Comfacasanare, y de otra parte, la correspondiente al “seguro manejo de póliza global sector oficial” suscrito entre La Previsora y el Departamento de Casanare, ya que este último contaba con 12 cargos de «manejo», entre ellos, el de la Secretaría de Educación de Casanare [cargo en el que fungió la actora], en virtud de lo cual, emitió las pólizas de manejo (i) 1003378 del 5 de noviembre de 2011 -que cubrió desde el 05 de noviembre de 2011 hasta el 05 de abril de 2012-,(ii) 003386, del 3 de abril de 2012, que abarcó entre el 05 de abril de 2012 hasta el 05 de abril de 2013 y (iii) «1003386 del 06 de junio de 2013, con cobertura y vigencia de las 00 horas».
Entonces si bien, la garante fue vinculada al proceso de responsabilidad fiscal, lo cierto es que valiéndose de argucias logró engañar al demandado a sabiendas de que igualmente había expedido las señaladas pólizas globales del sector oficial, que amparaban el manejo de los recursos públicos de menoscabo, ocasionados por acciones u omisiones de los servidores públicos.
En la misma línea agregó que el artículo 107 de la Ley 142 de 1993 exigía a los órganos de control verificar que los bienes del estado estuvieran debidamente amparados con una póliza de seguros: seguidamente se refirió a los ordinales 8 y 12 del artículo 11 de la Resolución Orgánica 5844 de 2007, que le imponía al ejecutor fiscal la obligación de vincular a los garantes.
De manera que, ocurrido el siniestro asegurado, la aseguradora -La Previsora S.A.-, debía cancelar la suma que se pretendía recaudar con el 7 Sentencia del Tribunal de Casanare, exp. 85001-2333-000-2014-00232-00 MP: José Antonio Figueroa Burbano. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00151-02 (28441) Demandante: Lilia María Vega Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 mandamiento de pago; sin embargo, la demandada con un «proceder erróneo» desconoció los parámetros legales que le imponían vincular la aseguradora para responder por el valor asegurado con las pólizas de manejo, razón por la que procedía la nulidad de los actos que resolvieron las excepciones previas y de mérito. -Falsa motivación. Afirmó que el Auto 00125 y la resolución 0017 del 22 de mayo de 2018, actos demandados, incurrieron en yerros al resolver las excepciones previas y de fondo, pues frente a la ausencia de «todos los litisconsortes necesarios» y «no haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone … vinculación de garante», pues la contraloría luego de señalar que la aseguradora había sido vinculada al proceso de responsabilidad fiscal 079 con auto 385 del 09 de abril de 2015 en virtud de la póliza 3000147 del 24 de mayo de 2012, y luego desvinculada con la Resolución No. ORD.80112-0209 del 20 de noviembre de 2015 [que resolvió el recurso de apelación], adujo que la vinculación del garante solo procedía en la etapa del proceso de responsabilidad fiscal y no en la ejecución del cobro coactivo, puesto que el trámite declarativo había culminado con el fallo de responsabilidad fiscal en firme, que constituía el título ejecutivo.
Arguyó que el Auto 125 de 2018 -que decidió las excepciones previas- no resolvió la excepción de «pleito pendiente», que se sustentó en que el «título ejecutivo complejo» fundamento del mandamiento de pago proferido, estaba demandado [fallo de responsabilidad fiscal 385 y los Autos 01223 y ORD-80112-0209 de 2015 que desataron los recursos de reposición y apelación, respectivamente], de manera que pese a tener estos firmeza y ejecutoria, no gozaban de «validez y eficacia», por estar discutida su legalidad.
Sin embargo, la entidad solo se refirió a la demanda de los actos, sin pronunciarse sobre tal aspecto, pese a que el artículo 100.8 del CGP contemplaba la citada excepción, proceder que invalidaba el señalado auto por falta de motivación. Agregó que el cobro soportado en las anotadas decisiones, implicaba dos procesos por los mismos hechos [el que debatía la legalidad de los actos de responsabilidad fiscal y el cobro coactivo].
Indicó que la contraloría se había negado a vincular a la aseguradora al proceso de cobro coactivo, aduciendo que esto no era posible porque dicha compañía no fue llamada a ejercer su defensa técnica dentro del proceso de responsabilidad fiscal (079), pues tras recurrir el fallo de responsabilidad fiscal, fue desvinculada del proceso. Al respecto, insistió en que la aseguradora engañó a la demandada, porque tenía una doble condición, una con la póliza contractual y otra con las pólizas de manejo global para el sector oficial.
Y reiteró que si bien la Previsora fue vinculada al juicio de responsabilidad fiscal, tal compañía de forma artificiosa y con argucia fue desvinculada del proceso, a sabiendas de que era la garante por las pólizas globales que expidió para el manejo de los recursos del departamento, lo que implicaba que al darse el siniestro, fuera la llamada a desembolsar el valor asegurado con las pólizas de manejo.
En relación con las excepciones de fondo propuestas contra el mandamiento, esto es, la falta e inexistencia del título, tercero llamado a responder como litisconsorte cuasi necesario y la genérica o de oficio, explicó que la denegación de las dos primeras obedeció a que, en criterio de la demandada, no podían refutarse «actos» discutidos en el proceso de responsabilidad fiscal, y además, porque solo procedían las excepciones previstas en el artículo 442 del CGP; frente a lo cual, insistió en que al estar demandados los actos administrativos que constituían el título ejecutivo, no tenían obligatoriedad ni ejecutividad, que hiciera posible su ejecución coactiva; estos no tenían la envergadura de título ejecutivo, pues no se cumplían las condiciones del artículo 422 ídem, porque la obligación no era clara al estarse discutiendo su legalidad.
Radicado: 85001-23-33-000-2018-00151-02 (28441) Demandante: Lilia María Vega Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Adicionalmente, debía tenerse en cuenta que en la sentencia del 30 de julio de 20158, por la cual, el Tribunal Administrativo del Casanare anuló el Convenio 001 de 2012, se determinó que el Departamento de Casanare no le desembolsó a Comfacasanare la totalidad del valor contratado, no le entregó el monto de $894.744.720, lo que no fue tenido en cuenta por el ente demandado en el proceso sancionador fiscal, lo que ponía en evidencia que no había claridad respecto de si existió el supuesto detrimento patrimonial señalado por la contraloría en los actos demandados, lo que implicaba además, que la obligación tampoco fuera expresa ni exigible, de manera que los actos base del título ejecutivo no eran plena prueba.
En consecuencia, la dependencia de cobro coactivo de la contraloría, sólo adquiría competencia para recaudar cuando los actos hubieran adquirido firmeza por no estarse cuestionando su legalidad, y dado que esto no fue estudiado por la Resolución 0017 de 2018 demandada, solicitaba efectuar su análisis en la instancia judicial. En esa misma línea, aseguró que en los actos que definieron la responsabilidad fiscal, la demandada no precisó si el departamento de Casanare pagó la totalidad del precio al contratista -Comfamiliar-, lo que era indispensable para determinar el valor del supuesto detrimento patrimonial, de ahí que la suma consignada en los actos definitorios de responsabilidad en cuantía de $1.196.983.496,87 no era cierta, pues la entidad territorial quedó debiéndole a Comfacasanare $849.744.270 más intereses moratorios; y fue por ello que, dicha contratista promovió una controversia contractual contra el departamento, lo que culminó con la sentencia del 30 de julio de 2015 con la anulación del Convenio de Cooperación 01 del 14 de mayo de 2012, por considerar que lo que realmente existió fue un contrato de suministro de raciones alimentarias a los estudiantes, ordenó al contratista devolver al departamento la suma de $679.355.042, lo que a su juicio se derivó fue del incumplimiento del contrato, evento distinto del detrimento patrimonial; sin embargo tal diferencia no fue considerada en los títulos.
Entonces al no haber existido detrimento patrimonial, por sustracción de materia no existía obligación a cargo de la actora susceptible de ser cobrada coactivamente. Respecto de la excepción «tercero llamado a responder como litisconsorcio cuasinecesario», arguyó que la demandada hizo un estudio y valoración errónea. Afirmó que la falta de vinculación de La Previsora S.A. como garante o tercero civilmente responsable vulneró el debido proceso, e insistió en la «doble calidad» de la aseguradora y en que, las pólizas 1003378 y 1003386 tomadas por el Departamento de Casanare aseguraban los riesgos del manejo de los dineros públicos, por ello, el asegurador debía ser vinculado pues era el llamado a efectuar el pago pretendido, bajo la figura del litisconsorcio cuasinecesario previsto en el artículo 62 del CGP y acorde con la postura de la Sección Tercera de esta corporación fijada en la sentencia del 23 de febrero de 20129.
Tras ello, reprochó que la Resolución 0017 del 22 de mayo de 2018 no hizo estudio alguno sobre el llamamiento de la Previsora a responder por las pólizas antes mencionadas, pues de manera desacertada se circunscribió a la Póliza 3000147, que garantizaba el cumplimiento del objeto contractual [convenio 001], sobre lo cual, no se estaba llamando a la aseguradora al proceso coactivo, por ello, los actos demandados incurrieron en una eventual «falsedad»10, lo que derivaba en la nulidad de los actos demandados.
Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora11, aduciendo que carecían de 8 Tribunal Administrativo del Casanare, exp. 85001233300020140023200. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. 20810, CP: Ruth Stella Correa Palacio 10 A través del auto del 11 de noviembre de 2019 (índice 10 de Samai del tribunal), el a quo rechazó la demanda «respecto del auto No. 00125 del 4 de mayo de 2018» y negó «la vinculación de La Previsora S.A. Compañía de Seguros». 11 Samai tribunal, índice 12, certificado 3A14CC5E44442F87 9E111838083F4527 8BF1592B771DD111 54DA98C19160AAE2 (pdf), pp. 2 a 10.
Radicado: 85001-23-33-000-2018-00151-02 (28441) Demandante: Lilia María Vega Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 fundamento fáctico y jurídico, toda vez que debía soportar las consecuencias jurídicas del fallo con responsabilidad fiscal, entre ellas el cobro coactivo.
Más adelante, indicó que su actuación era legal y se basó en un documento que contenía una obligación expresa, clara y exigible. A renglón seguido, planteó su «respuesta al concepto de violación»: -De la supuesta violación de normas superiores y la falsa motivación. Afirmó que la demandante pretendía reabrir un debate que debió ser alegado en sede administrativa y, que, correspondía a una decisión en firme que gozaba de presunción de legalidad y estaba siendo sometida a control judicial, de manera que el presente debate debía circunscribirse a la legalidad del proceso de cobro coactivo, el que señaló, estaba libre de irregularidades que conllevaran a su nulidad.
Adujo que el título ejecutivo correspondía al acto en firme y ejecutoriado que declaró la responsabilidad fiscal, siendo de competencia de la Dirección de Jurisdicción Coactiva de la entidad efectuar el cobro acorde con los artículos 268.5 de la Constitución, 92.1 de la Ley 42 de 1993 y 58 de la Ley 610 de 2000. En ese sentido, citó la sentencia C-929 de 200212 para soportar que en el trámite coactivo no existía incertidumbre sobre la obligación fiscal y que no se trataba de un proceso de conocimiento sino de ejecución. Precisó que el título ejecutivo estaba integrado por el Fallo de Responsabilidad Fiscal 385, del 09 de abril de 2015, y los Autos 01223, del 31 de agosto de 2015 y ORD-80112- 0209, del 20 de noviembre de 2015, lo cual adquirió ejecutoria en esta última fecha y gozaba de presunción de legalidad, mientras no fuera anulado o suspendido por la jurisdicción. Además puntualizó que dentro del proceso de responsabilidad fiscal se declaró la responsabilidad civil de La Previsora S.A., sin embargo, con ocasión de la apelación de la aseguradora, tal decisión fue revocada mediante el Auto ORD-80112- 0209, bajo la consideración que no se materializó el riesgo por el incumplimiento asegurado, y por ello, se ordenó su desvinculación. Tras lo anterior, manifestó que, acorde con el artículo 44 de la Ley 610 de 2000, solo era posible la vinculación del garante en el proceso de responsabilidad fiscal, junto con los posibles responsables, y no en la etapa de cobro coactivo como lo pretendía la actora, dado que el trámite declarativo había culminado con la expedición del fallo de responsabilidad fiscal en firme y ejecutoriado que constituía el título ejecutivo.
Manifestó que por lo anterior, ni la Dirección de Jurisdicción Coactiva, ni el mandamiento de pago, ordenaron la vinculación de la aseguradora en el proceso coactivo, pues la aseguradora no hacía parte del título ejecutivo como tercero civilmente responsable, por lo que carecían de sustento los señalamientos en torno a la violación de normas superiores y a la falsa motivación, pues el título no podía ser modificado por quien adelantaba el cobro, menos aún respecto de los ejecutados, pues esto vulneraria la ley, concretamente el artículo 442 del CGP que prevé que las obligaciones ejecutadas deben ser claras, expresas y exigibles.
Frente a la excepción «pleito pendiente», mencionó que el auto que resolvió el recurso de reposición y las excepciones previas, la desestimó porque «no era el momento para solicitar la suspensión». Por otra parte, destacó el carácter especial del procedimiento de cobro y la imposibilidad de cuestionar elementos propios del trámite que originó el título ejecutivo, conforme con el numeral 6 del artículo décimo tercero de la Resolución Orgánica 5844 del 17 de abril de 2007.
Luego, subrayó que el trámite observó el debido proceso y derecho de defensa. A tal efecto, relató las actuaciones surtidas hasta la fecha y enfatizó que el Auto 0192 de 2018, ordenó suspender el trámite «al encontrar probada la existencia de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho». Finalmente, propuso como excepción la «inexistencia del derecho 12 Corte Constitucional. sentencia C-929 de 2002.
MP: Alfredo Beltrán Sierra. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00151-02 (28441) Demandante: Lilia María Vega Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 pretendido» por haber observado la Constitución y la ley13. Sentencia apelada El tribunal negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas14.
A tales efectos, concluyó que el proceso de cobro fue adelantado en desarrollo de la facultad legal de la contraloría, en virtud de la existencia del título ejecutivo compuesto por el fallo de responsabilidad fiscal emitido en el proceso 2013-079-, en el que se declaró responsable a la actora, y por ello, no eran de recibo los argumentos de la demandante respecto a que no se probó el detrimento patrimonial y de que, La Previsora era la llamada a responder, porque se dirigían a debatir aspectos propios del proceso de responsabilidad fiscal, y este proceso se centraba en el cobro coactivo adelantado con base en un título ejecutivo que contenía obligaciones claras, expresas y exigibles, el que por demás fue suspendido por Auto 0192 de 14 de junio de 2018 por estar demandado el título ante esta Jurisdicción. Preliminarmente precisó que, el asunto analizado se limitaba al análisis del Auto 0017 del 22 de mayo de 2018 que resolvió las excepciones de fondo y ordenó continuar la ejecución, pues el auto 00125 del 04 de mayo del mismo año -por el cual se negaron la excepciones previas-, no era susceptible de control judicial por ser de trámite.
Seguidamente observó que el auto señalado en primer lugar, no infringió las normas superiores, dado que la demanda contra el título no implicaba su «falta o inexistencia» pues el mismo estaba en firme, ejecutoriado y gozaba de presunción de legalidad hasta que no se declarara lo contrario en sede judicial. También desestimó la falta de motivación por no haber vinculado a la aseguradora como tercero civilmente responsable, puesto que tal asunto había sido definido en el juicio fiscal, dado que mediante el Auto ORD 801120209, del 20 de noviembre de 2015 fue revocada tal declaratoria de «tercero civilmente responsable» respecto de La Previsora S.A. Así, tras señalar la naturaleza jurídica del «proceso coactivo» por responsabilidad fiscal a partir de las Leyes 610 de 2000, 42 de 1993 y pronunciamientos de esta corporación15 consideró que la demandada observó la normatividad aplicable, pues el artículo 92.1 de la Ley 42 de 1993 previó que los fallos de responsabilidad fiscal contenidos en providencias ejecutoriadas prestaban mérito ejecutivo contra los responsables y sus garantes, lo cual ocurría cuando los respectivos recursos eran decididos (artículo 51 de la Ley 610 de 2000).
Así, negó las pretensiones y se abstuvo de condenar en costas, porque la demanda no fue presentada con «manifiesta carencia de fundamento legal» ni evidenció «una conducta irregular». Recurso de apelación La demandante recurrió la decisión del tribunal16, solicitó revocar la providencia y, en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda en virtud del principio iura novit curia y los siguientes «motivos de inconformidad»: Sostuvo que el a quo inobservó los artículos 228 y 229 de la Constitución porque incurrió en falta de estudio, denegación e indebida valoración de las pruebas con sesgos de 13 De acuerdo con la constancia secretarial del 07 de febrero de 2020 (índice 13 de Samai del tribunal), «de las excepciones propuestas se corrió el traslado respectivo (No 008) fijándose para tal efecto el día 03 de febrero de 2020 y permanecieron por 3 días desde el 04 hasta el 06 de febrero de 2020, término dentro del cual no hubo pronunciamiento de las partes». 14 Samai tribunal, índice 3, certificado 9E25C775ACA3F584 A39AF9D832EB46B9 800DF2A1CBD7A749 C09C0DBFD53FAC9C (pdf), pp. 1 a 21. 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 06 de abril de 2021 (exp. 2459, CP: Germán Alberto Bula Escobar); y Sección Cuarta, sentencia del 05 de mayo de 2022 (exp. 25985, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello). 16 Samai tribunal, índice 28, certificado 43386AA37D10D1BD 842362A229E4E55D C3367482C98EC38F C434832F84B42DE8 (pdf), pp. 3 a 40.
Radicado: 85001-23-33-000-2018-00151-02 (28441) Demandante: Lilia María Vega Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 parcialidad. Reprochó que mediante el Auto del 05 de mayo de 2021 se negó decretar las pruebas solicitadas en la demanda, decisión contra la que interpuso el recurso de apelación que fue concedido en el efecto devolutivo; sin embargo, el tribunal profirió el fallo, pese a estar pendiente de resolver tal recurso.
Por solicitó a la Sala, con fundamento en el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, decretar las pruebas que fueron solicitadas en la demanda, so pena de vulnerar los derechos a la defensa, al debido proceso, acceso a la administración de justicia y de seguridad jurídica. Arguyó que la sentencia no estudió integralmente la demanda, pues se accionó contra los Autos 00125 de 2018 y 0017 de 2018, que negaron las excepciones previas y de fondo contra el mandamiento de pago, y se alegó la «violación a normas superiores» y «falsa motivación», cargos en los que se demostraron los yerros de la demandada, lo cual no analizó el tribunal, pese a estar obligado a hacerlo.
En ese contexto, adujo que las conclusiones del a quo sobre la no vinculación de La Previsora S.A. como garante eran equívocas, porque desde el Auto de Apertura 1271 de agosto de 2013, del proceso 079- 2013, se ordenó de oficio la vinculación de la aseguradora como tercero civilmente responsable y se determinó que «la póliza de manejo de los funcionarios públicos investigados» fuera incorporada al proceso, de ahí que su inejecución violó la Constitución y la ley, pues destacó que La Previsora S.A. tenía una «doble calidad» porque además de la Póliza 3000147 expedida para garantizar el incumplimiento y/o detrimento patrimonial en la suscripción y ejecución del Convenio 001 de 2012 suscrito entre el Departamento y Comfacasanare, se suscribió un contrato para la adquisición de las pólizas denominadas «SEGURO MANEJO PÓLIZA GLOBAL SECTOR OFICIAL», porque la entidad territorial contaba con 12 cargos de «manejo», entre ellos la Secretaría de Educación de Casanare [desempeñado por la demandante].
Explicó que, en cumplimiento de ese contrato, La Previsora S.A. expidió las siguientes pólizas: (i) 1003378, del 05 de noviembre de 2011, que cubrió desde el 05 de noviembre de 2011 hasta el 05 de abril de 2012; (ii) 1003386, del 03 de abril de 2012, que abarcó entre las entre el 05 de abril de 2012 y el 05 de abril de 2013; y (iii) «1003386 de fecha 6 de junio de 2013, con cobertura y vigencia de las 00 horas».
Así, no discutía que la desvinculación de la aseguradora del proceso de responsabilidad fiscal fue solo como tercero civilmente responsable por la expedición de la Póliza 3000147 -cuyo tomador fue Comfacasanare- garantía que no fue exigible por ausencia del riesgo asegurado, comoquiera que tal entidad cumplió con el objeto del convenio.
Seguidamente argumentó que en el manual de cobro coactivo de la contraloría del 16 de octubre de 2013, artículo 9.5.1, estaba prevista la vinculación del garante como «deudor solidario» en el proceso fiscal de cobro, lo que desvirtuaba la razón de denegación de la vinculación de las Pólizas de Manejo Global 1003378 de 2011 y 1003386 de 2012, de manera que el funcionario de cobro coactivo, desacató dicho manual que expresamente señalaba que “…de no ser posible la vinculación de la garantía dentro del proceso de responsabilidad fiscal a título de garante, es jurídicamente viable proceder a vincular a quien prestó la garantía, a título de deudor solidario dentro del Proceso Fiscal de Cobro para lo cual se surtirá la notificación del mandamiento de pago a todos y cada uno de los deudores en los términos del artículo 564 del CPC”.
A partir de lo anterior adujo que, el vicio sustancial que recaía sobre el fallo con responsabilidad fiscal, era el error procesal de no haber vinculado al garante con la póliza de manejo de los servidores públicos sancionados, conforme se ordenó en el auto de apertura del proceso Fiscal 079, lo que era jurídicamente relevante en la etapa coactiva, por cuanto, la póliza de garantía que debió ser incorporada desde el inicio del proceso fiscal era la misma que debía conformar el título ejecutivo complejo y el mandamiento de pago, lo que al parecer no tuvo importancia para los funcionarios ejecutores del cobro coactivo, proceder que vulneraba los artículos 29 constitucional (debido proceso), al Radicado: 85001-23-33-000-2018-00151-02 (28441) Demandante: Lilia María Vega Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 negar la vinculación de la aseguradora que emitió las pólizas para 12 cargos de manejo, entre ellos la Secretaría de Hacienda del Departamento, al igual que quebrantaba el artículo 107 de la Ley 42 de 1993, 11.3, 41 y 99 del CPACA, 11.8, 11.12 y 13.4 de la Resolución Orgánica 5844 de 2007 y 4 de la Resolución 6372 de 2011, pues la aseguradora debía responder por las obligaciones objeto de recaudo.
Reprochó que el Auto 0125 de 2018 y la Resolución 00017 de 2018 hicieran referencia a que en el proceso de cobro coactivo no podían debatirse cuestiones que debieron ser discutidas en la “vía gubernativa”, pues a su juicio, esto era usualmente utilizado en la jurisdicción coactiva para eludir el análisis de fondo de las pretensiones de los recurrentes.
Añadió que el tribunal se equivocó por la falta de estudio y por negarse a decretar las pruebas, puesto que era evidente que el departamento había asegurado los bienes públicos con las pólizas de manejo 1003378 de fecha 5 de noviembre de 2011 y 1003386 de fecha 3 de abril de 2012 ante el supuesto de detrimento patrimonial. Así, ante la ocurrencia del siniestro, la aseguradora debía pagar el riesgo asegurado, que es el valor que se pretendía recaudar con el Mandamiento de pago.
Posteriormente, manifestó que el Auto 00125 de 2018 debía anularse porque el mandamiento de pago se fundamentaba en el título complejo, conformado por el fallo fiscal y los actos que resolvieron los recursos, ya que estos fueron demandados, y al estar discutiéndose su legalidad no gozaban de «validez y eficacia» ni eran «ejecutorios» hasta la expedición de una decisión definitiva.
Después, reclamó que la demandada no resolvió la excepción de «pleito pendiente», exceptiva prevista en el numeral 8 del artículo 100 del CGP, la entidad solo se refirió a la demanda de los fallos de responsabilidad fiscal judicial, siendo palpable que existían dos procesos por los mismos hechos entre las mismas partes, y señaló que la falta de pronunciamiento sobre tal excepción, invalidaba el Auto 00125 del 4 de mayo de por «falta de motivación», debiendo prosperar la excepción. Más adelante, repitió los reparos de la demanda sobre el engaño a la contraloría, por parte de La Previsora S.A. para desvincularse del proceso de responsabilidad fiscal, a sabiendas que había expedido las pólizas de seguro manejo de póliza global sector oficial de los recursos públicos, que amparaba los riesgos que implicaran menoscabo de los fondos o bienes del Departamento de Casanare, causados por acciones, omisiones de sus servidores, y la obligación objeto de recaudo materializó la ocurrencia de un siniestro o menoscabo al patrimonio departamental amparado con las Pólizas 1003378 de 2011 y 1003382 de 2012.
Adicionalmente insistió en que el artículo 07 de la Ley 42 de 1993, exigía a los entes de control fiscal, verificar que las entidades públicas aseguraran los bienes del estado con pólizas de seguros; igualmente la Resolución Orgánica 5844 de 2007 le imponía al ejecutor la obligación de vincular a los garantes. Frente a las excepciones de mérito «falta de título ejecutivo» por haberse demandado los actos administrativos e «inexistencia de título ejecutivo» con fundamento en la sentencia del 30 de junio de 2015 -que anuló el Convenio 001 de 2012- reprodujo las consideraciones de la demanda en el sentido de que, el control judicial a los actos que componían el título ejecutivo impedía su «obligatoriedad y ejecutividad» no pudiendo ser ejecutados coactivamente, pues no tenían la entidad de título ejecutivo, y por la misma razón, la obligación objeto de recaudo no era clara, además porque con la sentencia antes mencionada se determinó que el Departamento de Casanare no entregó la totalidad del precio -$894.744.720- a Comfacasanare, no obstante, este aspecto, no fue considerado por la demandada en los actos sancionatorios.
En la misma línea afirmó que la obligación tampoco era expresa ni exigible, pues había duda sobre la existencia del detrimento patrimonial, pues la contraloría no precisó en los fallos fiscales, si el departamento desembolsó todo el precio del convenio, lo que era indispensable. Añadió que la oficina de cobro coactivo solo adquiría competencia para recaudar las obligaciones de fallos sancionatorios cuando estos estuvieran en firme, es decir que su legalidad no estuviera Radicado: 85001-23-33-000-2018-00151-02 (28441) Demandante: Lilia María Vega Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 cuestionada.
Dado que el ejecutor no estudió esta excepción, solicitó hacerlo en la instancia judicial, pues el valor del detrimento patrimonial en cuantía de $1.196.983.496,87 que fue señalado en los actos administrativos, no era cierto. En este punto reprodujo lo anotado en la demanda atinente a que la sentencia del 30 de julio de 2015 anuló el Convenio de Cooperación 01 del 14 de mayo de 2012 y le ordenó al contratista devolver al departamento $679.355.042, lo que se derivó del incumplimiento del contrato, evento distinto del detrimento patrimonial.
Así, al no haber existido detrimento patrimonial, por sustracción de materia, no existía obligación a cargo de la actora susceptible de ser cobrada coactivamente. En relación con la excepción «tercero llamado a responder como litisconsorcio cuasinecesario» con fundamento en las pólizas de manejo global, afirmó que el ejecutor hizo un análisis y valoración errónea, como lo evidenciaba la Resolución 0017 de 2018, demandada, vulnerando el debido proceso al negarse a vincular la aseguradora que era la llamada a responder por las obligaciones objeto de recaudo, lo que debió hacerse desde el mandamiento de pago, por ser la aseguradora del presunto daño patrimonial en la ejecución del convenio 001 de 2012.
En este punto, reprodujo sus consideraciones sobre el «engaño» de la aseguradora a la demandada, la «doble calidad» de la primera en virtud de las pólizas otorgadas y la conclusión de que la obligación cobrada materializó un siniestro amparado con las Pólizas 1003378 y 1003386, de ahí que La Previsora S.A. debía cancelar los valores pretendidos bajo la figura del litisconsorcio cuasinecesario según el artículo 162 del CGP y la postura de la Sección Tercera de esta corporación fijada en la sentencia del 23 de febrero de 201217.
Tras lo anterior, iteró que la Resolución 0017 de 2018 no estudió el llamamiento en garantía [por las pólizas1003378 de 2011 y 1003382 de 2012], sino que se circunscribió de manera desacertada a analizar la Póliza 3000147 que garantizó el objeto contractual, respecto de la cual no se estaba llamando a la aseguradora al proceso coactivo, de manera que los actos demandados que resolvieron las excepciones, adolecían de una eventual «falsedad», siendo evidente que estaban viciados de nulidad- Pronunciamientos finales La demandada y el ministerio público guardaron silencio en esta oportunidad procesal.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Antes de decidir sobre la litis planteada en el trámite de esta segunda instancia, se pone de presente que el consejero de estado Milton Chaves García manifestó por escrito que se encontraba impedido para participar en la decisión, dado que su hermana celebró un contrato de prestación de servicios con la entidad demandada (índice 25 de Samai).
La Sala constata que está probado el impedimento manifestado, por consiguiente, el mismo se declara fundado, con base en el artículo 141.4 del CGP. Por ende, quedará separado del conocimiento del presente asunto. 1.1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados atendiendo los cargos de apelación planteados por la demandante contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. 17 Consejo de Estado, sentencia del 23 de febrero de 2012, exp. 20810, CP: Ruth Stella Correa Palacio.
Radicado: 85001-23-33-000-2018-00151-02 (28441) Demandante: Lilia María Vega Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Problema jurídico Corresponde a la Sección definir si: (i) procedían las excepciones de «falta de título ejecutivo» e «inexistencia de título ejecutivo» en razón de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada contra los actos que componen el título ejecutivo (fallo de responsabilidad fiscal), y porque en la sentencia que anuló el convenio del cual derivó la responsabilidad fiscal de la actora, se determinó que el Departamento de Casanare no le desembolsó a Comfacasanare la totalidad del valor contratado (no entregó $894.744.720);
(ii) la demandada no se pronunció sobre la excepción de «pleito pendiente», y (iii) procedía la excepción de «tercero llamado a responder como litisconsorcio cuasinecesario» en virtud de la cual debía vincularse La Previsora, por haber emitido las pólizas de seguro de manejo de póliza global sector oficial de los recursos públicos, que amparaban los riesgos que implicaran el menoscabo de los fondos o bienes del Departamento de Casanare causados por acciones u omisiones de sus servidores.
En forma previa, la Sala advierte que la inconformidad de la actora sobre la falta de estudio, denegación e indebida valoración de pruebas, se deriva de que el tribunal no accedió a decretar las solicitadas en la demanda, mediante el auto del 05 de mayo de 2021, decisión que fue apelada; reprocha la actora que el fallo de primera instancia fue proferido antes de que se resolviera el recurso interpuesto.
Al respecto, se pone de presente que la precitada decisión del tribunal fue confirmada mediante auto del 28 de junio de 2024 (exp. 28439, CP: Wilson Ramos Girón), por carecer las pruebas solicitadas de pertinencia, conducencia y utilidad, tras lo cual, el citado auto cobró ejecutoria. Agréguese a ello que, el señalado recurso de apelación fue concedido en el efecto devolutivo, razón por la cual no se suspendieron los efectos de la providencia impugnada, ni el curso del proceso durante el trámite de la apelación (artículo 323 del CGP)18.
En consecuencia no hará la Sala pronunciamientos adicionales sobre tal aspecto. Tampoco analizará la Sala el reclamo vinculado a que una de las decisiones demandadas fue el Auto 00125, del 04 de mayo de 2018, mediante el cual se resolvió el recurso de reposición y las excepciones previas contra el mandamiento de pago, pues se advierte que, a través del auto del 11 de septiembre de 2019 (índice 10 Samai del tribunal), el a quo rechazó la demanda respecto de dicho acto administrativo, decisión que no fue impugnada.
Análisis del caso concreto 2- Corresponde estudiar el primer problema jurídico, referente a la procedencia de las excepciones de «falta de título ejecutivo» e «inexistencia de título ejecutivo». Sobre tal particular, aduce la apelante que los actos que soportaban el mandamiento de pago fueron sometidos a control judicial, por lo que no tenían «validez y eficacia», carecían de ejecutoriedad hasta tanto se decidiera sobre su legalidad, de manera que estos no configuraban título ejecutivo, pues no contenían una obligación clara al estarse discutiendo su legalidad.
Con el mismo sentido, adujo que mediante la sentencia del 30 de junio de 2015 (exp. 85001233300020140023200, MP: José Antonio Figueroa Burbano), que anuló el Convenio 001 de 2012 -acto que originó el proceso de responsabilidad fiscal-, se precisó que, el Departamento de Casanare no entregó la totalidad del precio a Comfacasanare ($894.744.720), de ahí que la obligación tampoco era expresa o exigible, toda vez que existían dudas sobre la configuración del detrimento patrimonial, circunstancia que no fue considerada por la demandada en los actos sancionadores. 18 Sentencia del 01 de agosto de 2024 (exp. 11001-03-15-000-2024-03113-00, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello).
Radicado: 85001-23-33-000-2018-00151-02 (28441) Demandante: Lilia María Vega Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En contraste, la demandada afirmó que su contraparte pretendía la reapertura de un debate que debía proponerse en sede administrativa, de modo que la discusión debía limitarse a la legalidad del cobro.
Explicó que el título ejecutivo que declaró la responsabilidad fiscal estaba ejecutoriado, razón por la cual debía efectuarse el recaudo, en vista de que la decisión se presumía legal mientras no fuera anulada o suspendida por la jurisdicción. Por su parte, el tribunal manifestó que el proceso de cobro fue adelantado en desarrollo de la facultad legal de la contraloría, en virtud de la existencia del título ejecutivo compuesto por el fallo de responsabilidad fiscal y los autos que resolvieron los recursos, y que los argumentos de la demandante atinentes a que no se probó el detrimento patrimonial y acerca de que La Previsora era la llamada a responder, apuntaban a debatir aspectos propios del proceso de responsabilidad fiscal, no procedentes en el proceso de cobro coactivo, que se adelantaba con base en un título ejecutivo que contenía obligaciones claras, expresas y exigibles, además de estar en firme cuando se inició el cobro, y que se presumía legal hasta que no se declarara lo contrario en sede judicial. 2.1- Para dilucidar el debate planteado, es de tener en cuenta que acorde con los artículos 89 del CPACA, los actos administrativos son ejecutables cuando se encuentren en firme, lo cual se configura al ocurrir cualquiera de los eventos previstos en el artículo 87 ídem, entre ellos, cuando no proceda recurso alguno, o los recursos interpuestos hayan sido decididos, tras lo cual, los actos se tornan obligatorios y ejecutables, mientras no sean anulados o suspendidos por esta jurisdicción, conforme lo establece el artículo 91 del CPACA.
La misma previsión consagra la normativa que regula los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías Ley 610 de 2000, en sus artículos 58 y 56. Adicionalmente, esta judicatura ha señalado en forma reiterada que, en el marco del procedimiento de cobro coactivo, está proscrito el debate de asuntos concernientes al título ejecutivo que debieron ser discutidos en sede administrativa y/o judicial19. 2.2- Teniendo presente lo anterior, encuentra la Sala carente de sustento el cargo atinente a la «falta de título ejecutivo» e «inexistencia de título ejecutivo», por haberse demandado los actos que fundamentaron el mandamiento de pago [385 del 9 de abril de 2015, 01223 del 31 de agosto de 2015 y ord-80112-0209 del 20 de noviembre de 2015], pues conforme fue señalado en precedencia, los actos administrativos adquieren firmeza cuando contra ellos no proceda recurso alguno, o los interpuestos hayan sido decididos; previsión que, sin duda, resulta plenamente aplicable a los actos demandados, lo que, acorde con el artículo 91 del CPACA, implicaba su obligatoriedad y ejecutoriedad.
Respecto de la «inexistencia de título ejecutivo» que sustenta el apelante en que la sentencia del 30 de junio de 2015 que anuló el Convenio 001 de 2012 -acto que originó el proceso de responsabilidad fiscal-, señaló que el Departamento de Casanare no entregó la totalidad del precio a Comfacasanare -no desembolsó $894.744.720-, pues a su juicio esto significaba que la obligación no era expresa o exigible, comoquiera que existían dudas sobre la configuración del detrimento patrimonial, tampoco encuentra la Sala que le asista razón a la apelante, no solo porque la legalidad de los actos se mantiene incólume, sino además porque consultado Samai, se advirtió que mediante sentencia del 13 de marzo de 2024, la Sección Tercera de esta corporación20 confirmó la anulación del Convenio 001 de 2012 suscrito entre el Departamento de Casanare y Comfacasanare, por haberse incumplido la normativa del procedimiento de licitación pública para su adjudicación, pero revocó la decisión del tribunal en lo concerniente a la 19 Sentencias del 09 de mayo de 2019 (exp. 21819, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez; y del 08 de febrero de 2024 exp. 27874, CP: Milton Chaves García. 20 Conejo de Estado, exp. 55596, CP: Jaime Enrique Rodríguez Navas.
Radicado: 85001-23-33-000-2018-00151-02 (28441) Demandante: Lilia María Vega Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 liquidación del convenio y a la restitución de la suma de $679.355.042 a cargo de Comfacasanare y a favor del departamento por ser nulo el convenio, pues tal providencia no versó sobre el detrimento patrimonial.
Es lo cierto que los actos que determinaron el detrimento patrimonial, así como la consecuente responsabilidad fiscal de la actora, y que conforman el título ejecutivo fundamento del cobro coactivo bajo análisis, fueron el fallo fiscal 385 y los autos, 01223 y ORD-80112-0209, todos de 2015, cuya legalidad fue definida en primera instancia, mediante sentencia del 06 de agosto de 202021, decisión que fue apelada por la actora, y que se encuentra en trámite ante la Sección Primera de esta corporación22.
Sin embargo, esto no comporta la inexistencia del título ejecutivo objeto de cobro, como se explicó en precedencia. Con todo, se advierte que a instancias de la solicitud presentada por uno de los sujetos ejecutados la contraloría suspendió el proceso de cobro mediante el Auto 0192, del 14 de junio de 2018, hasta tanto se pronuncie la autoridad judicial.
No prospera el cargo de apelación. 3- En relación con el segundo problema jurídico, vinculado a la ausencia de pronunciamiento en sede administrativa sobre la excepción de «pleito pendiente», así como de su cualificación para impedir el cobro, señala la actora que su contraparte solo refirió la demanda de los actos, sin pronunciarse sobre tal excepción, pese a que el artículo 100.8 del CGP la contemplaba, lo cual invalidaba el Auto 125 de 2018 -que resolvió las excepciones previas-, por falta de motivación. A su turno, la demandada señaló que el precitado auto que resolvió el recurso de reposición y decidió las excepciones previas desestimó la aptitud de las propuestas.
Por su parte, el a quo manifestó que el cobro fue suspendido mediante el Auto 0192, del 14 de junio de 2018. Respecto del cargo planteado, se advierte que los antecedentes dan cuenta de que las excepciones de mérito contra el mandamiento de pago, fueron «falta de título ejecutivo», «inexistencia de título ejecutivo» y «tercero llamado a responder», las cuales fueron desestimadas por la demandada mediante Auto 0017, del 22 de mayo de 2018, mientras que la excepción de «pleito pendiente» fue alegada como excepción previa, la cual fue resuelta en forma desfavorable por la Contraloría mediante el Auto 0125, del 04 de mayo de 2018, acto que como se señaló, en forma preliminar, fue excluido del estudio de legalidad por parte del tribunal, bajo la consideración de que no era susceptible de control judicial por ser de trámite -decisión que no fue impugnada-, razón por la que no se pronunciará la Sala sobre este aspecto, sin perjuicio de lo cual, debe reiterarse en todo caso que, el proceso de cobro fue suspendido luego de ser resueltas las excepciones, como procedía. No prospera el cargo de apelación. 4- Frente al tercer problema jurídico, relacionado con la excepción del «tercero llamado a responder como litisconsorcio cuasinecesario», la apelante arguyó que La Previsora S.A. tenía una «doble calidad», porque expidió la Póliza 3000147 para salvaguardar el incumplimiento y/o detrimento patrimonial en la suscripción y ejecución del Convenio 001 de 2012 y, por otra parte, con las pólizas de seguro global 1003378, 1003386 y 1003386, que aseguraban los riesgos del manejo de los dineros públicos, y por ello, debía ser vinculada al proceso coactivo, por ser la llamada a efectuar el pago pretendido; contexto en el cual aclaró que, la desvinculación de la aseguradora del proceso de responsabilidad fiscal. fue como «tercero civilmente responsable» por la Póliza 3000147, de manera que, con fundamento en el artículo 9.5.1 del manual de cobro coactivo de la contraloría, debía ser vinculada en el proceso de cobro coactivo como «deudor solidario», por las pólizas de 21 Proceso en el que adicionalmente fue negada la solicitud de suspensión provisional mediante el auto 26 de mayo de 2016, conservándose así su fuerza ejecutoria.. 22 Radicación. 85001-23-33-000-2016-00095-02, exp. 583, CP: Oswaldo Giraldo López.
Radicado: 85001-23-33-000-2018-00151-02 (28441) Demandante: Lilia María Vega Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 manejo global 10.03378 de 2011 y 1003386 de 2012. Por su parte, la demandada explicó que el Auto ORD-80112-0209, que resolvió el recurso de apelación contra el fallo de responsabilidad fiscal, y que conforma el título ejecutivo, revocó la vinculación de responsabilidad civil de La Previsora S.A, e igualmente afirmó que la incorporación del garante junto con los responsables fiscales solo era procedente en el proceso de responsabilidad, acorde con el artículo 44 de la Ley 610 de 2000, posición que fue compartida por el tribunal, al concluir que la vinculación de La Previsora S.A. como garante de la obligación objeto de cobro, era un aspecto propio del proceso de responsabilidad fiscal. 4.1- Advierte la Sala que sobre la vinculación del garante en los procesos de responsabilidad fiscal, el artículo 44 de la Ley 610 de 2000 dispuso que cuando el presunto responsable fiscal, o el bien o contrato sobre el cual recaiga la investigación, se encuentren amparados por una póliza, se vinculará al proceso a la compañía de seguros como tercero civilmente responsable, «en cuya virtud tendrá los mismos derechos y facultades del principal implicado».
En consonancia con lo anterior, el artículo 58 ídem previó que una vez en firme el fallo de responsabilidad fiscal, prestaría mérito ejecutivo contra los responsables fiscales y sus garantes y se haría efectivo a través de la jurisdicción coactiva de la contraloría. A su vez, el artículo 92 de la Ley 42 de 1993 señaló que prestaban mérito ejecutivo, entre otras, «las pólizas de seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas que se integren a fallos con responsabilidad fiscal».
Si bien, la demandante alude a que el manual de cobro de la demandada indica que «… de no ser posible la vinculación de la garantía dentro del proceso de responsabilidad fiscal a título de garante, es jurídicamente viable proceder a vincular a quien prestó la garantía, a título de deudor solidario dentro del PFC, para lo cual se surtirá la notificación del mandamiento de pago a todos y cada uno de los deudores en los términos del artículo 563 del CPC …» [este acto no fue allegado, ni tampoco pudo ser ubicado por la Sala en la consulta electrónica de la página web de la demandada], lo que a su juicio implicaba que la aseguradora fuera llamada al proceso coactivo, observa la Sala que la vinculación prevista en los apartes transcritos procede cuando no hubiera sido posible hacerla dentro del proceso de responsabilidad fiscal, lo que no corresponde a lo acaecido en el sub lite, pues los antecedentes dan cuenta de que la aseguradora, La Previsora, fue vinculada al juicio fiscal mediante el auto de apertura 1271 del 02 de agosto de 2013, y fijada su responsabilidad como «tercero civilmente responsable» mediante el Auto 385 del 09 de abril de 2015 en el marco de la Póliza 3000147, del 24 de mayo de 2012 que amparaba el incumplimiento y/o detrimento en la suscripción y ejecución del convenio que motivó la investigación. Sin embargo, mediante el Auto ORD- 801120209, del 20 de noviembre de 2015 -que resolvió el recurso de apelación contra el fallo de responsabilidad fiscal-, se revocó la declaratoria de «tercero civilmente responsable» de la aseguradora, lo que soportó la contraloría en que «la póliza de seguros llamada a responder por los hechos de la presente investigación fiscal sería aquella que amparara los perjuicios o detrimentos patrimoniales ocasionados como consecuencia del obrar incorrecto de sus funcionarios públicos (…) no obstante lo anterior una vez revisado el paginario procesal no se observa en la decisión de apertura del proceso de responsabilidad fiscal No. 079 de 2013, ni en autos posteriores, la vinculación de la compañía aseguradora que para la época de los hechos hubiese expedido en favor del Departamento del Casanare póliza de responsabilidad civil de servidores públicos».
Lo anterior, pone de manifiesto que para el caso bajo análisis, no se cumplía el supuesto previsto en los apartes del manual de la contraloría transcritos por la apelante, puesto que la aseguradora sí fue vinculada al proceso. Ahora, si existían las demás garantías a que alude la impugnante que cubrían los detrimentos patrimoniales derivados del actuar de los funcionarios del departamento, estas debieron ser incorporadas en el proceso de responsabilidad fiscal, al que se vinculó la aseguradora.
Por ello, carece de sustento la pretensión de la actora de vincular a la aseguradora en el proceso de cobro coactivo. Radicado: 85001-23-33-000-2018-00151-02 (28441) Demandante: Lilia María Vega Sanabria Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Adicionalmente cabe registrarse que, verificado el sistema de consulta de Samai se advirtió que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que determinaron la responsabilidad fiscal de la demandante no se formuló ningún cuestionamiento dirigido al llamamiento en garantía de la aseguradora para respaldar el siniestro bajo las pólizas globales a que alude la demandante, siendo que tal disputa debió plantearse en ese juicio.
Por todo lo expuesto, no prosperan los cargos de apelación. En consecuencia, la Sala confirmará el fallo impugnado. Conclusión 5- Por lo razonado en precedencia, la Sala establece como contenido interpretativo para este caso: (i) configurada la firmeza de un acto administrativo, lo que ocurre cuando los recursos interpuestos se hayan decidido o contra los mismos no proceda recurso alguno, este se torna obligatorio y ejecutorio, a menos que sea anulado o suspendido por la jurisdicción, o se configure alguna de las causales de pérdida de ejecutoriedad previstas en el artículo 91 ibidem;
(ii) en el marco del procedimiento de cobro coactivo, no procede debatir asuntos que debieron ser planteados en el proceso, en el que se originó el título ejecutivo; y (iii) cuando el presunto responsable fiscal esté amparado por una póliza, la aseguradora debe ser vinculada al proceso de responsabilidad fiscal, junto con la correspondiente garantía. Costas 6- Siguiendo la posición mayoritaria de la Sala, se abstendrá de condenar en costas, por no estar probadas en el expediente, conforme con el artículo 365.8 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar fundado el impedimento manifestado por el magistrado Milton Chaves García. En consecuencia, queda separado del conocimiento de este proceso. 2. Confirmar la sentencia de primera instancia. 3.
Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN