CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicado: 11001-03-25-000-2014-00463-00 Nº interno: 1486-2014 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Zenobia Martínez de García Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 18 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 18 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que confirmó la providencia de 18 de enero de 2013, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Pereira, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada por la señora Zenobia Martínez de García contra la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal en liquidación – Patrimonio Autónomo Buen Futuro.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Zenobia Martínez de García[1] La señora Zenobia Martínez de García, a través de apoderada, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal en Liquidación – Patrimonio Autónomo Buen Futuro, con el fin de obtener la nulidad del Oficio PABF-CDP-2010-061135 de 16 de abril de 2010, mediante el cual se niega el reconocimiento del reajuste establecido en los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que: (i) se condene al Patrimonio Autónomo Buen Futuro a reconocer el reajuste de salud en un 7% del valor de la pensión, a favor de la peticionaria, a partir del 1 de abril de 1994; (ii) se actualicen las sumas que resulten a favor por la condena; (iii) se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del CCA; y (iv) se condene en costas a la entidad demandada.

Lo anterior, al considerar que Cajanal reconoció una pensión de jubilación a la señora Zenobia Martínez de García, mediante la Resolución 008986 de 24 de noviembre de 1992, que en su artículo 4 dispuso la deducción del 5% del valor de cada mesada pensional para los servicios médico-asistenciales. Indicó que Cajanal ha venido descontando del valor de la pensión el 12% mensual como aporte para acceder a los servicios de salud, sin reconocer ni pagar el reajuste previsto en los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994.

Señaló que el 14 de abril de 2009 solicitó el reconocimiento del reajuste de la pensión con el incremento de lo descanto de más por concepto de aporte en salud, el cual fue negado mediante el Oficio PABF-CDP-2010-061135 de 16 de abril de 2010, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 157 de la Ley 100 de 1993. 2. Contestación de la demanda[2] La Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal en liquidación manifestó que la parte demandante se equivocó al señalar como demandada a esa entidad, pues no es la responsable de pagar la pensión ni de efectuar los descuentos.

Adicionalmente, indicó que en el acto de reconocimiento de las pensiones gracia se establece que sobre las mismas proceden los descuentos para los servicios médico-asistenciales, sin que se establezca ningún porcentaje exacto. Agregó que los reajustes pensionales solicitados por la demandante no se adeudan, pues “estos mismos se hacen de manera automática y de acuerdo al orden legal vigente, informado lo anterior la legislación que regula la prestación pensional es la Ley 91 de 1989, la cual no precisa alcance alguno acerca de los descuentos al sistema general en salud sobre la prestación reconocida por CAJANAL EICE […]”.

Propuso como excepciones: (i) inepta demanda por indebida designación del demandado; (ii) inexistencia de la obligación; (iii) genérica o innominada; (iv) prescripción de mesadas o diferencias o descuentos. 3. La sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho[3] El Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Pereira, en sentencia dictada el 18 de enero de 2013, decidió: (i) declarar probada parcialmente la excepción de prescripción del incremento o reajuste de las mesadas pensionales casadas con anterioridad al 20 abril de 2006;

(ii) declarar no probadas las excepciones de inepta demanda por indebida escogencia del demandado e inexistencia de la obligación, formuladas por Cajanal; (iii) declarar la nulidad del Oficio PABF-CDP-2010-061135 de 16 de abril de 2010, expedido pro el Gerente del Patrimonio Autónomo Buen Futuro; (iv) ordenar a Cajanal incrementar o reajustar la pensión de jubilación de la actora en el 7%, conforme a los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 de Decreto 692 de 1994;

(v) pagar a la pensionada las diferencias que resulten entre el reajuste ordenado en la providencia y lo cancelado en su favor por concepto de la mesada pensional; (vi) no condenar en costas. Consideró que, con anterioridad a la Ley 100 de 1993, los pensionados contribuían con el 5% de la mesada pensional para la financiación de los servicios de salud, sin embargo, dicha ley estableció de manera general, que la tasa de cotización para la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud sería hasta del 12%, hoy del 12,5%, sin importar el tipo de pensión de que se trate.

Igualmente, el artículo 143 de la Ley 100 de 1993 consagró un incremento en las mesadas pensionales, equivalente a la diferencia entre el valor de la cotización establecida en la Ley 100 de 1993 (12%) y el valor del aporte que se venía efectuando por el pensionado (5% para el caso de los trabajadores del sector público), con el fin de poner en igualdad de condiciones a los pensionados.

Advirtió que, si el descuento para salud se hace en el 12% establecido en la ley, debe producirse el incremento pensional dispuesto sin condicionamientos relativos a que dicho beneficio solo es para los destinatarios de la Ley 100 de 1993, pues el único elemento a tener en cuenta es que la pensión resulte afectada con tal aumento en la cotización en salud.

Indicó que la pensión percibida por la actora debe incrementarse en el 7% resultante de restar el 12% actual, el 5% que se cotizaba antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993. Declaró probada parcialmente la excepción de prescripción, teniendo en cuenta que la actora solicitó el incremento pensional el 20 de abril de 2009, por lo que los valores causados con anterioridad al 20 de abril de 2006 se encuentran prescritos. 3.

Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho[4] La entidad demandada presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, al considerar que la demandante no debe demandar a Cajanal, pues esa entidad no tiene responsabilidad sobre los valores reclamados, ni ha vulnerado alguna norma, ya que no existe ninguna disposición que indique el porcentaje a descontar, por lo que consideró que debía vincularse al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, por ser la entidad encargada del pago de la pensión. Igualmente, señaló que “los artículos 157 y 279 de la ley 100 de 1993, indica[n] que todo ciudadano debe participar en el servicio público de salud, teniendo en cuenta que la pensión gracia para los educadores que trata las leyes 114 de 1993, 116 de 1928 y 37 de 1993, continúan a cargo de CAJANAL y del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional y solo los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio están exceptuados [de] aportar al sistema general de salud”.

Agregó que todos los pensionados están obligados a realizar los aportes al sistema de salud en el porcentaje indicado en la ley y que el descuento por dicho concepto lo efectúa la entidad pagadora de la pensión (FOPEP o FOSYGA). 4. Sentencia objeto de revisión[5] El Tribunal Administrativo de Risaralda mediante sentencia del 18 de julio de 2013 confirmó la sentencia de primera instancia; y no condenó en costas.

Consideró que, contrario a lo indicado por la entidad apelante, no era posible demandar al Fondo de Pensiones Pública – FOPEP, toda vez que es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de la Protección Social y cuyos recursos se administran mediante encargo fiduciario, creado como administrador de los recursos, por lo que es en Cajanal que reside la responsabilidad por la expedición de sus propios actos administrativos.

Indicó que la Corte Constitucional ha considerado que quienes se encontraban pensionados con anterioridad al 1 de enero de 1994 están en una situación diferente a quienes se pensionen con posterioridad a la misma fecha. Señaló que el artículo 204 de la Ley 100 de 1993 elevó al 12% del salario base para la cotización a los afiliados al sistema general de seguridad social en salud y de acuerdo al artículo 143 de la misma ley, el total de la cotización estará a cargo del pensionado.

Advirtió que, en el caso bajo estudio, es evidente que se debe incrementar la pensión de la demandante en un 7%, pues para el 1 de enero de 1994 ya se había causado el derecho pensional y estaba cotizando 5% para el sistema de salud. 5. El recurso extraordinario de revisión[6] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 18 de julio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se confirmó el fallo proferido el 18 de enero de 2013 por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Pereira, con fundamento en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la revisión de pensiones: “b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Solicitó que se revoque la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que confirmó el fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Pereira, mediante el cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Zenobia Martínez de García contra Cajanal.

Igualmente, pidió que se declare que no hay lugar a realizar el reajuste previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, por cuanto el mismo se había aplicado oficiosamente por Cajanal. Señaló que, en virtud de lo resuelto por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Pereira y confirmado por el Tribunal Administrativo de Risaralda, la UGPP dictó la Resolución RDP 042408 de 12 de septiembre de 2013, mediante la cual se dio cumplimiento a lo ordenado.

Agregó que, con posterioridad, mediante memorando N° 20145040006633 de 16 de enero de 2014, suscrito por el Director de Nómina de Pensionados de la UGPP, se informa al área jurídica de la entidad que, al darse cumplimiento a la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, se generó un doble pago por la misma obligación a favor de la señora Zenobia Martínez de García, ya que previamente se había aplicado el reajuste del artículo 143 de la Ley 100 de 1993.

Advirtió que el Estatuto General de la Seguridad Social, en aras de proteger a quienes ostentaban la calidad de pensionados al 1 de enero de 1994, previó un reajuste mensual equivalente a la elevación en la cotización para salud. Señaló que con anterioridad a la Ley 100 de 1993, los afiliados de Cajanal debían aportar un 5% de la mesada, tal como lo establecía el artículo 3 de la Ley 4 de 1966.

Afirmó que, como la aplicación del nuevo sistema implicaba para los pensionados un incremento en el porcentaje de descuento, que representaría una disminución de su mesada, el legislador estableció un reajuste equivalente a la elevación de la cotización. Agregó que, debido a lo anterior, quienes se pensionaran con anterioridad al 1 de enero de 1994, tendrían derecho al reajuste en mención, como quiera que presentarían diferencias entre el porcentaje de descuento anterior (menor), frente al nuevo (mayor), por lo que el legislador quiso favorecer a quienes efectivamente se encontraban disfrutando de la prestación y compensar los mayores valores a descontar que traía la Ley 100 de 1993, con el fin de evitar un detrimento en las mesadas pensionales.

Indicó que a la señora Zenobia Martínez de García le asiste el derecho al reajuste pensional, en tanto el reconocimiento de la pensión se dio con anterioridad al 1 de abril de 1994, sin embargo, previo al trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, Cajanal ya había reajustado la mesada pensional, por lo que el cumplimiento de la sentencia recurrida implica en la actualidad un doble pago respecto de una misma obligación. Agregó que según lo indicado en el memorando N° 20145040006633 de 16 de enero de 2014, una vez entró en vigencia la Ley 100 de 1993, se aplicó el incremento reclamado, por lo que no era procedente nuevamente su reconocimiento Acompañó la demanda con una liquidación y la relación de pagos efectuados por el FOPEP, en los que se evidencia que a partir de 1994 se empezó a incrementar oficiosamente la pensión de la señora Zenobia Martínez de García, en el porcentaje establecido en la Ley 100 de 1993, a fin de efectuar los descuentos en salud, sin que se desmejorara la mesada pensional, de lo que deviene que al darse cumplimiento a lo ordenado en el fallo objeto de revisión, se ajustó nuevamente la prestación sin fundamento legal alguno. 6.

Trámite del recurso extraordinario de revisión Previo a resolver sobre la admisión del recurso, se ofició al Tribunal Administrativo de Risaralda para que allegara copia del expediente que contiene el proceso con radicado 66001-33-31-003-2010-00332-01[7]. Mediante auto del 11 de agosto de 2016 se admitió el recurso extraordinario de revisión[8].

A través de auto del 17 de junio de 2020 se prescindió del periodo probatorio[9]. En auto del 31 de julio de 2020 se comisionó para que se surtiera notificación personal a la señora Zenobia Martínez[10]. Mediante auto del 30 de septiembre de 2021 se dictó auto de pruebas[11]. 7. Oposición al recurso extraordinario de revisión[12] La señora Zenobia Martínez de García no contestó el recurso extraordinario de revisión, pese a que constituyó apoderado. 8.

Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no conceptuó de fondo en el presente asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 18 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.

Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 31 de marzo de 2014[13], pues la sentencia recurrida se dictó el 18 de julio de 2013, y conforme con el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la sentencia de la Corte Constitucional SU-114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.

Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6.

Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adiciones o modifiquen”. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna. 3.

Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 18 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que confirmó el fallo dictado el 18 de enero de 2013 por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Pereira, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 18 de julio de 2013 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, se incurrió en la causal de revisión alegada por el recurrente, esto es, si la cuantía del derecho reconocido a la señora Zenobia Martínez de García excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado el reajuste de la pensión de jubilación de acuerdo con lo establecido en los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994, pese a que ya se había reajustado la pensión de manera oficiosa por parte de Cajanal en los mismos términos. Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1.

Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.

Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.

Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[14].

Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.

En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite[15] y sus causales generales[16] le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis[17], dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia[18]”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar[19].

Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho[20].

Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2.

Alcance de la causal invocada por la entidad recurrente La causal invocada es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.

La Sala Especial de Decisión 4, en sentencia del 1 de agosto de 2017, efectuó las siguientes consideraciones sobre el objeto y finalidad del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, así: “[…] esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado, que indicó: “Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones.

Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación[21].” Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las que se insiste, se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional y como se lee en el aparte pretranscrito de la exposición de motivos, para enfrentar y afrontar el estado del arte actual en el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en tanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema.

Es claro que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero precisamente, este mecanismo se instituyó como una excepción que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si como aquí se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley.

Y es que no tiene asidero jurídico ni social sostener una prestación periódica, cuando es evidente que no era viable su reconocimiento o cuando su monto difiere en exceso, en tanto ello atentaría contra el interés de carácter general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, bajo el amparo de dar prevalencia a un interés particular, pero que es ficticio, en cuanto a que es ilegitimo, lo que en últimas representa un detrimento de los recursos sociales.

Ese equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde, o constituye una mera discrepancia que en última aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley.

Todo ello hay que entenderlo dirigido al deber de moralizar la inversión pública y los dineros estatales, y que su propósito no es otro que orientar y potencializar la sostenibilidad del sistema, pues tales disposiciones buscan mantener y prolongar su viabilidad, ya que continuar solventando prestaciones que no atienden a esa legalidad, debilitan y ponen en riesgo de colapso la capacidad de abastecimiento y pago que tiene el Estado a su cargo, generando un potencial déficit por la asunción de coberturas no contempladas o que previstas, exceden el monto legal, lo que implicaría la devastación del erario.

En ese sentido, está visto que la eficiencia del sistema la representa el que sea una prioridad y un objetivo que la asignación de los recursos obedezca a una legal asignación a efectos de lograr una cobertura universal y equitativa para todos quienes tienen un derecho a pensión”[22]. De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.

Caso concreto A juicio de la UGPP la sentencia recurrida incurre en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por haberse ordenado el reajuste de la pensión de jubilación reconocida a la señora Zenobia Martínez de García de acuerdo con lo establecido en los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994, pese a que ya se había reajustado de oficio la pensión con fundamento en dichas normas.

Al respecto, se advierte que: (i) la señora Zenobia Martínez de García solicitó el reconocimiento del reajuste de la pensión de jubilación a Cajanal con fundamento en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993; (ii) mediante Oficio PABF-CDP-2010-061135 de 16 de abril de 2010 se negó lo solicitado; (iii) la señora Zenobia Martínez presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra Cajanal, con el fin de obtener la nulidad del acto anterior y, en consecuencia, el reajuste de la pensión de jubilación con el incremento del 7% solicitado;

(iv) el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Pereira, mediante sentencia de primera instancia accedió a las súplicas de la demanda al considerar que era procedente el reajuste pensional; (v) Cajanal presentó recurso de apelación al considerar que no debía demandarse a esa entidad sino al FOPEP, que todos los pensionados están obligados a realizar aportes al sistema de salud y que “los artículos 157 y 279 de la ley 100 de 1993, indica[n] que todo ciudadano debe participar en el servicio público de salud, teniendo en cuenta que la pensión gracia para los educadores que trata las leyes 114 de 1993, 116 de 1928 y 37 de 1993, continúan a cargo de CAJANAL y del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional y solo los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio están exceptuados [de] aportar al sistema general de salud”;

(vi) el Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó la decisión de primera instancia, la considerar que la demandante tenía derecho al reajuste de la pensión en los términos reclamados. La Sala resalta que, en el asunto de la referencia no se discute el derecho pensional reconocido por la Caja Nacional de Previsión Social a favor de la señora Zenobia Martínez de García mediante la Resolución 000014 de 7 de enero de 1992, en cuantía de $30.873,33, efectiva a partir del 18 de junio de 1988, así como tampoco lo dispuesto en la Resolución 008986 de 24 de noviembre de 1992, mediante la cual se revocó el anterior acto y se estableció la cuantía en $26.214,23, efectiva a partir de la misma fecha; sino que se evidencia que la UGPP controvierte en el presente asunto la decisión proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Pereira y confirmada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la medida en que a su juicio en dichas decisiones se dispuso el reajuste la pensión reconocida a la señora Zenobia Martínez de García, en virtud de lo dispuesto en los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994, pese a que ya se había reajustado la pensión en el porcentaje correspondiente.

Asimismo, se encuentra acreditado que la UGPP mediante la Resolución RDP 042408 de 12 de septiembre de 2013 dio cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en los siguientes términos[23]: Pues bien, a través de la Resolución RDP 008404 de 5 de marzo de 2018, la UGPP dio cumplimiento a lo ordenado en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en los siguientes términos: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento al fallo proferido por TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, de fecha 18 de julio de 2013, y en consecuencia por el área de nómina de la UGPP, se procederá a incrementar en un 7% la mesada pensional devengada por la señora MARTÍNEZ DE GARCÍA ZENOBIA, ya identificada, a partir del 1 del 01 de abril de 1994, pero con efectos fiscales a partir del 20 de abril de 2006 por prescripción trienal, de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento.[…]”.

Ahora bien, en el caso bajo estudio, la UGPP plantea en el recurso extraordinario de revisión bajo el argumento que la sentencia recurrida de forma desacertada concede el reajuste de la pensión en virtud de lo dispuesto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, pese a que ya se había aplicado el mismo de manera oficiosa por la entidad. Al respecto, la Sala considera que, ni en el acto administrativo demandado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la señora Zenobia Martínez de García, ni en el mismo proceso ordinario, se planteó por parte de la entidad de previsión social que el mencionado reajuste ya se había efectuado, por el contrario, la defensa de la entidad se limitó a indicar que todos los pensionados eran cotizantes obligatorios para el Sistema de Seguridad Social en Salud, punto que no era objeto de discusión por la parte demandante.

Al observar los escritos presentados por la entidad demanda, nunca se planteó el reajuste oficioso de dicha prestación, sino que incluso en el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia, Cajanal se limitó a plantear que debió señalarse como parte demandada al FOPEP y no a esa entidad; y que la pensión gracia al estar a cargo de Cajanal debe aportar al sistema de salud, por cuanto solo las pensiones en cabeza del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio se encuentran exceptuadas, punto que no resulta aplicable ni siquiera al caso bajo estudio, por cuanto la pensionada no fue docente y tampoco era beneficiaria de una pensión gracia. En virtud de lo anterior, se evidencia que la decisión recurrida no omitió ni pasó por alto que se hubiera efectuado un reajuste de forma automática sobre la pensión reconocida a la señora Zenobia Martínez, pues al no haber sido planteado por la entidad de previsión social, era imposible para el juez conocer dicha situación. Ahora bien, se debe resaltar que el recurso extraordinario de revisión no constituye una instancia adicional del proceso contencioso que se ha adelantado ante los jueces competentes, sino que se trata de un mecanismo extraordinario, que se funda en la configuración de alguna de las causales taxativamente señaladas por el legislador, con el fin de revisar una decisión judicial y no se puede emplear como una oportunidad de alguna de las partes para discutir un aspecto de la litis sobre el cual no se presentó un debido planteamiento, ni fue abordado en el estudio del caso por el juez de instancia. En gracia de discusión, de aceptarse que el juez de revisión estudie la causal invocada, como quiera que el reconocimiento del reajuste y, por tanto, la posible afectación de la cuantía de la pensión, se presentó en la sentencia recurrida, la Sala advierte que la UGPP tampoco cumplió con la argumentativa exigida en esta clase de asuntos, pues, aunque en el recurso extraordinario de revisión afirmó que ya se había de manera oficiosa reajustado la pensión, no acreditó dicha situación, como se muestra a continuación. La UGPP en el recurso extraordinario de revisión manifestó que “mediante memorando No. 20145040006633 de 16 de enero de 2014, suscrito por el Subdirector de Nómina de Pensionados de la Dirección de Pensiones de la UGPP, se informa al área jurídica de la entidad, que en virtud del estricto cumplimiento dado a la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda de 18 de julio de 2013, para el caso de la señora ZENOBIA MARTÍNEZ DE GARCÍA, se generó un doble pago por la misma obligación, ya que previamente se había aplicado el reajuste del artículo 143 de la Ley 100 de 1993” y que “la UGPP presenta una liquidación y la relación de pagos efectuados que certifica el FOPEP (documentos que se anexan al presente recurso), que evidencian que a partir del año 1994, se empezó a incrementar oficiosamente la pensión de la señora MARTÍNEZ DE GARCÍA, en el porcentaje establecido en la Ley 100 de 1993, a fin de efectuar los descuentos en salud, sin que se desmejorara la mesada pensional, de lo que devine que al darse cumplimiento a lo ordenado en el fallo objeto de revisión, se ajustó nuevamente la prestación sin fundamento legal alguno”.

Sin embargo, al revisar los argumentos expuestos en este asunto, así como las pruebas allegadas al expediente, la Sala considera que la UGPP no cumplió con la carga argumentativa que se le imprime al asunto, pues aunque indica que de manera oficiosa se realizó el incremento previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, y trajo unos documentos en los que se muestra el pago realizado desde la efectividad del reconocimiento pensional, en ningún aparte se muestra puntualmente el incremento efectuado anualmente, el concepto por el cual se efectúa dicho incremento, ni se hace una exposición detallada del mismo en el recurso.

Lo anterior implica que, para poder llegar a la conclusión indicada por la UGPP, debería esta Sala de decisión realizar de manera oficiosa el cálculo detallado para establecer si el incremento que se presentó en la pensión de forma anual corresponde al legal, si sobrepasa el mismo, y si encaja dentro del dispuesto por el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, pues la UGPP se limitó en el recurso a decir que se hizo de forma oficiosa, sin entrar a demostrar sus afirmaciones, lo cual es propio de este recurso extraordinario de revisión, con el cual se pretende romper el principio de la cosa juzgada, lo que conlleva a un ejercicio apropiado y exigente en materia argumentativa para el recurrente.

Por las anteriores razones, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, como quiera que no se evidencia la configuración de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sin que haya lugar a condenar en costas debido a que en virtud de lo establecido en el artículo 365, numeral 8, del CGP, aplicable al caso por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, lo cual no ocurre en el sub lite.

III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y no condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia de 18 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado.

TERCERO: RECONOCER personería jurídica a la abogada Patricia Aristizábal Rodríguez para actuar como apoderada de la señora Zenobia Martínez de García, en los términos y para los efectos del poder visible a índice 45 de SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente allegado en calidad de préstamo al despacho de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 3-12 del expediente 2010-00332. [2] Folios 21-28 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 2010-00332. [3] Folios 112-129 del expediente 2010-00332. [4] Folios 139-140 del cuaderno 2010-00332. [5] Folios 214-230 del cuaderno 2010-00332. [6] Folios 137-148. [7] Folio 151 del cuaderno principal. [8] Folios 158-reverso. [9] Folios 164. [10] Folio 165. [11] Folios 168-reverso. [12] Visible a índice 45 de SAMAI. [13] Folio 148 reverso. [14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [15] Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013- 02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014- 00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012- 01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.

Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. [16] Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [17] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.

Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. [18] Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.

Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. [19] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [20] De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, la intención del legislador con la consagración de la acción especial estuvo centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas irregularmente o en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.

Ver: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022- 00(REV)]. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencias de 21 de junio de 2018 [Rads. 11001-03-25-000-2014-00845-00(2572- 14) y 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13)], 12 de julio de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2013-00036-00(0091-13)] y 9 de agosto de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2017-00216-00(1223-17)].

MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. [21] Ver en http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_nume ro=56&p_consec=4821 [22] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 4. Exp. 2016-02022-00 M.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [23] Folios 83-90 del cuaderno principal.