Radicación: 11001-03-15-000-2025-04857-00 Accionante: Nelson Miguel Méndez Hernández 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04857-00 Accionante: NELSON MIGUEL MÉNDEZ HERNÁNDEZ Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Tesis: No es procedente la acción de tutela que se interpone más de seis meses después de la fecha en la que ha sido notificada la decisión que se considera violatoria de derechos fundamentales, si la parte actora no presenta argumentos válidos que justifiquen la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Nelson Miguel Méndez Hernández, por intermedio de apoderado, contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga. I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. El accionante solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estima vulnerados por el Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga, al proferir las providencias del 26 de agosto de 2024 y 3 de abril de 2025, y por el Tribunal Administrativo de Santander, con ocasión del auto del 21 de enero de 2025, dentro del proceso de reparación directa adelantado bajo el radicado 68001-33-33-008-2024-00065-00/01. 1.2.
En la demanda de reparación directa, el señor Méndez Hernández solicitó que se declarara la responsabilidad del Departamento de Santander por la violación de sus derechos laborales a raíz del no pago Radicación: 11001-03-15-000-2025-04857-00 Accionante: Nelson Miguel Méndez Hernández 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los viáticos a los que considera tenía derecho, por haber sido comisionado para viajar a varios municipios durante los años 2018 y 2019.
Por lo anterior, el accionante alegó en el medio de control que la autoridad demandada incurrió en una falla en el servicio por omisión, la cual se materializa en: (i) el incumplimiento del deber legal consagrado en el artículo 2.2.5.5.27 del Decreto 1083 de 2015, (ii) una actuación negligente y sistemática, pues el no pago no fue un hecho aislado, sino una conducta continua y consistente, y (iii) aplicación de normativa inapropiada, pues sustentó su omisión en el artículo 7 del Decreto 0089 de 2013, acto administrativo de carácter departamental, desconociendo el referido decreto de alcance nacional.
En consecuencia, pidió que se le indemnice “por perjuicios inmateriales al proyecto de vida por la violación sistemática de derechos laborales”. 1.3. La demanda de reparación directa correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga, autoridad que, por auto del 2 de julio de 2024, la inadmitió al advertir que lo que realmente se reclamaba eran derechos laborales, por lo que lo procedente era la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo tanto, requirió al demandante que adecuara el escrito introductorio a este el medio de control, en un término de diez días, so pena de rechazo. La parte demandante allegó escrito de subsanación de la demanda el 17 de julio de 2024; sin embargo, por auto del 26 de agosto de 2024, el Juzgado la rechazó, al considerar que no fue subsanada en los términos señalados en el auto del 2 de julio de 2024.
El apoderado del demandante apeló la anterior decisión y arguyó que el a quo no se pronunció sobre los argumentos expuestos en el escrito de subsanación, por lo que el rechazo no estaba motivado. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante proveído del 21 de enero de 2025, notificado el 28 del mismo mes y año, confirmó el rechazo al advertir que la parte actora no corrigió las falencias señaladas, sino que, en el Radicación: 11001-03-15-000-2025-04857-00 Accionante: Nelson Miguel Méndez Hernández 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co memorial presentado como subsanación, insistió en que lo que buscaba era una condena por la falla del servicio en la que, a su juicio, incurrió el Departamento de Santander al no reconocerle las acreencias laborales.
Por lo tanto, el Tribunal advirtió que, “si el accionante difería de las consideraciones que tuvo en cuenta y lo resuelto por el a quo mediante el auto que inadmitió la demanda, debió recurrir tal decisión”, pero no lo hizo así. De igual manera, señaló que el a quo sí “motivó su decisión en el entendido que expuso que no se subsanó la demanda conforme a lo dispuesto en el auto inadmisorio”. 1.4.
El apoderado del demandante alegó en la tutela que las providencias cuestionadas incurrieron en “ERROR PROCEDIMENTAL POR VIOLACIÓN A LAS GARANTÍAS PROCESALES DE CONGRUENCIA Y MOTIVACIÓN EN LAS DECISIONES JUDICIALES (…) así como la ocurrencia de UN DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO” (negrillas del original). Más concretamente, adujo que el auto que rechazó la demanda incurrió en falta de motivación y congruencia, porque el Juzgado se limitó a señalar que no se habían corregido adecuadamente los defectos de la demanda, sin analizar ni pronunciarse sobre los argumentos expuestos en el memorial de subsanación, en el que se dio respuesta a cada uno de los requerimientos efectuados en el auto de inadmisión, acatando los que consideró ajustados a derecho y exponiendo las razones jurídicas por las cuales disentía de los otros.
Alegó que, por tratarse de la providencia que rechazaba la demanda, debía cumplir una carga argumentativa que le permitiera comprender por qué su reclamo estaba siendo desestimado. Empero, a su juicio el Juzgado no expuso las razones de hecho y de derecho de su decisión, renunciando a cualquier debate jurídico, motivo por el cual la decisión se torna incongruente y carente de sustento.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04857-00 Accionante: Nelson Miguel Méndez Hernández 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Arguyó que el Tribunal en segunda instancia perpetuó el yerro del a quo, pues adujo que, al no haberse interpuesto un recurso de reposición, su función se limitaba a verificar si se había acatado o no la orden del Juzgado, incluso si esto implicaba mantener una condición antijurídica.
En tal sentido, aseveró que el ad quem no emitió pronunciamiento sobre los argumentos del recurso de apelación. Es decir, que decidió con base en “sus pareceres y no sobre lo planteado por el usuario del servicio de justicia”. Adujo que el conjunto de los errores descritos le vulnera el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, que garantiza a toda persona la posibilidad de acceder a la administración de justicia para obtener una respuesta pronta y de fondo sobre sus derechos, con sujeción a los principios de celeridad y debido proceso. 1.5.
Con fundamento en los anteriores argumentos, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Que se TUTELEN las garantías fundamentales de ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y DEBIDO PROCESO del señor NELSON MIGUEL MENDEZ HERNANDEZ ante el comportamiento antijurídico de los JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DE BUCARAMANGA y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER.
SEGUNDA: Que en consecuencia de lo anterior SE REVOQUEN los autos de 26 de agosto de 2024 y 3 de abril de 2025 proferidos por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DE BUCARAMANGA como el auto de 21 de enero de 2025 proferido por el TRIBUNA (sic) ADMINISTRATIVO DE SANTANDER dentro de proceso identificado bajo radicado 680013333008-2024-00065-00 TERCERA: Que en consecuencia de lo anterior SE ORDENE al JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DE BUCARAMANGA que emita auto admisorio de la demanda formulada por el señor NELSON MIGUEL MENDEZ HERNANDEZ en contra del DEPARTAMENTO DE SANTANDER en proceso identificado bajo radicado 680013333008-2024-00065-00”.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. El despacho sustanciador, mediante auto de 2 de septiembre de 2025, admitió la tutela y ordenó vincular como tercero con interés al Departamento de Santander. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04857-00 Accionante: Nelson Miguel Méndez Hernández 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
El Tribunal Administrativo de Santander presentó contestación y sostuvo que la tutela carece de relevancia constitucional porque los argumentos expuestos constituyen una mera discrepancia interpretativa de la parte actora con las decisiones judiciales adoptadas por las autoridades de la jurisdicción, y no recaen en una restricción desproporcionada de sus derechos fundamentales.
Además, advirtió que el rechazo de la demanda no fue una decisión arbitraria, sino la consecuencia de la decisión de no subsanar la demanda en los términos señalados por el Juzgado. Por lo tanto, considera que la parte actora pretende emplear la acción de tutela como una tercera instancia en la que se estudie nuevamente el asunto. Adujo que, sin perjuicio de lo anterior, no se configuraron los defectos alegados porque la exigencia de adecuar las pretensiones y el medio de control se ajustó a las normas vigentes y a la jurisprudencia del Consejo de Estado, que ha establecido que la fuente del daño determina la acción procedente.
Y dijo que, en el caso concreto, el daño se originó en múltiples actos administrativos que le negaron los derechos laborales reclamados, por lo que lo procedente era el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Reiteró que, en lugar de presentar el escrito de subsanación en el que se negó a adecuar la demanda y expuso argumentos en contra de lo ordenado por el juez en el auto de inadmisión, el demandante debió interponer el recurso de reposición contra esa providencia, pues lo claro es que no estaba de acuerdo con esa providencia, pero no lo hizo así. Finalmente, sugirió que la elección del medio de control de reparación directa por parte del actor pudo tener como objetivo eludir el término de caducidad del de nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que el último acto administrativo databa del 7 de noviembre de 2019.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04857-00 Accionante: Nelson Miguel Méndez Hernández 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. El Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga y el Departamento de Santander guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.
3.2. ANÁLISIS DE LA SALA 3.2.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 3.2.2.
El requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional ha considerado que, dado que la finalidad de la tutela es la protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales del solicitante, éste debe formularla en un plazo razonable y proporcionado que se contabiliza a partir del hecho que originó la amenaza o vulneración de tales derechos, pues aceptar lo contrario desvirtuaría el carácter excepcional de la acción de tutela.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04857-00 Accionante: Nelson Miguel Méndez Hernández 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, mediante sentencia de unificación1 de 5 de agosto de 2014, en lo concerniente a la verificación del cumplimiento del requisito de inmediatez en los casos que se controvierten providencias judiciales, consideró que dicha exigencia, por regla general, se debe tener por cumplida cuando la acción se interpone dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la providencia que se pretende controvertir.
Este plazo, en todo caso, es indicativo, por lo que deberá ser analizado en cada caso particular, teniendo en consideración las circunstancias especiales de modo, tiempo y lugar en que se encuentre el accionante. A este mismo respecto, en sentencia SU-354 de 2017, la Corte Constitucional destacó que la importancia de exigir un término razonable entre la notificación de la sentencia que se controvierte y la interposición de la acción de tutela radica en que dicho requisito: “[…] (i) garantiza una protección urgente de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados;
(ii) evita una lesión desproporcionada a atribuciones jurídicas de terceros; (iii) resguarda la seguridad jurídica; y (iv) desestima las solicitudes negligentes[…]”. En adición, la corporación reiteró que no existe un término de caducidad para acudir al amparo constitucional, de manera que cada caso debe ser analizado en concreto, teniendo en cuenta todos los matices y circunstancias que puedan presentarse en el curso de los hechos.
Por lo mismo, la Corte Constitucional ha establecido criterios excepcionales para valorar la admisibilidad de una acción de tutela presentada luego de que hubiese transcurrido un período superior al razonable desde que comenzó la vulneración o amenaza de derechos que se reclama. En ese orden de ideas, uno de tales criterios excepcionales es el relativo a que el escrito de demanda despliegue un mínimo de carga argumentativa en aras de acreditar: (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes;
(ii) si esta inactividad vulnera el núcleo 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Rad.11001-03-15-000-2012-02201-01 (M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez). Radicación: 11001-03-15-000-2025-04857-00 Accionante: Nelson Miguel Méndez Hernández 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados, y (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición. Una vez verificado lo anterior, el juez constitucional deberá examinar las circunstancias propias del caso objeto de su estudio, en aras de establecer si éstas se adecúan a los criterios excepcionales fijados por la Corte Constitucional, los cuales pueden responder a parámetros de índole subjetiva u objetiva según corresponda, a saber: El subjetivo, es aquel que se circunscribe a las condiciones especiales del sujeto o sujetos que instauran la acción de tutela.
Así pues, el juez constitucional deberá evaluar: (i) si el demandante pertenece a un grupo vulnerable; (ii) si de conformidad con la situación personal o coyuntural del actor no era posible acudir de forma inmediata al juez constitucional; (iii) si el accionante se encuentra en condiciones de aislamiento geográfico o de vulnerabilidad económica que le impidieron ejercer la tutela;
(iv) si está en estado de indefensión que le impidió hacer uso de la acción de tutela, y (v) si la vulneración a los derechos fundamentales ha sido permanente en el tiempo. Por su parte, el criterio objetivo hace referencia a aquellos eventos en que la Corte Constitucional haya expresamente determinado un plazo especial para la interposición del amparo dada las condiciones propias del caso en concreto. 3.2.3.
Caso concreto En el asunto bajo examen, la Sala advierte que la parte accionante ataca el auto del 26 de agosto de 2024, por medio del cual el Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga rechazó la demanda de reparación directa promovida contra el Departamento de Santander, así como el auto del 21 de enero de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la anterior decisión, y el proveído del 3 de abril de Radicación: 11001-03-15-000-2025-04857-00 Accionante: Nelson Miguel Méndez Hernández 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2025, a través del cual el Juzgado ordenó obedecer y cumplir la anterior decisión, dentro del proceso de reparación directa adelantado bajo el radicado 68001-33-33-008-2024-00065-00/01.
La Sala advierte que, si bien la demandante incluyó en las pretensiones de la tutela el auto del 3 de abril de 2025, lo cierto es que no propuso ninguna controversia en contra de este y, en todo caso, es claro que la controversia sobre la admisibilidad de la demanda se agotó con el proveído del 21 de enero de 2025, que resolvió el recurso de apelación. Dicha providencia fue notificada a la parte demandante a través de mensaje de datos enviado el 28 de enero de 20252, y a su vez, la solicitud de amparo fue radicada el 5 de agosto de 20253, es decir, más de seis meses después. Por lo tanto, es claro que se superó el lapso que la jurisprudencia constitucional ha estimado como razonable para la interposición de las acciones de tutela contra providencias judiciales.
En tal sentido, resulta pertinente enfatizar que la actuación desplegada por el actor no es razonable ni proporcional, pues lo que se persigue a través de la acción de tutela es la protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales que se estiman conculcados, lo que supone y amerita una gestión diligente de su parte. Además, el demandante no expuso ningún argumento que explique la demora en la presentación de la solicitud de amparo, y en todo caso, la Sala no observa que se encuentre sometido a alguna situación particular que lo justifique.
Siendo así, esta acción de tutela no cumple con el presupuesto de inmediatez en relación con las decisiones que se atacan, razón por la cual resulta completamente innecesario el estudio sobre el posible 2 Según la anotación visible en el índice 10 del proceso ordinario de segunda instancia en el aplicativo SAMAI. 3 Visible en índice 1 del expediente de tutela en SAMAI.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-04857-00 Accionante: Nelson Miguel Méndez Hernández 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de los restantes presupuestos generales de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales. Como consecuencia de lo expuesto, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela, al constatar la ausencia del requisito de inmediatez respecto de los derechos fundamentales invocados por la parte actora.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si esta decisión no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado (E) CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.