CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-01121-01 Actora: María Nubia Mejía Mejía Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia Acción de tutela – Fallo de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora, contra el fallo de 18 de marzo de 2022, proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A, por medio del cual se negó el amparo constitucional solicitado por la señora María Nubia Mejía Mejía. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y las pretensiones La señora María Nubia Mejía Mejía, quien actúa a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, acudió ante esta Corporación, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital y a la igualdad, que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por el presunto defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial en que incurrió al proferir la sentencia de segunda instancia, dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a esta acción constitucional.
En amparo de los derechos fundamentales invocados, solicitó: “1. Amparar los derecho a la seguridad social, vida digna y mínimo vital de las personas de la tercera edad (sic), derechos adquiridos (sic) y expectativas legítimas (sic), principio de seguridad jurídica (sic), favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley (sic), debido proceso y derecho (sic) a la igualdad procesal, de la señora María Nubia Mejía Mejía. 2.
Ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad, en amparo de los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 11 de agosto de 2021, que confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia por la cual se había accedido a las pretensiones de la demanda y en consecuencia se ordene reliquidar la pensión de asistida (sic) teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el semestre inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo. 3.
Las demás que este honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados (sic)”. 2. Los hechos y las consideraciones del accionante La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: La señora María Nubia Mejía Mejía, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), en la que solicitó que se le declarara nula las Resoluciones RDP 3136 y RDP 14282 de 28 de enero y 31 de marzo de 2016, respectivamente, en las que se negó la solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación de la cual es titular.
A título de restablecimiento del derecho pidió, se dispusiera la reliquidación de la mesada pensional, con fundamento en la totalidad de los factores salariales devengados en el año previo a la consolidación de su status. El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Segundo (2º) Administrativo del Circuito de Medellín, que mediante sentencia de 29 de mayo de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Inconformes con la decisión, las partes interpusieron recursos de apelación. El Tribual Administrativo de Antioquia, confirmó parcialmente la decisión recurrida con providencia de 11 de agosto de 2019, en la que precisó, que toda vez que la señora Mejía Mejía, había trabajado en la Contraloría General de la República, su régimen pensional debía ser estudiado conforme con lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976, por tanto, el cálculo de la pensión se debía realizar teniendo en cuenta el 75% de los factores salariales enlistados en el Decreto 720 de 1978 y la Ley 62 de 1985, que hubiesen sido devengados durante los seis (6) meses previos a la consolidación del derecho pensional.
La demandante solicitó aclaración de la sentencia, en el sentido, de pedir que en aplicación del principio de favorabilidad, se pagara la suma más beneficiosa que resultare, de la comparación del monto devengado con anterioridad a la presentación de la demanda y el que arrojaran las operaciones aritméticas producto de la ejecución de la sentencia de segunda instancia. El Tribunal Administrativo de Antioquia, con auto de 20 de octubre de 2021 accedió a la petición y en tal virtud, advirtió a la UGPP, que en caso de que la suma resultante de la ejecución de la providencia, resultase inferior al reconocido en forma previo, debería continuar con el pago de la mesada en la cuantía anterior al proceso contencioso.
La accionante manifestó que la autoridad judicial incurrió en defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial. En ese orden, expuso que era beneficiaria del régimen de transición contenido en la Ley 33 de 1985, por tanto, su situación pensional debía resolverse atendiendo a lo reglado en la Ley 6ª de 1945 y en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978.
Concluyó que la decisión censurada desconoció injustificadamente la posición de esta Corporación, según la cual, la pensión de jubilación de los beneficiarios del régimen de transición debía calcularse con fundamento en la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio, en forma independiente a que sobre ellos se hubiesen efectuado cotizaciones al sistema general de seguridad social. 3.
Trámite procesal e informe de las entidades accionadas El Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A, mediante auto de 17 de febrero de 2022 admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada, para que hiciera las consideraciones que estimaran pertinentes. Asimismo, dispuso la vinculación de la UGPP, por tener interés en las resultas del proceso.
El Tribunal Administrativo de Antioquia se opuso a las pretensiones de la tutela. Refirió que la parte actora pretende utilizar la tutela como una instancia adicional, toda vez que busca un estudio de corrección del juez constitucional, con base en meras discrepancias con el estudio fáctico y jurídico contenido en la providencia censurada.
Adujo que, la sentencia censurada se profirió con arreglo a lo establecido por el Consejo de Estado – Sección Segunda, que mediante sentencia de unificación de 11 de junio de 2020 (C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez)[1], fijó la línea interpretativa que debía aplicarse en asuntos en los que se discutiera la aplicación del régimen de transición en eventos de empleados de la Contraloría General de la República.
La UGPP pidió la improcedencia de la acción, por considerar que la parte actora no agotó la carga argumentativa necesaria, con el fin de acreditar los yerros mencionados. 4. La providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A, mediante sentencia de 18 de marzo de 2022 negó el amparo solicitado por la señora María Nubia Mejía Mejía. Advirtió que la providencia tutelada se profirió de conformidad con el criterio de unificación fijado por el Consejo de Estado – Sección Segunda en sentencia de 11 de junio de 2020 (C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez).
Refirió que de la lectura de la providencia atacada, no se avizoraba la existencia de un estudio caprichoso o arbitrario que desconociera los derechos fundamentales deprecados por la actora, contrario a ello, la definición de su situación pensional se realizó de conformidad con lo dispuesto en la sentencia de unificación. 5. La impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara la decisión y se accediera a las pretensiones de la tutela, con fundamento en los siguientes argumentos.
Reiteró los planteamientos expuestos en el escrito de tutela. Adicionalmente, expuso que la sentencia objeto de este amparo realizó una aplicación retroactiva e improcedente del criterio de unificación, a ese efecto, puso de presente que cuando se instauró la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se encontraba vigente la providencia de 4 de agosto de 2010 (C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila), que disponía que para efectos de determinar el quantum de la mesada pensional, se debía tener en cuanta la totalidad de los factores salariales devengados, en forma independiente a que sobre ellos se hubiese realizado cotizaciones al Sistema General de la Seguridad Social.
Concluyó que, la posición vigente es regresiva y se traduce en un desconocimiento de los derechos pensionales de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela. 2.
Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A, por medio de la cual se negó la tutela interpuesta por la señora María Nubia Mejía Mejía. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[2] y el Consejo de Estado[3] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional partió de la existencia de una vía de hecho a través de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, posición que fue redefinida en la sentencia T-949 de 2003, y luego en la sentencia C- 590 de 2005, en la que se fijaron las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[4]: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 4. Los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución como causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Conforme con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “[…] valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez […]”[5].
En esta situación se incurre “[…] cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente[…]”[6]. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “[…] aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas […]”[7], de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.
En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “[…] [D]ebe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. […]” [8].
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “[…] (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. […] [9]. Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto[10].
Respecto al defecto sustantivo, se ha considerado que se incurre en él cuando: (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible; (ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance;
(iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada; (v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática[11].
La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006, precisó, a propósito del defecto sustantivo, la limitación que es inherente al principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, así: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”[12].
Y también, en las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 el Tribunal Constitucional, consideró: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental.
No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad. Esto porque: “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”. 5.
Caso concreto 5.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad Relevancia constitucional: La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la dignidad humana y a la igualdad, que constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
Existencia de otros medios ordinarios o extraordinarios: la sentencia cuestionada se encuentra en firme, de otro lado, no se encuentran circunstancias que pudieran fundamentar la interposición de un recurso extraordinario de revisión, por lo cual la parte actora no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial. Inmediatez: se observa que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, se dictó el 11 de agosto de 2021 y se aclaró con auto de 20 de octubre de 2021; por su parte la acción de tutela se presentó 15 de febrero de 2022, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, la parte actora plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran los derechos fundamentales invocados; y, que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.
Análisis de las causales específicas de procedibilidad Sea lo primero advertir, que la Sala estudiará en forma conjunta los yerros planteados en el escrito de tutela, por estar estos estrechamente relacionados. La señora María Nubia Mejía Mejía, estima conculcados los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la dignidad humana y a la igualdad, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, debido al presunto defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial en que incurrió al proferir el fallo de 21 de agosto de 2021, mediante la cual se definió su situación pensional, como beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 y, además, sujeto del marco legal de los funcionarios de la Contraloría General de la República.
En ese orden, manifestó que el IBL para la determinación de la mesada pensional debería ser conformado, con los factores salariales devengados durante el último año de servicio, con independencia que sobre ellos se hubiesen efectuado cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social. En esa línea, precisó que esta tesis fue prohijada por las diferentes Salas de esta Corporación, en acatamiento de la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 (C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila), que sostenía ese criterio judicial.
Pues bien, la Sala considera que no asiste razón a la parte impugnante, toda vez que, como lo advirtió el a quo, la posición jurídica contenida en la sentencia de 4 de agosto de 2010, fue reevaluada por la Sala Plena de esta Corporación, que con providencia de 28 de agosto de 2018 (C.P. César Palomino Cortés), precisó el alcance del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993 y la forma en que debía calcularse la pensión de jubilación de los beneficiarios de estos.
En atención a lo anterior, el Consejo de Estado – Sección Segunda se ha ocupado de aplicar el criterio jurídico actual, a situaciones particulares, como a los empleados de la Contraloría General de la República, que de suyo, cuentan con un régimen legal especial que debe ser acompasado con el estado del arte en la jurisprudencia. Así, se observa que sobre el citado tema se dictó un pronunciamiento de unificación, en el cual se estudia la aplicación del Decreto 929 de 1976 a los empleados de la Contraloría General de la República, que estuvieran cobijados con el régimen de transición pensional, en la cual se dispuso: “PRIMERO: Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto al periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.
SEGUNDO: Señalar que el efecto de la presente sentencia de unificación será retrospectivo y, por ende, la regla jurisprudencial fijada es vinculante para los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en sede judicial, en la forma dispuesta en la parte motiva. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos, esto es, amparados por la cosa juzgada, resultan inmodificables.
(…)”. Valga aclarar que, debido a que la providencia en cita es un pronunciamiento de unificación, resultaba entonces imperioso al Tribunal Administrativo de Antioquia atender lo dispuesto en esta, o bien, seguir una línea argumentativa que justificara en forma suficiente los motivos para su inaplicación. Para la Sala no es de recibo que la parte actora insista en mantener en el tiempo la tesis contenida en la sentencia proferida por esta Sección el 4 de agosto de 2010 (C.P. Víctor Alvarado Ardila), cuando es evidente que esta fue reevaluada a partir de 2018; asimismo, no es óbice que aquella hubiese sido la posición jurisprudencial imperante cuando se presentó la demanda ordinaria; contrario a ello, de la revisión del expediente se extrae que el asunto estaba pendiente de resolverse y por esa razón, debía seguirse las reglas de unificación, según lo ordenado en el numeral 2º de la sentencia de 11 de junio de 2020.
En ese orden, se tiene que los anteriores prolegómenos se tuvieron en cuenta, con el fin de proferir la sentencia acusada, en la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, arribó a las siguientes conclusiones: (i) que acorde a lo dispuesto por el Consejo de Estado – Sala Plena en sentencia de 28 de agosto de 2018 (C.P. César Palomino Cortés) el IBL únicamente debía estar conformado por los factores salariales expresamente señalados en la norma y sobre los cuales se hubiesen efectuado aportes al Sistema General de Seguridad Social y(ii) que a partir de la regla anterior, el Consejo de Estado – Sección Segunda en sentencia de unificación de 11 de junio de 2020 (C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez) manifestó que para los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República, amparados en el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, el IBL debía calcularse según lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976.
En ese orden, el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia de 11 de agosto de 2021 resolvió el asunto sometido a su consideración, en los siguientes términos: “18. La Caja Nacional de Previsión Social mediante Resolución 7762 del 8 de agosto de 1989 reconoció a partir del 1º de abril de 1988 a la señora María Nubia Mejía Mejía la pensión de jubilación en aplicación de las Leyes 4 de 1966 y 33 de 1985, teniendo en cuenta el 75% del promedio mensual de sueldos devengados en el último año de servicio (fl. 3 expediente digital).
Se observa, que el estatus de pensionada se consolidó y reconoció antes de la expedición y entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. 19. De conformidad con lo establecido en el inciso 6 del art. 36 de la Ley 100 de 1993 su reconocimiento debe hacerse “en las condiciones de favorabilidad vigentes” al momento de cumplirse con los requisitos. 20.
Del total de tiempo de vinculación en el sector oficial, la demandante laboró en la Contraloría General de la República durante 14 años, por lo tanto, le es aplicable el Decreto 929 de 1976, cuyo contenido no establece en qué época debe prestarse el servicio en la mencionada entidad. 21. Según lo anterior las variables para tener en cuenta en la reliquidación de la pensión reconocida a la demandante María Nubia Mejía Mejía son: 21.1.
El equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre según el Decreto 929 de 1976. 21.2. Factores salariales según: 21.2.1. El Decreto 720 de 1978 Art.
40. DE OTROS FACTORES DE SALARIO. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos y del valor del trabajo suplementario o del realizado en días de descanso obligatorio, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. Son factores de salario: a).
Los gastos de representación. b). La bonificación por servicios prestados. c). La prima técnica. d). La prima de servicio anual. e). Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión de servicio”. 21.2.2. La Ley 62 de 1985 Art. 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. (…)” 22. La señora María Nubia Mejía Mejía devengó en el último semestre de 1989 una asignación básica mensual de $43.750,00 y $26.925,00 del 1 al 15 de enero de 1990, subsidio de transporte $3.062,50, salario en especie $8.436,96, prima de antigüedad $188.986,65 (fl. 27 expediente digital), prima de alimentación $6.771,00, prima semestral pagada en junio de 1989 $ 56.500,16, bonificación por servicios pagada en julio de 1989 $ 21.375,00, prima de navidad pagada en diciembre de 1989 $ 60.114,75 y prima de vacaciones pagada en diciembre de 1989 $30.057,37 (fl. 143 expediente digital). 23.
La reliquidación de la pensión de la señora debe hacerse con el 75% promedio de los salarios o rentas devengados por la demandante durante últimos seis meses anteriores a su retiro teniendo en cuenta como factores salariales devengados y señalados de manera especial en el Decreto 720 de 1978 y para el sector público en la Ley 62 de 1985 así: la asignación básica, la bonificación por servicios, el salario en especie (art. 41 Decreto 1042 de 1978) y prima de antigüedad. 24.
Se niega la inclusión del subsidio de transporte por no ser factor salarial (Ley 15 de 1959) y de las primas de vacaciones y navidad pues no están previstas como factores salariales por liquidar y la prima semestral pues no fue recibida en el último semestre laborado. 25. En consecuencia, se modificará en este sentido la sentencia impugnada.
(…)”. La Sala observa que la autoridad judicial accionada efectuó una interpretación normativa y fáctica coherente, que se compadece con la realidad procesal evidenciada dentro del curso de este, lo cual no comporta una razón para acudir a la acción constitucional, a pesar de que ello resulte contraria a sus intereses. En ese orden, es de destacar que las alegaciones de la accionante se centran en síntesis, en propender por la aplicación de una tesis jurisprudencial que no se encuentra vigente, conforme se explicó en precedencia; en ese orden, resulta procedente llamar la atención a su apoderado judicial, respecto que no resulta conforme con sus funciones, prestar una asesoría bajo un supuesto, que de entrada resulta improcedente en el asunto.
Asimismo, se resalta que quien pretenda acudir ante la administración de justicia está en la obligación de observar algunas cargas y respetar las ritualidades propias de cada proceso, en este caso, cerciorarse de la tesis jurídica imperante al momento de presentar el amparo, de forma tal que no obligue a la administración de justicia a realizar un desgaste injustificado, con el fin de desatar este entuerto.
Es de advertir que la acción de tutela busca en esencia, realizar un juicio de validez entre la decisión adoptada por el juez del proceso ordinario y los principios superiores de la carta y no un juicio de corrección, lo cual es propio del trámite ordinario. En ese contexto, es menester llamar la atención que la acción de tutela no puede ser entendida como un asunto paralelo o una instancia adicional en relación con el proceso ordinario, tramitado ante la jurisdicción respectiva; en ese orden, no le es dable al juez constitucional efectuar una revisión de instancia de las decisiones cuestionadas, en razón a que ello supondría una injerencia injustificada en el ámbito competencial de las autoridades judiciales.
Igualmente, se observa que la autoridad judicial cuestionada interpretó razonadamente las normas citadas en la demanda, en armonía con el estado actual de la jurisprudencia, que lo llevaron a la convicción a que la pensión de jubilación de la señora Mejía Mejía, debía liquidarse de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976 y teniendo en cuenta los factores salariales sobre los que se hubiesen realizado cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social.
Con todo, la Sala considera que la decisión proferida en segunda instancia no desconoce los derechos irrenunciables y el principio de favorabilidad alegados por la actora; puesto que, en tal caso, en providencia de 20 de octubre de 2021, se ordenó a la UGPP, que realizados los cálculos para dar cumplimiento al fallo, debía pagar a la actora al suma más beneficiosa entre la que devengaba con anterioridad al proceso y la resultante de la ejecución de la providencia. En atención a lo anterior, es claro que no es del resorte del juzgador constitucional dictar pautas de hermenéutica jurídica, con el fin de que el juez natural de un asunto determinado las utilice en los temas de su competencia. A contrario sensu, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Antioquia cuenta con la autonomía propia del operador jurídico y sus interpretaciones no vulneran los derechos fundamentales deprecados por la actora.
En suma, la Sala no encuentra argumentos para encontrar probados los errores señalados en el escrito de tutela, puesto que no evidencia error sustantivo o desconocimiento del precedente judicial que pudiere ser lesiva de los derechos fundamentales invocados, dentro del trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora María Nubia Mejía Mejía, contra la UGPP.
III. DECISIÓN En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de 18 de marzo de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A, que negó el amparo solicitado por la señora María Nubia Mejía Mejía, en atención a que no se demostró la configuración de los yerros señalados en la tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 18 de marzo de 2022 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección A, dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. SEGUNDO.- Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al Despacho de origen.
Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ………… En comisión de servicios Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER…… SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Radicado: 05001-23-33-000-2012-00572-01 (1882-2014); Demandante: Olga Lucía Bermúdez Parra; Demandada: UGPP. [2] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [3] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [4] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. [5] Corte Constitucional. Sentencia T-442 de 1994 (MP. Antonio Barrera Carbonell). [6] Sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). [7] Sentencia T-538 de 1994. [8] Corte Constitucional. Sentencia SU-159 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). [9] Corte Constitucional. Sentencia T-117 de 7 de marzo de 2013. MP. Alexei Julio Estrada. [10] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [11] Sobre el particular puede apreciarse la sentencia T-474 de 2008 de la Corte Constitucional, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [12] Sentencia T-284 de 2006.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.