CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06464-00 Actor: TRINIDAD VERANO VALLEJO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, SALA QUINTA DE DECISIÓN, Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – procede estudio de fondo porque se acreditó cumplimiento de los requisitos generales; además, se identificó y sustentó la causal específica alegada / DEFECTO FÁCTICO – no se configura en este caso, porque Tribunal valoró razonablemente pruebas obrantes en el expediente y que eran relevantes para resolver el litigio respecto del contrato de prestación de servicios celebrado entre la actora y el departamento de Bolívar / VALORACIÓN PROBATORIA DE LOS JUECES ORDINARIOS – campo restringido para el juez de tutela, a menos que se advierta irracionalidad o capricho.
La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Trinidad Verano Vallejo contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Quinta de Decisión, y el Juzgado 12 Administrativo Oral de Cartagena. I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones La señora Trinidad Verano Vallejo, por conducto de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Quinta de Decisión, y el Juzgado 12 Administrativo Oral de Cartagena, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de las providencias dictadas el 25 de junio de 2015 y el 11 de marzo de 2021, mediante las cuales se denegaron las pretensiones de la demanda, en el proceso de controversias contractuales con radicado 13001-33- Radicación:11001-03-15-000-2022-06464-00 Actor: Trinidad Verano Vallejo Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Quinta de Decisión, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 33-012-2012-00094-01.
Formuló las siguientes pretensiones: Tutelar mis derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad ante la ley, al acceso a la administración de justicia en las actuaciones judiciales, por la vulneración a lo dispuesto en los artículos 29 y 228 de la Constitución Nacional, en un término no mayor a 48 horas de haber expedido el fallo, en los términos expuestos en las consideraciones generales de la presente acción de tutela. 1.
Declarar que la sentencia del 25 de julio de 2015, emanada por el Juzgado Décimo Segundo Administrativo Oral de Cartagena, y la sentencia del 11 de marzo de 2022, emanada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, sala de decisión No. 5, vulneró lo dispuesto en los artículos 29 y 228 de la Constitución Nacional. 2. Revocar el fallo del 11 de marzo de 2022, proferido por el Juzgado Décimo Segundo Administrativo Oral de Cartagena, en el sentido de tutelar el debido proceso de la señora Trinidad Verano Vallejo. 3.
Revocar el fallo del 25 de julio de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, sala de decisión No. 5, que confirmó la sentencia del 25 de julio de 2015, emitida por el Juzgado Décimo Segundo Administrativo Oral de Cartagena, en el sentido de tutelar el debido proceso de la señora Trinidad Verano Vallejo. 4. (…) Dejar sin efectos la sentencia del 25 de julio de 2015, emanada por el Juzgado Décimo Segundo Administrativo Oral de Cartagena, y la sentencia del 11 de marzo de 2022, emanada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, sala de decisión No. 5, que denegaron las pretensiones de la demanda. 5.
Ordenar al Juzgado Décimo Segundo Administrativo Oral de Cartagena y al Tribunal Administrativo de Bolívar, sala de decisión No. 5, se pronuncie en una nueva providencia donde se valoren la totalidad de las pruebas obrantes dentro del proceso, garantizando el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. 1.2. Hechos De la solicitud de tutela y del expediente digital se extraen los siguientes hechos: La señora Trinidad Verano Vallejo y el Departamento de Bolívar suscribieron el contrato de prestación de servicios 199 del 17 de marzo de 2011, el cual se prorrogó en varias ocasiones y cuyo objeto fue el saneamiento de los aportes patronales de la ESE Hospital San Juan de Dios de Magangué ante las ARP, EPS, IPS, fondos de pensiones, administradoras de régimen de prima media y fondos de cesantías, ya que, si bien la entidad estatal dedujo de la nómina de sus trabajadores y extrabajadores los aportes de la seguridad social, lo cierto fue que no desembolsó los recursos en debida forma a las entidades respectivas y, por tanto, «existía una deuda con estos».
Como el hospital fue liquidado, el Ministerio de Salud y Protección Social giró los recursos adeudados directamente a las entidades pertinentes, pero no individualizó Radicación:11001-03-15-000-2022-06464-00 Actor: Trinidad Verano Vallejo Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Quinta de Decisión, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 los aportes por cada trabajador, por tal razón, la demandante debía realizar las autoliquidaciones de cada empleado para que las entidades a las que cotizaban o se encontraban afiliados abonaran a las cuentas personales de estos los valores atinentes a salud, pensión y riesgos profesionales.
Para tal efecto, «se otorgó poder con el objetivo de que realizara el saneamiento de los aportes patronales de la ESE y firmara las actas de conciliación» y se pactó por concepto de honorarios «el 12% de los dineros girados a favor del departamento por la gestión». El saneamiento de los aportes en el ISS terminó con un saldo de $2.000.000.000, por remanentes del sistema general de participaciones, y $1.466.519.254, por salud y pensión, de ahí que la señora Verano Vallejo solicitó la elaboración de las actas para efectuar el reintegro de tales excedentes; no obstante, la entidad le indicó que debía aportar el poder otorgado por el gobernador para proceder con la diligencia. La demandante obtuvo respuesta negativa por parte del nuevo mandatario departamental, a lo cual se suma que aquel facultó a un tercero para firmar los documentos, situaciones que, a juicio, no solo desconocieron las cláusulas del contrato celebrado, sino que le impidieron acceder a sus honorarios.
Por lo anterior, la accionante presentó demanda de controversias contractuales contra el Departamento de Bolívar, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, a fin de que (i) se declarara el incumplimiento del contrato de prestación de servicios, se liquidara judicialmente y se establecieran los valores adeudados sobre los excedentes efectivamente recaudados;
(ii) se reconocieran los perjuicios materiales ocasionados; (iii) se dispusiera el pago del trabajo realizado hasta enero de 2012 y se liquidara sobre el 12% de los valores aceptados por las empresas promotoras de salud y las administradores de los fondos de pensiones. Mediante sentencia del 3 de diciembre de 2012, el Juzgado 12 Administrativo Oral de Cartagena declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud y, a su vez, denegó las súplicas del escrito inicial frente al Departamento de Bolívar, puesto que, a su modo de ver, la actora no acreditó que el incumplimiento del contrato aludido le fuera imputable al ente territorial, sumado a que Radicación:11001-03-15-000-2022-06464-00 Actor: Trinidad Verano Vallejo Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Quinta de Decisión, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 no existían pruebas para liquidarlo judicialmente.
Esa decisión fue apelada por la señora Trinidad Verano Vallejo. A través de fallo del 11 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Quinta de Decisión, confirmó la providencia de primera instancia, bajo el mismo razonamiento. 1.3. Argumentos de la tutela La parte demandante adujo que las autoridades judiciales incurrieron en defecto fáctico, porque no valoraron «la totalidad de las pruebas documentales» y las declaraciones recibidas en el proceso de controversias contractuales, las cuales, a su modo de ver, permitían inferir que cumplió con las obligaciones derivadas del contrato de prestación de servicios, tal como se especificó en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, así lo manifestó: (…) Se encontró que no se realizó la valoración de cada uno de los testimonios practicados por el despacho de la primera instancia, y en ninguno de sus apartes, se hace referencia a ellos, se guardó silencio frente a estas pruebas, igual suerte tuvieron algunas pruebas documentales que se plantearon en la apelación que sumadas estas, y siendo debidamente valoradas, hubiese dado como resultado una decisión contraria a la dictada.
Muy a pesar que se advirtió la indebida valoración probatoria, el Tribunal no los valoró en su totalidad. Como consecuencia de la falta de análisis de la totalidad de las pruebas por parte de ambas instancias, se evidencia una clara contradicción en los mencionados fallos, como quiera que el Seguro Social liquidado sí giró los valores correspondientes por excedentes en el saneamiento de aportes patronales, así quedó probado dentro del proceso – recursos que se giraron a las cuentas Bancarias de la Gobernación, conforme a las pruebas documentales allegadas al proceso, quedando así demostrado la gestión adelantada por parte de la demandante en cumplimiento del objeto para el cual fue contratada.
De otra parte, advirtió que no era acertado concluir que incumplió el contrato mencionado, pues no suscribió las actas de conciliación para el reintegro de los excedentes y el recaudo efectivo de los recursos a favor del departamento, habida cuenta de que, «pese haber solicitado las actas mediante poder otorgado por el representante del ente territorial, las entidades que debían aportarlas no lo hicieron, lo que obedeció a fuerza mayor o caso fortuito».
Radicación:11001-03-15-000-2022-06464-00 Actor: Trinidad Verano Vallejo Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Quinta de Decisión, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 6 de diciembre de 2022, se admitió la acción de tutela y se ordenó que aquel se notificara al juez 12 administrativo Oral de Cartagena y a los magistrados que integran la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar, como parte demandada, y, como terceros con interés, al gobernador de Bolívar, a la ministra de Salud y Protección Social y al superintendente nacional de Salud.
Asimismo, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. La Superintendencia Nacional de Salud señaló que carecía de legitimación en la causa para comparecer como demandada a este proceso, toda vez que la supuesta vulneración de los derechos fundamentales invocados no provenía de una acción u omisión causada por tal entidad, razón por la cual pidió su desvinculación. 2.3.
El Departamento de Bolívar solicitó que se declarara improcedente la acción constitucional, debido a que la señora Trinidad Verano Vallejo pretendía convertir esa herramienta jurídica en una instancia adicional del proceso de controversias contractuales. Igualmente, arguyó que, contrario a lo expuesto en la demanda, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar realizó una valoración conjunta y razonada de las pruebas, pero arribó a una conclusión diferente a la de la actora, debido a la dificultad para tener por superado el cumplimiento de sus obligaciones contractuales.
Al respecto, manifestó: (…) La tutelante se centra en tratar de demostrar una valoración indebida de la totalidad de las pruebas, entre ellas todas las testimoniales, y que se guardó silencio frente a estas pruebas, igual que las pruebas documentales, siendo que, de haber sido debidamente valoradas, hubiese dado como resultado una decisión contraria a la dictada, olvidando que no solo debía probar el supuesto incumplimiento del Departamento de Bolívar, sino su propio allanamiento.
Al ser un contrato de resultado y no de medio, y al pedir el cumplimiento de las prestaciones a cargo de la entidad contratante, la contratista debió demostrar que se allanó a cumplir las obligaciones que estaban a su cargo consignadas en la cláusula tercera del contrato y su parágrafo tercero, debiendo ser demostradas con la suscripción del “acta de conciliación” más la prueba del “ingreso efectivo de los dineros recuperados al patrimonio del Departamento” al cual estaba supeditada “la obligación de pago de honorarios y con la suscripción del “acta de conciliación” más la prueba del “cruce de cuentas entre los diferentes fondos o EPS de las entidades objeto de saneamiento.
Radicación:11001-03-15-000-2022-06464-00 Actor: Trinidad Verano Vallejo Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Quinta de Decisión, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 Por último, precisó que el interventor de la Superintendencia Nacional de Salud destacó que «no encontró constancia de los informes mensuales a los que se obligó la señora Verano Vallejo con motivo de la suscripción del contrato», por lo que se desconocía si estaba o no ejecutando a satisfacción el contrato, aunado al hecho de que el ISS no había expedido las actas para el reintegro de los excedentes cuando se exigió el cumplimiento de este, lo cual provocó que el nuevo gobernador adoptara otras determinaciones. 2.4.
Los demás sujetos vinculados al proceso de tutela guardaron silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20121, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones 1 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González.
Radicación:11001-03-15-000-2022-06464-00 Actor: Trinidad Verano Vallejo Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Quinta de Decisión, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Radicación:11001-03-15-000-2022-06464-00 Actor: Trinidad Verano Vallejo Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Quinta de Decisión, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «solo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional Radicación:11001-03-15-000-2022-06464-00 Actor: Trinidad Verano Vallejo Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Quinta de Decisión, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 9 al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional»2. 2.
Problema jurídico En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial. De ser así, abordará el estudio de fondo para establecer si las sentencias del 25 de junio de 2015 y del 11 de marzo de 2021, dictadas por el Juzgado 12 Administrativo Oral de Cartagena y por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Quinta de Decisión, respectivamente, en el marco del proceso de controversias contractuales con radicado 13001-33-33-012-2012-00094- 01, vulneraron o no los derechos fundamentales de la señora Trinidad Verano Vallejo. 3.
Análisis de la Sala 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la sentencia con la que culminó el proceso de controversias contractuales fue notificada el 6 de junio de 2022, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 2 de diciembre de esa anualidad, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la decisión cuestionada, término que resulta razonable. 3.1.2.
La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. 3.1.3. De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, teniendo en cuenta que la parte actora alegó que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, derechos tradicionalmente relevantes en la institución de la acción de tutela, con mayor razón si se trata de un caso en el que, además, se observa que la parte actora cumplió con la carga argumentativa en relación con el defecto fáctico endilgado a la providencia objeto de tutela, precisando qué pruebas se dejaron de valorar o se valoraron indebidamente y cuál es su incidencia en la decisión final. 2 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017.
Radicación:11001-03-15-000-2022-06464-00 Actor: Trinidad Verano Vallejo Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Quinta de Decisión, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 10 Finalmente, la Sala no encuentra que se esté utilizando el mecanismo de amparo constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario. 3.1.4.
Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, por cuanto se agotaron los recursos disponibles en el proceso ordinario. 3.2. Requisito específico de procedibilidad alegado por la parte actora 3.2.1. Del defecto fáctico El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En efecto, la Corte Constitucional ha dicho que el defecto fáctico es un error relacionado con asuntos probatorios y, además, reconoce que tiene dos dimensiones: una dimensión negativa y una positiva.
La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como, por ejemplo, (i) ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso; (ii) decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo.
La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia. 3.2.2.
Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso examinado, la actora narró que en las providencias atacadas no se valoraron las pruebas documentales que reposaban en el proceso de controversias contractuales con radicado 2012-00094-01, en especial, las enunciadas en su recurso de apelación, es decir, (i) el acta del 8 de septiembre de 2011, suscrita con el representante legal de Coomeva, en la que consta la devolución de $586.206, por Radicación:11001-03-15-000-2022-06464-00 Actor: Trinidad Verano Vallejo Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Quinta de Decisión, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 11 concepto de saldo a favor del departamento;
(ii) la certificación del 30 de enero de 2012, suscrita por el asesor de la Unidad de Tesorería del Departamento de Bolívar, en la que se registró el ingreso de $36.372.250, por concepto de excedentes de aportes patronales; y (iii) la certificación del ISS, en la que se observaban los valores girados a Davivienda, por concepto de saneamiento.
En su criterio, tales piezas procesales acreditaban que realizó el recaudo efectivo de los dineros por el saneamiento de los aportes patronales a favor del Departamento de Bolívar. Asimismo, alegó que se omitieron las declaraciones de las señoras Adanolys Hernández y Merly Anaya Ramos, a partir de las cuales se podía concluir que «ingresaron dineros a las cuentas del departamento con ocasión de la labor de saneamiento que realizó» y, por ende, que cumplió con las obligaciones del contrato.
Pues bien, luego de revisar el expediente ordinario, a juicio de esta Sala, la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto fáctico alegado, como se explicará enseguida. Conviene mencionar que en las decisiones objeto de reproche no solo se valoraron las pruebas documentales que, según dijo la señora Trinidad Verano Vallejo, fueron ignoradas, sino todas las que reposaban en el expediente y eran relevantes para resolver el litigio respecto del contrato de prestación de servicios 199 del 17 de marzo de 20113, elementos de juicio que fueron contrastados con los hechos y las 3 A modo de ilustración, se relacionan las pruebas que fueron objeto de revisión: 1.
Contrato de prestación de servicios profesionales 199 del 17 de marzo de 2011 suscrito entre la actora y el Departamento de Bolívar, junto con los otros sí. 2. Poder otorgado por el gobernador a la actora para realizar el saneamiento de aportes patronales del hospital ante el I.S.S.3. Oficio del 20 de diciembre de 2011, relacionado con el informe de actividades. 4.
Oficio del 29 de julio de 2011, por medio del cual el I.S.S. informó sobre la actualización de los estudios de aplicación entre los años 1996 – 2001. 5. Oficio 01849 de 2010, mediante el cual el I.S.S. informó el saneamiento de aportes patronales del hospital, en cuanto a la aplicación del situado fiscal del sistema general de participaciones de la entidad. 6.
Oficio del 23 de agosto de 2011, a través del cual la actora solicitó al I.S.S. la elaboración de las actas de conciliación para la devolución de excedentes a favor de la E.S.E. 7. Certificación del secretario de hacienda del Departamento de Bolívar, expedida para el cobro de los honorarios por el valor de $9.270.231, correspondiente al 12% de $77.251.926, recaudados por saneamiento de aportes patronales de la E.S.E. 8.
Consulta de los movimientos de la cuenta Davivienda 0000057070012927 realizada el 27 y 28 de septiembre de 2011. 9. Oficios del 30 de enero de 2012, del 14 de marzo de 2012, del 13 de febrero de 2012 y del 14 de marzo de 2012, en los que la actora comunicó al Ministerio de Salud, a la Procuraduría Regional de Bolívar, al Ministerio del Trabajo y a la Superintendencia de Salud el presunto incumplimiento del contrato de prestación de servicio por parte del Departamento de Bolívar. 10.
Oficio del 18 de mayo de 2012, por medio del cual la Superintendencia Nacional de Salud dio respuesta a la actora de las quejas presentadas por presunto incumplimiento del contrato. 11. Certificación del 7 de octubre de 2011 suscrita por la actora y el director de cuentas individuales de Porvenir de saneamiento de los aportes patronales pensionales. 12.
Copia del CDP del 28 de febrero Radicación:11001-03-15-000-2022-06464-00 Actor: Trinidad Verano Vallejo Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Quinta de Decisión, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 12 pretensiones de la demanda; no obstante, arrojaron una conclusión distinta a la de la demandante.
Ciertamente, al igual que el Juzgado 12 Administrativo Oral de Cartagena, el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Quinta de Decisión, en atención a las cláusulas del contrato, aclaró que los honorarios estaban sujetos al resultado de éxito de la gestión encomendada a la contratista, esto es, a los saldos efectivamente recaudados a favor del departamento con ocasión del proceso de saneamiento de los aportes patronales de la extinta E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Magangué, pago que se generaría cuando las entidades de previsión social efectuaran el reintegro, previa conciliación adelantada por la demandante.
En ese sentido, y apoyado en la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia, subrayó que la declaración de incumplimiento del contrato estaba sujeta a que se probara el cumplimiento de las labores orientadas al saneamiento de aportes patronales para las cuales fue contratada la señora Verano Vallejo y a que estas permitieran la celebración de las conciliaciones correspondientes para el recaudo efectivo de los dineros; empero, los documentos allegados solo demostraban que el Departamento de Bolívar recibió algunos pagos4, mas no que los mismos fueron de 2011, en la que consta la disponibilidad presupuestal de $5.000.000 para el pago del contrato de prestación de servicios a la actora. 13.
Consulta de saldos y movimientos de la cuenta Davivienda 057070012927 realizada el 26 de enero de 2012. 14. Certificación del 30 de enero de 2012, por medio de la cual la Unidad de Tesorería Departamental de Bolívar informó el ingresó de $36.372.250 a la cuenta correspondiente a la de la liquidada E.S.E. 15. Oficio del 11 de octubre de 2011, mediante el cual el gobernador solicitó al I.S.S. emitir las actas de conciliación para efectuar las devoluciones de los excedentes por situado fiscal y sistema general de participaciones a favor de la E.S.E. 16.
Oficio del 20 de diciembre de 2011, a través del cual el gobernador informó a I.S.S. que las cartas para la devolución de los excedentes por situado fiscal y/o sistema general de participaciones de la E.S.E. se firmarían por él y el jefe de la Unidad de Contabilidad y que el proceso de saneamiento de aportes patronales de la E.S.E. San Juan de Dios de Magangué estaba a cargo de la señora Trinidad Verano Vallejo. 17.
Oficio del 8 de septiembre de 2011, por medio del cual la Superintendencia Nacional de Salud informó al I.S.S. que los excedentes de los aportes patronales de las vigencias 1994 a 2001 y 2002 a 2009 debían consignarse en la cuenta de ahorro de Davivienda 057070112893 a nombre de la E.S.E. 18. Oficio del 22 de septiembre y del 2 de noviembre de 2011, mediante el cual BBVA informó a la E.S.E. el estado de cuenta de las pensiones obligatorias. 19.
Oficio del 8 de noviembre de 2011, por medio del cual la actora presentó objeciones del estado de cuenta enviado por BBVA. 20. Acta del 8 de septiembre de 2011, en el cual Coomeva EPS y la demandante determinaron los saldos anuales a favor y en contra de la entidad empleadora por las vigencias del 2006. 21. Oficio del 29 de septiembre de 2011, por medio del cual la Superintendencia Nacional de Salud informó a Coomeva EPS que los excedentes a favor del situado fiscal y del sistema general de participaciones de los aportes patronales de las vigencias 1994 a 2001 y 2002 a 2009 debían consignarse en la cuenta de ahorro de Davivienda 057070012927 a nombre de la E.S.E. 22.
Oficio del 19 de octubre de 2011, mediante la cual la actora solicitó a Positiva Compañía de Seguro la devolución de excedentes por $19.873.797. 23. Copia del expediente administrativo del contrato 199 de 17 de marzo de 2011. 4 Esto se mencionó: «(…) En efecto, obra en el expediente copia de la certificación suscrita el 27 de septiembre de 2011, por medio de la cual el asesor de la Unidad de Tesorería Departamental de Bolívar hace constar que a la cuenta Davivienda ingresó la suma de $77.251.926.57, y que dicha cuenta corresponde a la E.S.E. San Juan de Dios de Magangué en liquidación. Obra igualmente copia de la certificación suscrita el 30 de enero de 2012, por medio de la cual el asesor de la Unidad de Tesorería Radicación:11001-03-15-000-2022-06464-00 Actor: Trinidad Verano Vallejo Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Quinta de Decisión, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 13 consecuencia de la celebración de conciliaciones u otras gestiones a cargo de la contratista, por manera que no había lugar a sostener que la actora cumplió con las obligaciones de resultado a las cuales se comprometió y no se podía predicar una mora de la entidad estatal de pagar la retribución pactada en el contrato.
También resaltó que no se observaba el cumplimiento de la obligación consistente en presentar informes mensuales sobre el desarrollo y avance de las actividades realizadas y los resultados alcanzados, aspecto que impedía aplicar lo dispuesto en el artículo 1609 del Código Civil, sumado a que no existía una causa que justificara su conducta y, pese a que aseguró que no pudo suscribir las actas de conciliación con el ISS, dado que se desconoció el poder a ella inicialmente conferido, esa situación no se acreditó en el proceso.
Finalmente, anotó que, aunque la actora alegó que el contrato no se limitaba a la labor de recaudo de dinero o firmas de las actas de conciliación, sino que agrupaba otras actividades, no podía desconocerse que debía cumplir con todas las obligaciones estipuladas en el contrato de prestación de servicios, puesto que, de no hacerlo, se configuraría un incumplimiento y le estaba vedado exigir el cumplimiento por parte del contratante, máxime cuando se condicionó el pago de sus honorarios a unos resultados, como aquí sucedió. Así las cosas, es evidente que las autoridades judiciales demandadas efectuaron una valoración probatoria razonada y conjunta de las pruebas documentales, que incluyó los elementos de juicio referidos por la actora en el recurso de apelación; sin embargo, coligieron que no daban cuenta del cumplimiento de las obligaciones del contrato de prestación de servicios suscrito con el Departamento de Bolívar, argumentos que, desde la perspectiva de la Sala, resultan razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional.
En ese contexto, la Subsección estima que se analizaron juiciosamente las pruebas documentales obrantes en el expediente de controversias contractuales, por lo que el reproche planteado se centra más bien en el resultado de la valoración probatoria que se emitió frente a las pruebas de carácter documental, y no en el hecho de que dichos elementos de prueba pudieran ser tenidos en cuenta o no por los jueces naturales de la causa.
Departamental de Bolívar hace constar que a la cuenta Davivienda ingresó la suma de $36.372.250.33, y que dicha cuenta corresponde a la liquidada E.S.E. San Juan de Dios de Magangué». Radicación:11001-03-15-000-2022-06464-00 Actor: Trinidad Verano Vallejo Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Quinta de Decisión, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 14 Como se sabe, las discusiones sobre la valoración del material probatorio son un campo restringido para el juez de tutela, salvo que se advierta irracionalidad o capricho en la tasación de los medios de prueba, circunstancias que en este caso no se presentan5.
El hecho de que la señora Verano Vallejo no los comparta, no habilita al juez de tutela para inmiscuirse en el análisis de las pruebas documentales que ya fue realizado razonablemente por el Juzgado 12 Administrativo Oral de Cartagena y por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar. Ahora, en lo atinente a las pruebas testimoniales, cabe decir que es cierto que en las providencias atacadas no se emitió un juicio de valor sobre estas; sin embargo, esa situación no configura, de manera automática, un defecto fáctico, teniendo en cuenta que los jueces naturales de la causa no pasaron por alto el hecho que se pretendía probar: que, en efecto, «ingresaron dineros a las cuentas del departamento».
Nótese que en las decisiones judiciales se afirmó que era claro que el Departamento de Bolívar sí recibió algunos pagos, de ahí que el evento que se echa de menos, debido a la falta de pronunciamiento de las declaraciones recibidas, no fue ignorado, cosa distinta fue que no se pudo corroborar que esos rubros hubieran ingresado con ocasión de las actuaciones de la contratista.
En otros términos, lo que faltó acreditar fue el cumplimiento a cabalidad de todas las obligaciones estipuladas en las cláusulas del contrato por parte de la señora Trinidad Verano Vallejo, mas no que hubieran existido unos recaudos, supuesto que buscaba demostrar con las declaraciones de las señoras Adanolys Hernández y Merly Anaya Ramos; por tal razón, sobre este punto de derecho, la Subsección estima que no está llamado a prosperar el cargo formulado. 5 Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado lo siguiente: «(…) la Corte debe advertir, en concordancia con su propia jurisprudencia, que sólo es factible fundar una acción de tutela cuando se observa que de una manera manifiesta aparece arbitraria la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba ‘debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia’.
En relación con la competencia del juez de tutela para la evaluación de los cargos relativos a los defectos fácticos, es importante también precisar, que dicho juez no puede constituirse en una instancia para “revisar” las valoraciones probatorias de otros jueces ordinarios» (Sentencia T-086 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Radicación:11001-03-15-000-2022-06464-00 Actor: Trinidad Verano Vallejo Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Quinta de Decisión, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 15 En ese orden de ideas, la Sala considera que no se vulneraron los derechos fundamentales reclamados por la demandante, toda vez no se acreditó que la parte accionada hubiera incurrido en el defecto alegado.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. Negar el amparo solicitado por la señora Trinidad Verano Vallejo, en cuanto al defecto fáctico alegado por la ausencia de valoración de las pruebas documentales, según lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notificar la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. aspx