CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Oscar Darío Amaya Navas (e) Bogotá D.C., primero (1º) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Número único: 11001-03-06-000-2023-00674-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Tolima y la Procuraduría General de la Nación-Regional del Tolima Asunto: autoridad competente para conocer de una queja en contra de un docente de una universidad pública por presuntos actos de violencia basada en género La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con fundamento en la información consignada en los documentos que obran en el expediente2, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al presunto conflicto de competencias. 1. Mediante la Resolución n.º 1314 del 30 de septiembre de 2022, la Universidad del Tolima3 vinculó a varios docentes catedráticos a las diferentes facultades de la institución educativa, entre ellos, al docente William Geovany Rodríguez Gutiérrez, perteneciente al programa de Licenciatura en Lenguas Extranjeras con énfasis en inglés, adscrito a la 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2 SAMAI, archivo 3_110010306000202300674004DemandaWeb20231031134631. 3 La Universidad del Tolima es un ente universitario autónomo, de carácter estatal u oficial, del orden departamental, creado por la Ordenanza No. 005 de 1945, con personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, y patrimonio independiente, que elaborará y manejará su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden.
En lo concerniente a las políticas y la planeación del sector educativo, está vinculada al Ministerio de Educación Nacional. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 Facultad de Ciencias de la Educación por el periodo comprendido del 3 de octubre de 2022 al 17 de febrero de 2023. 2. El 15 de febrero de 2023, una estudiante del programa de Licenciatura en Lenguas Extranjeras con énfasis en inglés y varios estudiantes del grupo 01 y 02 de la asignatura de competencias comunicativas de primer semestre del mismo programa presentaron denuncias ante la Comisión de Estudio de Denuncias de la Universidad del Tolima (en adelante CED), en contra del docente William Geovany Rodríguez Gutiérrez por violencia basada en género (casos radicados con los números CAGYD-CED-030-2023 y CAGYD- CED-031-2023). 3.
El 27 de febrero de 2023, la CED rindió un informe sobre las denuncias presentadas y las pruebas recaudadas. En el documento se estableció que la conducta desplegada por el docente se encuadraba en los supuestos de hecho de violencia psicológica en la modalidad de acoso sexual, violencia sexual en las tipologías de: conducta sexual inapropiada y ofensa sexual.
Por último, se dispuso remitir el caso a la oficina de Control Disciplinario Interno para que adelantara las acciones pertinentes y activara las rutas externas. 4. Mediante correo electrónico del 28 de febrero 2023, el CED remitió a la oficina de Control Disciplinario Interno del centro educativo las quejas con radicados CAGYD-CED- 030-2023 y CAGYD-CED-031-2023 dirigidas contra el docente William Geovany Rodríguez Gutiérrez. 5.
A través de Auto del 2 de marzo de 2023, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Tolima remitió el asunto por competencia a la Procuraduría General de la Nación - Regional Tolima, con fundamento en lo siguiente: Que, si bien para esta oficina es clara la competencia para conocer en primera instancia las conductas de los servidores públicos de la Universidad del Tolima como ente universitario autónomo de carácter oficial y del orden departamental, se observa que el profesor catedrático: WILLIAM GEOVANY RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ, por ser un particular vinculado a la Universidad del Tolima, es la Procuraduría General de la Nación, la entidad llamada a realizar el proceso disciplinario, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 92 de la ley 1952 de 2019, modificada por la ley 2094 de 2021, art. 13, que establece: “(…) El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el ARTÍCULO 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión […]”.
Por lo anterior, considerando que en esta actuación se estableció que, para la época de los hechos, años 2021 y 2022, se desempeñaba como docente contratado por hora catedra de la Universidad del Tolima, por lo que, de acuerdo a la normatividad disciplinaria vigente, este Despacho no es competente para conocer las conductas puestas en conocimiento.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 6. A través del Auto del 28 de julio de 2023, proferido dentro del radicado IUC-D-2023- 2854603 / IUS E-2023-153630, la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima devolvió por competencia a la oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Tolima la queja instaurada contra el señor William Geovany Rodríguez Gutiérrez, con fundamento en lo siguiente: Consecuente con lo anterior y teniendo en cuenta que se trata de una conducta presuntamente irregular, cometida por parte del señor WILLIAM GEOVANY RODRÍGUEZ GUTIÉRREZ, en su calidad de Profesor Catedrático de la Universidad del Tolima, según Resolución No. 1314 del 30 de septiembre de 2022 que deben ser objeto de conocimiento prima facie por el competente primario, es decir, a la oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Tolima, tal como se desprende de los artículos 3 y 92 del C.G.D., en concordancia con lo previsto en los artículo 91, 93 y 94 ibidem; que los hechos dados a conocer no alcanzan a revestir la gravedad para despojar a la Dirección de Control de su conocimiento, de acuerdo a los criterios establecidos en la Resolución No. 456 del 14 de septiembre de 20174, proferida por el Procurador General de la Nación y que acorde con las disposiciones jurídicas en materia de competencia, así como el material probatorio allegado a la presente actuación, este despacho no advierte, por ahora, la injerencia de algún servidor público o particular en ejercicio de funciones públicas, que deba ser de conocimiento exclusivo de la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima; las presentes diligencias serán remitidas a la oficina de Control Disciplinario Interno de la UNIVERSIDAD DEL TOLIMA, para lo de su competencia. 7.
El 19 de octubre de 20235 la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Tolima presentó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, solicitud para resolver el conflicto negativo de competencias suscitado con la Procuraduría General de la Nación-Regional del Tolima. Así mismo, elevó una serie de interrogantes, al parecer, a título de «consulta», tal y como se observa a continuación: 1.
¿Los profesores vinculados a las Universidades Públicas bajo la modalidad hora-catedra tienen la naturaleza de servidores públicos, particulares que prestan una función pública o particulares que prestan un servicio público?. 2. ¿Los profesores de catedra son sujetos disciplinables en el marco de la Ley 1952 de 2019 (Concepto C-169-2021 Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios) o se debe establecer un régimen disciplinario interno y diferencial para ellos en el marco de la autonomía universitaria (Concepto 152 de 2018 emitido por la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios)?. 3.
De ser destinatarios de la Ley 1952 de 2019 ¿Los profesores de catedra deberán ser disciplinados exclusivamente por la Procuraduría General de la Nación, o las oficinas de Control Disciplinario Interno de las Universidades Públicas tienen competencia sobre ellos?. 4 Por medio de la cual se desarrollan el poder disciplinario preferente y la supervigilancia administrativa de la Procuraduría General de la Nación, y se regula su trámite en procesos disciplinarios. 5 SAMAI, expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 4. ¿Cuál sería la autoridad competente para conocer de los procesos disciplinarios seguidos en contra de los docentes o ex docentes catedráticos de la Universidad del Tolima? ¿La Procuraduría General de la Nación – Regional Tolima o la oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Tolima?. 5.
¿Cuál sería el conducto a seguir con las quejas que ya se encuentran en curso en la oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Tolima, cuyos implicados son docentes catedráticos y que, a la fecha, no han podido ser evaluadas en atención al conflicto de competencia advertido? II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil comunicó la presentación del conflicto de competencias a las partes involucradas, mediante correo electrónico6.
Así mismo, fijó un edicto por el término de cinco (5) días, entre el 10 y el 17 de octubre de 20237, con el objeto de que presentaran sus alegatos o consideraciones pertinentes. Dentro del término de fijación del edicto, la oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Tolima y la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima presentaron sus consideraciones.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio8. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Tolima9 El 10 de octubre de 2023, la oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Tolima se pronunció sobre el presente conflicto de competencias durante el término de traslado para presentar alegatos ante la Sala.
Señaló que los docentes vinculados a las universidades públicas bajo la modalidad hora- catedra no son servidores públicos. De igual forma, sostuvo que la educación no es una función pública sino un servicio público, por lo que los profesores de cátedra deben clasificarse como particulares que prestan un servicio público, los cuales, conforme al 6 La existencia del conflicto fue comunicada a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Regional del Tolima, a la oficina de Control Disciplinario de la Universidad del Tolima, a la Secretaria Técnica de la Comisión de Estudio de Denuncias (CED) de la Universidad del Tolima y a los estudiantes que presentaron las denuncias.
SAMAI, archivo 110010306000202300674007REPARTOYRADIC20231008101557. 7 SAMAI, archivo 101100103060000202300674POREDICTO2023100810166. 8 SAMAI, archivo 15_110010306000202300674001INFORMESECRETA20231019171000. 9 SAMAI, archivo 10_110010306000202300674004DemandaWeb2023101020331. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 artículo 70 de la Ley 1952 de 2019 – Código General Disciplinario-, no son destinatarios del régimen disciplinario del CGD.
Así mismo, dicha autoridad puso de presente que, en la actualidad cursan quejas en esta institución contra docentes catedráticos, razón por la cual se requiere tener claridad sobre la forma de disciplinarlos. A lo anterior se agregan los argumentos expresados en el Auto del 2 de marzo de 2023, por medio del cual la oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Tolima remitió el asunto a la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima.
En esta decisión, se puso de presente que el docente era un particular vinculado a la Universidad del Tolima bajo la modalidad de hora cátedra, razón por la cual era la Procuraduría General de la Nación, la entidad llamada a adelantar el proceso disciplinario, según el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, art. 13 que establece: El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de dicho código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Por último, la oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Tolima allegó al expediente la Resolución n.º 0305 del 24 de marzo de 2022, «por la cual se adoptan medidas tendientes a cumplir lo dispuesto en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021»10.
En dicho acto, el rector de la Universidad del Tolima asignó al cargo del nivel directivo, grado de remuneración 17, adscrito a la Secretaría General, el conocimiento y tramite de la etapa de juzgamiento del proceso disciplinario, la cual comprendía el decreto de pruebas y fallo de instancia. 2. Procuraduría General de la Nación-Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima11 El 18 de octubre de 2023, la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima también presentó sus consideraciones.
Manifestó que no era competente para adelantar la investigación en contra del docente William Geovany Rodríguez Gutiérrez, en atención a su calidad de profesor catedrático de la Universidad del Tolima, según Resolución n.º 1314 del 30 de septiembre de 2022. Sostuvo que el asunto debía ser objeto de conocimiento por el juez natural, es decir, por la oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Tolima, tal como se desprendía de los artículos 3 y 92 del C.G.D., en concordancia con lo previsto en los artículos 91, 93 y 94 ibidem.
Señaló que, en los términos de la Sentencia C-006 de 1996, la Corte Constitucional estableció que los docentes de hora cátedra no eran empleados públicos ni trabajadores oficiales, tampoco contratistas. Son servidores públicos y, por tanto, son sujetos 10 SAMAI, archivo 2_110010306000202300674002DemandaWeb2023103134631. 11 SAMAI, archivo 12_110010306000202300674002MemorialWeb20231019163525.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 disciplinables y les resultan aplicables las normas contenidas en el Código General Disciplinario. Por último, adujo que los hechos dados a conocer en las denuncias no alcanzaban a revestir la gravedad para despojar de su conocimiento a la oficina de control interno. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1.
Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios según la Ley 1952 de 2019 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial contenida en el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, que dispone: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. No obstante, en el presente asunto no cabe aplicar esta disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Tolima y la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima, no tienen un superior común. 1.2.
Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»12 se encuentran en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: 12 Ley 1437 de 2011.
Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación;
Las autoridades involucradas en el presente trámite, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Tolima y la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima han rechazado su competencia para adelantar las actuaciones disciplinarias correspondientes en contra del docente de hora cátedra William Geovany Rodríguez Gutiérrez. ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 Como se evidencia en los antecedentes, este conflicto de competencias fue planteado entre la Procuraduría General de la Nación, como entidad del orden nacional, por conducto de la Regional de Instrucción del Tolima y la oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Tolima, como una entidad del orden territorial. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El conflicto versa sobre una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta, consistente en determinar la autoridad competente para adelantar las actuaciones disciplinarias correspondientes en contra del docente de hora cátedra William Geovany Rodríguez Gutiérrez, de conformidad con las denuncias presentadas por varios estudiantes frente a presuntos actos de violencia basados en discriminación por género. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»13. En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que efectúa la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. 13 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4.
Síntesis del conflicto y problema jurídico En el presente caso, la Sala debe definir cuál es la autoridad competente para adelantar las actuaciones disciplinarias correspondientes, a raíz de las denuncias presentadas por varios estudiantes frente a presuntos actos de violencia basados en discriminación de género por parte del docente de hora cátedra de la Universidad del Tolima, William Geovany Rodríguez Gutiérrez.
Al respecto, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Tolima señaló que la competencia en el presente asunto se encuentra radicada en la Procuraduría General de la Nación, pues los docentes vinculados a las universidades públicas bajo la modalidad hora catedra son particulares que cumplen un servicio público. Por su parte, la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima consideró que no era competente para adelantar la investigación en contra del docente William Geovany Rodríguez Gutiérrez, por su calidad de profesor catedrático y servidor público de la Universidad del Tolima.
Considera que el asunto debe ser objeto de conocimiento por el juez natural, es decir, por la oficina de Control Disciplinario Interno de la Universidad del Tolima, tal como se desprende de los artículos 3 y 92 del C.G.D., en concordancia con lo previsto en los artículos 91, 93 y 94 ibidem. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) La autonomía universitaria en las universidades públicas. ii) Régimen disciplinario aplicable a los docentes universitarios iii) La naturaleza jurídica de los docentes de hora cátedra. iv) Las funciones de las oficinas de control disciplinario interno. v) El ejercicio del poder preferente por parte de la Procuraduría General de la Nación. Reiteración vi) Caso concreto 5.
Análisis normativo, doctrinal y jurisprudencial aplicable al conflicto planteado 5.1. La autonomía universitaria en las universidades públicas. Reiteración 14 14 Consejo de Estado. Sala de consulta y servicio Civil. Concepto 2468 del 31 de agosto de 2021. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 La Ley 30 de 1992 constituye el régimen general de la educación superior en Colombia, dentro de lo que se incluyen las universidades públicas y privadas.
Ahora bien, en relación con el régimen legal y constitucional de las primeras, mediante el Concepto 2468 del 31 de agosto de 2021, la Sala de Consulta y Servicio Civil se pronunció en los siguientes términos -se transcribe in extenso-: […] la Ley 30 de 1992 consagra el régimen de las universidades del Estado y de las demás instituciones de educación superior estatales u oficiales.
Dentro de los aspectos más importantes de esta regulación, se destacan los siguientes: i) Las universidades estatales u oficiales se definen como «entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo». En línea con lo anterior, gozan de personería jurídica y autonomía académica, administrativa y financiera.
Igualmente, tienen patrimonio independiente y están facultadas para manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que les corresponden. Su régimen especial comprende la organización y elección de directivas, personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal, y su propia seguridad social en salud, en los términos señalados en la Ley 30 de 1992 (artículo 57). ii) Las instituciones estatales u oficiales de educación superior que no tengan el carácter de universidad, deben organizarse como Establecimientos Públicos del orden nacional, departamental, distrital o municipal (artículo 57, parágrafo). iii) Las universidades estatales u oficiales, así como las demás instituciones de educación superior deben ser creadas por el Congreso de la República, las asambleas departamentales, los concejos distritales o municipales, o las entidades territoriales que se creen, dando cumplimiento a lo dispuesto a la Ley 30 de 1992 (artículo 58). iv) Para la creación de las universidades estatales u oficiales, así como de las demás instituciones de educación superior públicas, se requiere de la celebración de un convenio previo entre la Nación y la entidad territorial en el que se establezca el monto de los aportes permanentes que realizará cada una (artículo 59). v) Las normas de la Ley 30 de 1992 deben aplicarse para la creación, organización y funcionamiento de las instituciones estatales u oficiales de educación superior.
Por lo tanto, los estatutos generales y reglamentos internos deben ajustarse a lo dispuesto a esta ley (artículo 61). vi) Los órganos de dirección de las universidades estatales u oficiales son: i) el Consejo Superior Universitario, ii) el Consejo Académico y iii) el rector (artículo 62). Asimismo, las universidades públicas deben adoptar un estatuto general que comprenda en su estructura, entre otros órganos, un Consejo Superior Universitario y un Consejo Académico (artículo 62).
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 vii) Las universidades estatales u oficiales deben organizarse de tal manera que se garantice la representación del Estado y la comunidad académica de la universidad (artículo 63). Finalmente, la Ley 30 de 1992 también norma la conformación y funciones del Consejo Superior Universitario, el Consejo Académico y el rector (artículos 62 a 69) de las universidades estatales u oficiales.
Adicionalmente, establece lo relacionado con su personal docente y administrativo (artículo 70 a 80). La Ley 30 de 1992, en sus artículos 71 a 74 de la Ley 30 de 1992, también hace referencia a los tipos de docentes en las universidades estatales. De esta forma, el artículo 71 ibidem señala que los profesores podrán ser de dedicación exclusiva, de tiempo completo, de medio tiempo y de cátedra. Los profesores de dedicación exclusiva, tiempo completo y medio tiempo están amparados por el régimen especial previsto en esta Ley y aunque son empleados públicos no son de libre nombramiento y remoción, salvo durante el período de prueba que establezca el reglamento docente de la universidad para cada una de las categorías previstas en el mismo (artículo 72 Ley 30 de 1992).
En cuanto a los docentes de hora cátedra, el artículo 73 ibidem establece: Artículo 73. Los profesores de cátedra no son empleados públicos ni trabajadores oficiales. Y, en relación con los profesores ocasionales, el artículo 74 de la Ley 30 de 1992 señala: Artículo 74. Serán profesores ocasionales aquellos que con dedicación de tiempo completo o de medio tiempo, sean requeridos transitoriamente por la entidad para un período inferior a un año. Los docentes ocasionales no son empleados públicos ni trabajadores oficiales, sus servicios serán reconocidos mediante resolución. 5.2.
Régimen disciplinario aplicable a los docentes universitarios En los términos del artículo 75 de la Ley 30 de 1992, el estatuto del profesor universitario debe regular, entre otros asuntos, lo correspondiente al régimen disciplinario de los docentes:
ARTÍCULO 75. El estatuto del profesor universitario expedido por el Consejo Superior Universitario, deberá contener, entre otros, los siguientes aspectos: a) Régimen de vinculación, promoción, categorías, retiro y demás situaciones administrativas. b) Derechos, obligaciones, inhabilidades, incompatibilidades, distinciones y estímulos. c) Establecimiento de un sistema de evaluación del desempeño del profesor universitario.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 d) Régimen disciplinario En el caso del personal administrativo de las universidades públicas, la Ley 30 de 1992 se limita a establecer en su artículo 79 que el estatuto general de la universidad debe consagrar, de acuerdo con las normas vigentes, lo relativo a los derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario de dicho personal15.
El régimen legal que regula la constitución y el funcionamiento de las universidades, y que desarrolla la autonomía universitaria, está contenido principalmente en la Ley 30 de 1992, aunque existen algunas disposiciones adicionales en otros cuerpos normativos, como las Leyes 115 de 1994, 344 de 1996, 647 de 200116 y 1740 de 201417, entre otras.
Así mismo, el artículo 40 de la Ley 489 de 199818: Artículo 40. Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes.
(Resaltamos). Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia C-491 de 201619, hizo referencia a las siguientes notas características de la autonomía universitaria, entre ellas, las siguientes: - La autonomía universitaria es la facultad que tienen las universidades para auto-dirigirse y auto-regularse, sin la intromisión de poderes externos y, en particular, sin la interferencia del Estado, pero siempre bajo los parámetros fijados por la Constitución y la ley. […] - La autonomía universitaria tiene manifestaciones en diferentes campos: (i) en primer lugar, en el plano académico, que responde de forma más directa e inmediata a los fines para los cuales se consagró, y (ii) también en los planos administrativo y financiero, “en donde cobra relevancia en la regulación de todo lo referente con la organización interna de la institución superior”, como medio o instrumento para hacer posible que las universidades tengan una independencia real y efectiva en el ámbito académico. 15 Artículo 79.
El estatuto general de cada universidad estatal u oficial deberá contener como mínimo y de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia, los derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario del personal administrativo. 16 “Por la cual se modifica el inciso 3o. del artículo 57 de la Ley 30 de 1992”. 17 “Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 67 y los numerales 21, 22 y 26 del artículo 189 de la Constitución Política, se regula la inspección y vigilancia de la educación superior, se modifica parcialmente la Ley 30 de 1992 y se dictan otras disposiciones”. 18 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. 19 Corte Constitucional, sentencia C-491 del 14 de septiembre de 2016, expediente D-11249.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 - En este segundo campo, las universidades pueden dictar sus propias normas y adoptar sus propias determinaciones en aspectos administrativos, disciplinarios, financieros etc., dentro del marco de la Constitución y la ley que las rige (se resalta). 5.3. La naturaleza jurídica de los docentes de hora cátedra20 El personal que labora en las universidades públicas se divide en tres grandes grupos: a) miembros directivos, b) personal docente y c) personal administrativo.
Las personas que laboran en las universidades públicas tienen, con algunas excepciones21, la calidad de servidores públicos, en los términos del artículo 123 de la Constitución Política. Así, lo ha señalado la Corte Constitucional: Con respecto al régimen legal de los funcionarios de las universidades públicas, debe recordarse que el artículo 123 constitucional, consagra que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas tanto territorialmente como por servicios.
Las universidades estatales u oficiales, no obstante su naturaleza jurídica autónoma, son entonces parte del Estado y, por tanto, las personas que en ellas prestan sus servicios (directivo docente, docentes y administrativo) tienen la calidad de servidores públicos. Tales funcionarios, incluidos los de las Universidades estatales, están al servicio del Estado y de la comunidad, por lo que deben ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento (Art. 123-2 C.P.)22.
(Subrayas de la Sala). En lo que se refiere al personal docente, la Ley 30 de 1992 establece, en síntesis, lo siguiente: i) Los profesores de dedicación exclusiva, tiempo completo y medio tiempo23 están sometidos al régimen especial previsto en la Ley 30 de 1992. Se vinculan a través de un concurso público de méritos (artículo 70) y, aunque tienen la calidad de empleados públicos, no son de libre nombramiento y remoción, excepto durante la vigencia del periodo de prueba (artículo 72)24. 20 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2328 del 15 de agosto de 2017. 21 Como excepción a la regla general véase: La Sala pone de presente, cuatro argumentos que ponen en evidencia el yerro interpretativo en que incurre el demandante al pretender otorgar la calidad de empleado público a todos y cada uno de los miembros de dicho Consejo Superior, por el solo hecho de pertenecer a éste y es el que se advierte de otros representantes que toman asiento en dicho ente de dirección, de cara a la regulación propia del ente educativo, a saber: […] d) Finalmente, para esta Sala Electoral, la regulación universitaria tuvo tan clara, la situación diferencial entre los empleados públicos y los particulares como miembros integrantes del Consejo, […] lo que evidencia que no todos los miembros del Consejo son empleados públicos, de lo contrario la aclaración explicativa en medio de los signos de puntuación (comas) sería inane.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 15 de septiembre de 2016. Radicación número: 11001-03-28-000-2016-00014-00. 22 Corte Constitucional. Sentencia T-007/08. 23 Artículo 71. Los profesores podrán ser de dedicación exclusiva, de tiempo completo, de medio tiempo y de cátedra. La dedicación del profesor de tiempo completo a la universidad será de cuarenta horas laborales semanales. 24 Artículo 72.
Los profesores de dedicación exclusiva, tiempo completo y medio tiempo están amparados por el régimen especial previsto en esta Ley y aunque son empleados públicos, no son de libre Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 ii) Los profesores de cátedra25 y los profesores ocasionales26 no son empleados públicos ni trabajadores oficiales.
Su vinculación es de naturaleza laboral especial y se rige por las reglas contractuales establecidas por las partes, de acuerdo con las normas internas de cada universidad27. Sobre la naturaleza jurídica del personal docente, la Sala, en el Concepto 2328 del 15 de agosto de 2017, señaló que los docentes o educadores oficiales, en todas las modalidades y los niveles del servicio educativo estatal, son servidores públicos y, como tales, ejercen funciones públicas o, más exactamente, la función pública.
Al respecto señaló: Ahora bien, es indudable que los docentes al servicio del Estado, es decir, aquellos que se encuentran vinculados laboralmente con instituciones o establecimientos educativos oficiales, cualquiera que sea el tipo de educación que ofrezcan y el grado o grados en los que presten el servicio, son servidores públicos.
Así se desprende claramente de lo dispuesto en el artículo 123 de la Carta, en armonía con otras disposiciones constitucionales y legales. El citado artículo 123 estatuye: “Artículo 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. nombramiento y remoción, salvo durante el período de prueba que establezca el reglamento docente de la universidad para cada una de las categorías previstas en el mismo. 25 Artículo 73.
Los profesores de cátedra no son empleados públicos ni trabajadores oficiales. Por su parte, el artículo 4 del Decreto 1279 de 2012 consagra: Artículo 4º. Profesores de hora-cátedra de las Universidades estatales y oficiales distintas a la Universidad Nacional de Colombia. Los profesores de hora- cátedra de las Universidades estatales u oficiales distintas a la Universidad Nacional de Colombia no son empleados públicos docentes de régimen especial ni pertenecen a la carrera profesoral y, por consiguiente, sus condiciones salariales y prestacionales no están regidas por el presente decreto, sino por las reglas contractuales que en cada caso se convengan, conforme a las normas internas de cada universidad, con sujeción a lo dispuesto en las disposiciones constitucionales y legales. 26 Artículo 74.
Serán profesores ocasionales aquellos que con dedicación de tiempo completo o de medio tiempo, sean requeridos transitoriamente por la entidad para un período inferior a un año. Los docentes ocasionales no son empleados públicos ni trabajadores oficiales, sus servicios serán reconocidos mediante resolución. Por su parte, artículo 3 de Decreto 1279 de 2012 establece: Artículo 3º.
Profesores ocasionales. Los profesores ocasionales no son empleados públicos docentes de régimen especial ni pertenecen a la carrera profesoral y, por consiguiente, sus condiciones salariales y prestacionales no están regidas por el presente Decreto. No obstante, su vinculación se hace conforme a las reglas que define cada universidad, con sujeción a lo dispuesto por la Ley 30 de 1992 y demás disposiciones constitucionales y legales vigentes. 27 En Sentencia C-006 de 1996, la Corte declaró inexequibles algunos apartes de los artículos 73 y 74 de la Ley 30 de 1992 en cuanto los profesores de hora cátedra no pueden ser contratistas y que tanto los profesores ocasionales y hora cátedra no pueden ser excluidos de recibir las prestaciones sociales que consagra la ley laboral.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”. (Se destaca). El carácter jurídico de los docentes oficiales lo ratifica la ley, en varias normas. Así, por ejemplo, el parágrafo 2º del artículo 105 de la Ley 115 de 199428 prescribe: Artículo 105.
Vinculación al servicio educativo estatal. La vinculación de personal docente, directivo y administrativo al servicio público educativo estatal, sólo podrá efectuarse mediante nombramiento hecho por decreto y dentro de la planta de personal aprobada por la respectiva entidad territorial. (…) Parágrafo 2º. Los educadores de los servicios educativos estatales tienen el carácter de servidores públicos de régimen especial.
(…)”. (Se destaca). Al tener la condición de servidores públicos, los docentes oficiales cumplen indudablemente funciones públicas o, para expresarlo con mayor precisión, ejercen “la función pública”. En efecto, recuerda la Sala que, independientemente de que algunas actividades del Estado sean calificadas por la ley, por la jurisprudencia o por la doctrina como “servicios públicos” y otras como “funciones públicas”, todas las actividades mencionadas pertenecen genéricamente al concepto de “función pública”.
Ahora bien, respecto a los docentes hora catedra en específico, la Corte Constitucional indicó en sentencia C-006 de 1996 lo siguiente: Ahora bien, esta misma interpretación cabe aplicarla a los profesores de cátedra a que se refiere el artículo 73 de la misma ley, pues ellos son servidores públicos que están vinculados a un servicio público y en consecuencia los respectivos actos administrativos determinarán las modalidades y efectos de su relación jurídica de acuerdo con la ley.
En efecto, como se ha sostenido anteriormente, estos profesores de cátedra tienen también una relación laboral subordinada, por cuanto cumplen una prestación personal de servicio, igual a la que realizan los profesores de tiempo completo, de medio tiempo o los llamados ocasionales a que se refiere el artículo 74. Ellos devengan una remuneración por el trabajo desempeñado y están sujetos a una subordinación como se les exige a los otros, como horarios, reuniones, evaluaciones, etc., contemplados en el reglamento (Se destaca).
Cabe anotar que, mediante Sentencia del 23 de marzo de 2000, la Sección Segunda del Consejo de Estado29, declaró la nulidad «de las frases «vinculados mediante contrato de prestación de servicios» «y de acuerdo con las horas efectivamente dictadas» contenidas en el inciso 1º del artículo 12 del Decreto Reglamentario 1444 del 3 de septiembre de 28 “Por la cual se expide la ley general de educación”. 29 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia del 23 de marzo de 2000. Exp. 144/98. M.P. Ana Margarita Olaya Forero. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 1992», con fundamento en que los docentes de hora cátedra desempeñan funciones semejantes a las de los docentes de planta. Estas consideraciones fueron retomadas, de manera más reciente, por la misma sección el 22 de junio de 202330. 5.3 Las funciones de las oficinas de control disciplinario interno. Reiteración31 En relación con la potestad disciplinaria de la administración y las autoridades competentes para ejercerla, la Sala32 ha señalado que el ejercicio de la facultad disciplinaria tiene por propósito propender por el adecuado cumplimiento de la función administrativa en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de los administrados.
En relación con la titularidad de la potestad disciplinaria la Sala ha establecido que se encuentra en cabeza del Estado, y que se ejerce a través de las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas o por conducto de la Procuraduría General de la Nación, a saber: 1) los ordinarios, que son las oficinas de control disciplinario interno y los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado y, si se trata de servidores judiciales, “la jurisdicción disciplinaria”, y 2) los que tienen un poder disciplinario preferente, que son la Procuraduría General de la Nación y las Personerías Distritales y Municipales33.
Sobre las oficinas de control disciplinario, el artículo 269 Constitucional dispone lo siguiente: En las entidades públicas, las autoridades correspondientes están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley, la cual podrá establecer excepciones y autorizar la contratación de dichos servicios con empresas privadas colombianas.
Sobre el poder preferencial disciplinario, el artículo 277 ibidem, asigna al Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, entre otras funciones, las siguientes: 1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos. […] 30 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencia del 22 de junio de 2023. Exp. 11001-03-24-000-2017- 00345-00 (0712-2018). 31 Decisión del 3 de agosto de 2020, Radicado: 11001-03-06-000-2020-00048-00(C) 32 Ibídem. 33 Corte Constitucional, Sentencia C-086 del 27 de febrero de 2019. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 5. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas. 6.
Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. De igual forma, la Ley 1952 de 2019 señala que el control disciplinario se ejerce en un nivel interno y otro externo. El primero, a cargo de las oficinas de Control Disciplinario Interno de las entidades y organismos del Estado, y el segundo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación. Así en los artículos 92 a 94 de la mencionada ley regularon lo relativo a las competencias de las oficinas de control interno: Artículo
92. COMPETENCIA POR LA CALIDAD DEL SUJETO DISCIPLINABLE. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> <Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Artículo
93. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. <Artículo modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se' podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.
La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción. Parágrafo 1º.
Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad. Parágrafo 2º. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Parágrafo transitorio. La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002. Artículo
94. SIGNIFICADO DE CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. Cuando en este Código se utilice la locución “Control Disciplinario Interno”, debe entenderse por tal, la oficina, dependencia o entidad que conforme a la ley tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria [Negrillas fuera de texto]. De esta manera, la regla general es que todos los servidores del organismo o entidad correspondiente están sujetos a la competencia de la oficina, unidad o grupo de control disciplinario interno, salvo disposiciones especiales que indiquen lo contrario.
Al respecto, la Sala34 ha señalado cuáles serían las excepciones a esa regla general: i) Respecto de funcionarios que gozan de fuero especial conforme a la Carta Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria ha sido asignada de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación o a las personerías. ii) Cuando la Procuraduría General de la Nación o las personerías ejercen de manera expresa el poder disciplinario preferente que les otorgan la Constitución Política y la Ley (artículos 3 y 69 de la Ley 734 de 2002). 34 Decisión del 5 de agosto de 2021.
Exp. 11001-03-06-000-2021-00049-00(C). Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 iii) Cuando en la comisión de la falta disciplinaria intervienen al mismo tiempo particulares y funcionarios de una entidad, caso en el cual la investigación corresponde en su integridad a la Procuraduría General de la Nación por el factor de conexidad (artículo 75 ibidem). iv) En los casos en que las normas legales o reglamentarias que organizan el control disciplinario interno en una entidad excluyen expresamente de su ámbito de competencia a determinados funcionarios de la misma; y v) Cuando la oficina de control disciplinario interno es de inferior jerarquía a la del funcionario que debe investigar o si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional [Negrillas fuera de texto].
Así, la Sala ha señalado, de conformidad con la normativa aplicable, que a la Procuraduría General de la Nación le corresponde adelantar las actuaciones administrativas de carácter disciplinario, cuando: i) el servidor público investigado es superior del funcionario investigador o tiene un cargo de mayor jerarquía en la entidad o; ii) no se puede garantizar la segunda instancia, como ocurre, por ejemplo, en el caso de los miembros del consejo superior de los entes universitarios35. 5.4.
El ejercicio del poder preferente por parte de la Procuraduría General de la Nación. Reiteración36 Sobre el poder disciplinario externo, esto es, el que ejerce la Procuraduría General de la Nación, que tiene su sustento en el numeral 6 del artículo 277 de la Constitución Política, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: [ ] estipula, entonces, una cláusula general de competencia en cabeza de la Procuraduría General de la Nación para adelantar investigaciones disciplinarias con el propósito de ejercer la vigilancia superior que al Jefe del Ministerio Público se encomienda y, en últimas, para que él pueda cumplir el cometido básico de velar por el imperio y la efectividad del orden jurídico en todo el territorio de la República […].
En armonía con la norma constitucional en cita, los incisos primero y segundo del artículo 3º de la Ley 734 de 2002, definieron el poder disciplinario preferente, de la siguiente manera: Artículo 3°. Poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 9 de abril de 2019 (Radicado 1001- 03-06-000-2018-00241-00(C).
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 8 de junio de 2016 (Radicado 11001-03-06-000-2016-00011 00) y del 5 de agosto de 2021. Exp. 11001-03-06-000- 2021-00049-00(C). 36 Decisión del 3 de agosto de 2020, Radicado: 11001-03-06-000-2020-00048-00(C). Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 disciplinario interno de las entidades públicas.
Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. En virtud de la misma potestad, mediante decisión motivada, de oficio o a petición de cualquier persona, podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan internamente en las demás dependencias del control disciplinario. También se procederá en la misma forma cuando se desprenda del conocimiento de un proceso.
La Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del poder preferente está facultada para adelantar actuaciones disciplinarias en contra de cualquier servidor público, sin consideración a su jerarquía, cuando lo considere conveniente o necesario para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución y en la ley, que deben observarse en el ejercicio de la función pública.
Como lo ha dicho en diversas oportunidades esta Sala37, el carácter preferente del poder atribuido a la Procuraduría General de la Nación desplaza al servidor que inicia o adelanta una investigación disciplinaria, pero su ejercicio no es obligatorio ni exclusivo, pues al incluir la norma constitucional el vocablo podrá, advierte que se trata de una atribución facultativa.
El artículo 69 de la Ley 734 de 2002, en relación con el poder preferente, indica: […] La Procuraduría General de la Nación, previa decisión motivada del funcionario competente, de oficio o a petición del disciplinado, cuando este invoque debidamente sustentada la violación del debido proceso, podrá asumir la investigación disciplinaria iniciada por otro organismo, caso en el cual este la suspenderá y la pondrá a su disposición, dejando constancia de ello en el expediente, previa información al jefe de la entidad.
Una vez avocado el conocimiento por parte de la Procuraduría, esta agotará el trámite de la actuación hasta la decisión final. Los personeros tendrán competencia preferente frente a la administración distrital o municipal. Las denuncias y quejas falsas o temerarias, una vez ejecutoriada la decisión que así lo reconoce, originarán responsabilidad patrimonial en contra del denunciante o quejoso exigible ante las autoridades judiciales competentes.
A su vez, la Ley 1952 del 28 de enero de 2019 (actual Código General Disciplinario), modificada por la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente en relación con la titularidad de la potestad disciplinaria: Artículo 2º. TITULARIDAD DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA, FUNCIONES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN E INDEPENDENCIA DE LA ACCIÓN. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. 37 Decisión del 5 de agosto de 2021.
Exp. 11001-03-06-000-2021-00049-00(C). Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.
Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial.
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
(…) La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política.
La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. En relación con el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, el art. 3 del mencionado código señala: Artículo 3º. PODER DISCIPLINARIO PREFERENTE. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas y personerías distritales y municipales.
Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente. Cabe anotar que al interior de la Procuraduría General de la Nación existe una reglamentación interna sobre la forma como debe ejercerse el poder preferente. Así, la Resolución n.º 456 del 14 de septiembre de 2017, «por medio de la cual se desarrollan el poder disciplinario preferente y la supervigilancia administrativa de la Procuraduría General de la Nación, y se regula su trámite en procesos disciplinarios».
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 Dicho acto administrativo hizo referencia a la naturaleza del poder preferente, el cual desplaza a otra autoridad para que inicie o adelante procesos por los mismos hechos; el objeto del poder preferente; la potestad que ostenta la Procuraduría General de la Nación, para intervenir como sujeto procesal en investigaciones disciplinarias que se adelanten en los distintos entes u órganos del Estado, en defensa del orden jurídico, de los derechos y garantías fundamentales; la facultad de la Procuraduría para remitir o aprehender investigaciones cuando tenga conocimiento de una actuación que se esté surtiendo al interior de una oficina de control interno disciplinario o en las personerías, que amerite su intervención preferente.
De igual forma, la Resolución n.º 456 del 14 de septiembre de 2017 establece cuáles serían las reglas para el ejercicio del poder preferente, así: Artículo séptimo. REGLAS GENERALES PARA EL EJERCICIO DEL PODER PREFERENTE. El ejercicio del poder preferente se someterá a las siguientes reglas: a. Su ejercicio deberá hacerse de forma integral, es decir, asumiéndolo contra todos los implicados y por todas las faltas conexas, respetando la competencia inherente a cada dependencia. b. La solicitud de ejercicio del poder preferente ni el trámite descrito en el artículo decimoprimero de esta resolución paralizarán la competencia del órgano de control interno, excepto lo señalado en el literal e. c. No podrá ejercerse el poder disciplinario preferente sobre decisiones debidamente ejecutoriadas. d. En el caso de proferirse decisiones inhibitorias por parte de las autoridades disciplinarias, no procede el ejercicio del poder preferente por desplazamiento de competencia a cargo de la Procuraduría General de la Nación, sin perjuicio de que ésta adelante la revisión sobre los hechos relacionados con el caso y adopte las decisiones que estime en cuanto al inicio o no de una actuación disciplinaria. e. No se podrá solicitar el expediente a los órganos de control interno, sino hasta que se haya tomado la decisión de ejercer el poder preferente.
Cuando el proceso se encuentre para fallo, se consignará en el acta de visita que la actividad procesal quedará suspendida por parte del operador disciplinario que venga conociendo del asunto, hasta que se adopte una decisión definitiva por parte de la Procuraduría General de la Nación. f. La facultad para estudiar el ejercicio del poder preferente de oficio o por solicitud de cualquier persona, la tiene en la Procuraduría General de la Nación, el funcionario competente de primera o segunda instancia según el momento procesal en que se encuentre el trámite ante las personerías y los órganos de control interno disciplinario, de acuerdo a las competencias establecidas en el Decreto 262 de 2000, y demás normas que lo complementen. g. Una vez asumido el conocimiento de una investigación en virtud del poder disciplinario preferente, la dependencia competente al interior de la Procuraduría General de la Nación dará prioridad al trámite del respectivo proceso disciplinario. h. Cuando se aprehenda el conocimiento de un proceso en virtud del poder disciplinario preferente la Procuraduría General de la Nación llevará hasta su culminación el trámite del proceso en la respectiva instancia de su competencia. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 De todo lo expuesto, la Sala ha concluido en anteriores oportunidades38 que: i) La titularidad de la potestad disciplinaria corresponde al Estado y se ejerce, como regla general, por la rama, entidad, órgano u organismo al cual pertenece o haya pertenecido el servidor público que deba ser investigado, a través de las oficinas o grupos de control disciplinario interno, sin perjuicio del poder disciplinario preferente atribuido a la Procuraduría General de la Nación y a las personerías, por expreso mandato de la Constitución Política y del Código Disciplinario Único. […] vii) El poder preferente que tiene la Procuraduría General de la Nación en materia disciplinaria es excluyente (cuando lo ejerce) y su ejercicio es facultativo. 5.5.
Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la autoridad competente para conocer de las quejas presentadas en contra del señor William Geovany Rodríguez Gutiérrez, docente de la Universidad del Tolima, por presuntos hechos constitutivos de violencia basada en género, es la oficina de Control Interno Disciplinario de la Universidad del Tolima.
Lo anterior con fundamento en lo siguiente: i) Los docentes hora catedra son servidores públicos y por tanto están sujetos al poder disciplinario del Estado y a la ley disciplinaria vigente. En ese sentido, el artículo 25 del Código General Disciplinario dispone: «Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos, aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley». ii) Lo anterior sin perjuicio de que las universidades públicas en ejercicio de su autonomía puedan establecer una reglamentación especial en materia disciplinaria, la cual debe enmarcarse dentro de lo permitido por la Constitución y la Ley. iii) La regla general es que todos los servidores del organismo o entidad correspondiente están sujetos a la competencia de la oficina, unidad o grupo de control disciplinario interno, de acuerdo con los artículos 92 y 93 de la Ley 1952 de 2019, salvo que la Procuraduría General de la Nación o las personerías ejerzan de manera expresa el poder disciplinario preferente, situación que no se ha presentado en este asunto. 38 Decisión del 13 de abril de 2021.
Exp. 11001-03-06-000-2020-00237-00(C). Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 iv) En el presente asunto la Procuraduría General de la Nación no ejerció su poder preferente, el cual resulta facultativo, como regla general. Lo anterior por cuanto la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima adujo que la denuncia presentada por los estudiantes no ameritaba su intervención. v) Adicionalmente, la Universidad del Tolima cuenta con una oficina del más alto nivel que garantiza la doble instancia para disciplinar a los docentes de hora cátedra, quienes, por su condición de servidores públicos, son sujetos disciplinables y, por tanto, destinatarios de la ley disciplinaria.
En efecto, la oficina de Control Interno Disciplinario de la Universidad del Tolima allegó al expediente la Resolución n.º 0305 del 24 de marzo de 2022, «por la cual se adoptan medidas tendientes a cumplir lo dispuesto en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021»39. En dicho acto, el rector de la Universidad del Tolima asignó la instrucción del proceso disciplinario, la cual comprende indagación preliminar, evaluación indagación preliminar, apertura de la investigación, evaluación investigación, cierre de investigación y pliego de cargos a la oficina de Oficina de Control Interno Disciplinario y la etapa de juzgamiento a la Secretaría General.
Lo anterior, con el fin de garantizar el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, en cuanto a la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, con el fin de que sean adelantadas por funcionarios diferentes, independientes e imparciales. vi) En esa medida, como la Sala ha establecido en otras oportunidades, las oficinas de control disciplinario interno adelantarán, conocerán las investigaciones contra los empleados y funcionarios de su entidad. vii) En consecuencia, la Sala declarará competente a la oficina de Control Interno Disciplinario de la Universidad del Tolima para conocer de las denuncias presentadas por los estudiantes de la Universidad del Tolima.
Es necesario resaltar la importancia de ejercer la competencia sin dilaciones y con la debida diligencia al interior de la Universidad del Tolima, en procura de cumplir con las garantías propias del proceso disciplinario de manera célere, oportuna y eficaz, en beneficio de los derechos que se encuentran comprometidos en un caso de acoso sexual, entre estos, los derechos a la integridad personal, la igualdad de trato y no discriminación, a vivir una vida libre de violencia en razón del género y, en este caso, a la educación40. 39 SAMAI, archivo 2_110010306000202300674002DemandaWeb2023103134631. 40 Corte Constitucional, Sentencia T-210 de 2023.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 También se ordenará remitir copias a la Procuraduría General de la Nación-Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima para que, conforme sus competencias, adelante el acompañamiento y vigilancia al presente asunto, teniendo en cuenta que el acoso sexual es un delito (Ley 599 de 2000, art. 210-A, adicionado por el art. 29 de la Ley 1257 de 200841) y, cualquiera que sea la modalidad en que se presente obliga a que las autoridades adopten medidas idóneas para confrontar de manera efectiva estas prácticas42.
Improcedencia de la solicitud de consulta Ahora bien, como la oficina de Control Interno Disciplinario de la Universidad del Tolima también solicitó a la Sala provocar un pronunciamiento al parecer bajo la modalidad de una «consulta», con el objeto de que se aclaren las competencias de la Procuraduría General de la Nación y de las oficinas de Control Interno Disciplinario de las Universidades Públicas en relación con la facultad para disciplinar a docentes de hora cátedra, la Sala considera que dicha solicitud: Resulta improcedente, pues, por mandato del artículo 237, numeral 3, de la Constitución Política43, la función consultiva de esta Sala se ejerce únicamente por solicitud del gobierno Nacional, entendido este en su definición constitucional44, esto es: presidente de la República, ministros del despacho y directores de departamentos administrativos. 41 «Artículo 29.
Adiciónese al Capítulo Segundo del Título IV del Libro Segundo de la Ley 599 de 2000, el siguiente artículo: “Artículo 210 A. Acoso sexual. El que en beneficio suyo o de un tercero y valiéndose de su superioridad manifiesta o relaciones de autoridad o de poder, edad, sexo, posición laboral, social, familiar o económica, acose, persiga, hostigue o asedie física o verbalmente, con fines sexuales no consentidos, a otra persona, incurrirá en prisión de uno (1) a tres (3) años”». 42 Corte Constitucional, Sentencia T-210 de 2023. 43 Constitución Política, artículo 237: «Son atribuciones del Consejo de Estado: [ ] 3.
Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen. / En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado.» Y Ley estatutaria 270 de 1996, artículo 38: «De la Sala de Consulta y Servicio Civil.
La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones: 1. Absolver las consultas jurídicas generales o particulares, que le formule el Gobierno Nacional. [ ]». 44 Constitución Política, artículo 115: «El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. / El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. / El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. / Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables. / Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendencias, los Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 Esta atribución de competencia ha sido reiterada a la luz del numeral 7º del artículo 112 del CPACA, modificado por el artículo 9 de la Ley 2080 de 2021, que prescribe que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado tiene entre sus atribuciones la de emitir conceptos, a petición del Gobierno nacional o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Así que, en virtud de las disposiciones constitucionales y legales en cita, la oficina de Control Interno Disciplinario de la Universidad del Tolima carece de habilitación para elevar consulta a la Sala y esta, a la vez, carece de competencia para atenderla, razón por la cual se abstendrá de emitir un pronunciamiento al respecto. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Universidad del Tolima, para conocer de la denuncia en contra del docente de hora cátedra William Geovany Rodríguez Gutiérrez, presentada por los estudiantes de la Universidad del Tolima por presunta violencia basada en género.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la oficina de Control Interno Disciplinario de la Universidad del Tolima, por las razones expuestas.
TERCERO: ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación-Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima para que, conforme sus competencias, adelante el acompañamiento y vigilancia al presente asunto.
CUARTO: RECHAZAR la solicitud de «consulta» elevada por la oficina de Control Interno Disciplinario de la Universidad del Tolima, por las razones expuestas.
QUINTO: COMUNICAR la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Regional de Instrucción del Tolima, a la oficina de Control Interno Disciplinario de la Universidad del Tolima, a la Secretaria Técnica de la Comisión de Estudio de Denuncias (CED) de la Universidad del Tolima y a los estudiantes que presentaron las denuncias, a quienes se les comunicó la existencia del conflicto.
SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva». Radicación: 11001-03-06-000-2023-00674-00 SÉPTIMO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejero de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.