Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 08001 23 33 000 2017 00555 01 (3803-2021) Demandante: César Alberto Apresa Pérez Demandado: Municipio de Soledad, Atlántico Tema: Reconocimiento de diferencias salariales Decisión: Confirma sentencia porque el acto demandado no era enjuiciable para definir la controversia que se plantea. _____________________________________________________________________ Procede la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la providencia del 4 de diciembre de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES. Demanda. 1. El accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del oficio sin número y sin fecha, notificado el 23 de septiembre de 20161, por medio del cual se negó la nivelación salarial pretendida. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la demandada reconocer y pagar las diferencias salariales y prestacionales entre lo que ha percibido en el cargo de «inspector de policía»2 y los salarios fijados en los Decretos 0840 de 2012; 1015 de 2013; 0185 de 2014; 1096 de 2015 y 0225 de 2016, expedidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública, así como la «sanción moratoria generada por consignación (sic) incompleta del auxilio de cesantías, bonificaciones y aumento (sic) derivados de acuerdos colectivos de trabajo y demás emolumentos».
De igual manera, se disponga el ajuste de la condena, el reconocimiento de intereses corrientes y moratorios y el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo3 y se reparen integralmente los perjuicios de conformidad con lo señalado en el artículo 16 de la Ley 446 de 19984. 1 Según consta en oficio D.O.J 0534 del 15 de febrero de 2017 emitido por la jefe de la oficina jurídica de la alcaldía de Soledad, así «[…] a continuación certificaremos que los actos administrativos por medio de los cuales se respondieron las referenciadas reclamaciones administrativas fueron notificadas personalmente al abogado DOMINGO AMARIS ESQUIVIA el día 23 de septiembre de 2016».
(negrilla fuera del original) 2 Frente a este punto se hará claridad en el caso concreto. 3 En adelante CPACA. 4 “Artículo 16. Valoración de daños. Dentro de cualquier proceso que se surta ante la Administración de Justicia, la valoración de daños irrogados a las personas y a las cosas atenderá los principios de reparación integral y equidad y observará los criterios técnicos actuariales”.
Radicación: 08001 23 33 000 2017 00555 01 (3803-2021) Demandante: Cesar Alberto Apresa Pérez 2 3. Argumentó que labora en el municipio de Soledad y que en el período comprendido entre 2012 y 2016 no se le incrementó el salario en el mismo porcentaje que al alcalde, al personero y a los concejales, motivo por el cual presentó reclamación ante la entidad demandada, el 19 de agosto de 2016 con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la nivelación salarial y como respuesta de ello obtuvo el acto acusado.
Contestación de la demanda. 4. El municipio de Soledad5 se opuso a las pretensiones de la demanda pues la equiparación que pretende el actor busca nivelar cargos de distinta naturaleza, adicionalmente, las normas que fijan los salarios de los empleados públicos fijan unos límites de acuerdo al nivel del empleo, y las entidades territoriales pueden, dentro de su autonomía, establecer escalas salariales siempre que se sujeten a los topes fijados por el Gobierno Nacional; por lo tanto, si la entidad reconoce un aumento inferior al límite máximo establecido, ello no implica per se una vulneración de los derechos laborales, pues para determinar la asignación salarial de cada cargo es necesario considerar las particularidades del ente territorial, la naturaleza y nivel del empleo, sus funciones y responsabilidades.
En el anterior contexto, no se vulneró ningún derecho al demandante ya que «la ley faculta conferir un trato diferente, a los cargos indicados, precisamente en aplicación del principio de igualdad» y en todo caso su salario y prestaciones sociales se pagaron conforme a las escalas salariales fijadas por el concejo municipal. 5. Por otra parte, precisó que no es procedente el reconocimiento de la sanción moratoria por consignación incompleta de las cesantías.
En consecuencia, propuso las excepciones de «inepta» demanda y caducidad por no dirigir la demanda contra los actos que resolvieron de manera definitiva la situación jurídica del demandante; caducidad porque en el evento de considerar que el acto sí es enjuiciable, transcurrieron más de 4 meses para la interposición de la demanda; inexistencia de la obligación; prescripción y compensación. II.
SENTENCIA APELADA. 6. El Tribunal Administrativo del Atlántico6 negó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto consideró que las entidades territoriales deben establecer el salario de sus empleados teniendo en cuenta la ley y sus decretos reglamentarios, de manera que, si bien el Gobierno Nacional fija un tope para ello, eso no implica que aquellas deban reconocer el límite máximo.
Con fundamento en lo anterior concluyó que el municipio de Soledad realizó los aumentos salariales de conformidad con lo dispuesto en las normas vigentes para los años 2012, 2013, 2014, 2015 y 2016. 5 Índice 9 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 6 Ibidem. Radicación: 08001 23 33 000 2017 00555 01 (3803-2021) Demandante: Cesar Alberto Apresa Pérez 3 III.
RECURSO DE APELACIÓN. 7. Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación7 en el que adujo que el Tribunal incurrió en un error de interpretación y no resolvió lo pedido, pues omitió explicar la razón que justifica la diferencia en el porcentaje del aumento salarial entre unos y otros empleos, lo cual vulneró su derecho a la igualdad.
En ese sentido precisó que su pretensión estaba dirigida a obtener el incremento del salario en el mismo porcentaje del alcalde, de los concejales y de los personeros, esto es, hasta el tope fijado por el Gobierno Nacional. 8. Por otra parte, señaló que contrario a lo dispuesto por el a quo sí es procedente el reconocimiento y pago de la sanción moratoria ya que «sí existió un retardo en el pago porque todos los emolumentos solicitados en las pretensiones fueron solicitados por el accionante el 19 de agosto de 2016, por medio de la reclamación administrativa, y negados el 23 de septiembre de 2016 por parte del MUNICIPIO DE SOLEDAD».
IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 9. Mediante auto del 27 de enero de 20228 y notificado en estado del 18 de febrero de 20229 se admitió el recurso de apelación. Las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio durante esta etapa10. V. CONSIDERACIONES. Competencia. 10. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico. 11. En concordancia con lo expuesto en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal omitió explicar la razón que justifica la diferencia en el porcentaje del aumento salarial entre unos y otros empleos de la entidad territorial y si tal diferencia conlleva la violación de su derecho a la igualdad y en caso de que proceda el ajuste salarial reclamado, si es viable acceder al reconocimiento de la sanción moratoria a causa del retardo en la consignación de sus emolumentos.
Caso concreto. 12. Con el propósito de examinar los problemas jurídicos es necesario precisar que en las pretensiones de la demanda el actor solicitó la nivelación salarial bajo el supuesto de 7 Ibidem. 8 Índice 3 de Samai. 9 Índice 7 de Samai. 10 No se observa manifestación al respecto en el informe secretarial visible en índice 8 de Samai.
Radicación: 08001 23 33 000 2017 00555 01 (3803-2021) Demandante: Cesar Alberto Apresa Pérez 4 que laboró en el cargo de «Inspector de Policía del Municipio de Soledad»;11 no obstante, del material probatorio obrante en el proceso se extrae que el cargo que ocupa es el de secretario12, de manera que el análisis se realizará respecto de dicho empleo. 13.
Hecha la claridad anterior, en el sub lite, el señor César Alberto Apresa Pérez acreditó13 que laboró en el cargo de secretario, código 440, grado 2, adscrito a la Secretaría de Gobierno del municipio de Soledad (Atlántico) desde el 10 de febrero de 198914 y hasta el 30 de marzo de 201615 y dentro de su asignación mensual para los años 2012 a 201616 recibió como remuneración, lo correspondiente al empleo de secretario, código 440, grado 2 del nivel central, de la siguiente manera: Año Asignación 2012 $ 995.725 + 67.800 + 44.655 (ST y SA)17 2013 $ 1.112.376 + 70.500 + 46.192 (ST y SA) 2014 $ 1.328.293 + 470551 (SA) 2015 $ 1.527.537 2016 $ 1.646.227 14.
Como consecuencia de ello y al no estar conforme con la remuneración recibida, el 19 de agosto de 201618 formuló petición en la que reclamó la nivelación del salario, prestaciones sociales y demás emolumentos por el período comprendido entre 2012 y 2016, bajo el entendimiento de que se vulneró su derecho a la igualdad, ya que al alcalde, los concejales y los personeros se les aumentó el salario en mayor porcentaje.
Para sustentar su dicho, adujo que en los decretos anuales expedidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública, expedidos a partir de 2012, se definió la escala de salarios de los entes territoriales dependiendo de su categoría y sobre esa base el municipio de Soledad expidió sus propios actos administrativos, pero en ellos se incrementó de manera desigual el salario de sus servidores.
Dicha petición dio origen al acto demandado. 11 Así se indica en la pretensión tercera y en la primera y segunda se refiere al cargo de «inspector» de dicha entidad territorial. 12 Como consta, entre otros documentos, en la certificación expedida el 16 de diciembre de 2015 por la secretaria de Talento Humano (E) de la Alcaldía de Soledad, en el decreto 086 del 8 de marzo de 2016, por el cual se le desvinculó del servicio, en la Resolución 264 del 26 de mayo de 2016, por la cual se reconocieron las prestaciones sociales definitivas. 13 Documentos visibles en índice 9 de Samai: certificación de talento humano de la alcaldía municipal de Soledad del 16 de diciembre de 2015. 14 Nombrado mediante Decreto 107 del 1° de febrero de 1989 y posesionado desde el 10 de febrero de 1989 al 30 de marzo de 2016, según consta en la Resolución 264 del 26 de mayo de 2016 “Por medio de la cual se reconoce y ordena un pago de cesantías y prestaciones sociales definitivas”. 15 Fecha en la que fue retirado al haber alcanzado la edad de retiro forzoso y habérsele reconocido su pensión de vejez mediante Resolución GNR351507 del 9 de noviembre de 2015. 16 Información extraída del acto de liquidación de prestaciones sociales definitivas, en lo que se refiere al año 2016 y de las certificaciones expedidas el 16 de diciembre de 2015 por la secretaria de Talento Humano (E) de la entidad territorial. 17 ST: subsidio de transporte;
SA: subsidio de alimentación. 18 Índice 9 de Samai. Radicación: 08001 23 33 000 2017 00555 01 (3803-2021) Demandante: Cesar Alberto Apresa Pérez 5 15. Pues bien, al revisar las pruebas que obran el expediente, se pudo constatar que el actor laboró al servicio del municipio de Soledad entre el 10 de febrero de 1989 y el 30 de marzo de 2016, pues se produjo su desvinculación comoquiera que llegó a la edad de retiro forzoso19, producto de ello, se reconocieron a su favor las prestaciones sociales definitivas a través de la Resolución 264 del 26 de mayo de 2016 y con los antecedentes administrativos no se allegó recurso que se hubiera interpuesto en contra de dicha decisión. 16.
Tal circunstancia permite concluir que el acto administrativo que resolvió la situación particular y concreta del demandante y que era susceptible de enjuiciar, con el propósito de obtener el restablecimiento del derecho que aquí se reclama, era la Resolución 264 del 26 de mayo de 2016, a través de la cual se liquidaron sus prestaciones de forma definitiva, de manera que si el señor Apresa Pérez estaba en desacuerdo con la liquidación de aquellas, en cuanto consideraba que el incremento salarial de los años 2012 a 2016 había sido desigual, pues el de otros empleos de la administración fue superior debió advertirlo interponiendo el recuso procedente en contra de dicho acto20 o acudiendo directamente ante la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo para cuestionar su legalidad, exponiendo los motivos de su inconformidad y no promover un nuevo pronunciamiento que diera origen al oficio acusado, pues lo que se refleja con dicha actuación es que intentó revivir los términos de los que no hizo uso oportuno frente al acto que definió su situación particular y concreta en torno a la liquidación definitiva de los emolumentos derivados de su relación laboral. 17.
En el anterior escenario, la Sala considera que si bien el recurso estaba orientado a examinar si la decisión del Tribunal estaba ajustada a derecho, en cuanto, a juicio del recurrente, se incurrió en un error de interpretación pues se omitió examinar la pretensión desde la óptica de la desigualdad en el porcentaje del incremento salarial asignado a los diferentes empleos de la administración territorial durante los años objeto de reclamo, para examinar dicho reproche era indispensable verificar si el acto administrativo cuestionado era idóneo para estudiarlo, pero no lo es, conforme a lo indicado previamente.
Así las cosas, la Sala confirmará la decisión adversa a las pretensiones de la demanda, pero porque el acto enjuiciado no fue el que definió la situación jurídica particular y concreta que se debate en el sub lite. 18. Ahora bien, en lo que se refiere a la sanción moratoria pretendida21, se debe señalar que si bien la petición que dio origen al acto acusado sí es enjuiciable para resolver dicha pretensión, en cuanto la resolvió en forma negativa, la Sala concluye que no puede prosperar pues deriva del presunto pago incompleto de los emolumentos reclamados con ocasión del alegado trato desigual en el incremento salarial, de manera que al no prosperar un pronunciamiento en torno a la diferencia en la remuneración, no se habilita el estudio de la mencionada sanción, circunstancias que llevan a confirmar la decisión del Tribunal. 19 Según Decreto 086 del 8 de marzo de 2016. 20 Procedía el recurso de reposición. 21 En cuanto a esta pretensión, se precisa que al referir las normas violadas en la demanda se mencionaron los artículos 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990, pero tanto en ella como en el recurso, en forma genérica, se pide la sanción por «retardo en el pago porque todos los emolumentos solicitados por el accionante» fueron negados por el municipio.
Radicación: 08001 23 33 000 2017 00555 01 (3803-2021) Demandante: Cesar Alberto Apresa Pérez 6 Condena en costas. 19. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso)22; y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 20.
Al revisar el caso concreto, se considera que el recurso de apelación no se aprecia como huérfano de fundamento legal, por lo que resulta improcedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 4 de diciembre de 2020, emitida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO. En firme esta sentencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente Aclaración de voto LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 22 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca]