CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de Trece (13) de Marzo de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda 1.1.1 Pretensiones La señora Martha Ligia Gómez Restrepo, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, para solicitar la nulidad del acto administrativo con radicado No 180-1607-4130 del 14 de julio de 2016, expedido por la demandada, mediante la cual niega el reconocimiento y pago de acreencias laborales a la accionante.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que (i) le reconozca y pague todas las prestaciones sociales correspondientes a cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones y prima de servicio, causadas desde el 12 de diciembre de 2000 y hasta el 1° de enero de 2015; (ii) la indemnización moratoria consagrada en el artículo 65 del C.S.T, por el no pago sus prestaciones sociales a la terminación del contrato de trabajo y por no haber consignado en el fondo de cesantías, consagrada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990;
(iii) el pago del valor correspondiente al 12% del ingreso base cotización, por el tiempo comprendido entre el 12 de diciembre de 2000 y el 1° de enero de 2015; (iv) las costas y gastos del proceso y; (v) como subsidiaria, en caso de no acceder a la condena por indemnización moratoria, se condene al reajuste por indexación de todas las sumas ordenadas en la sentencia, teniendo en cuenta la pérdida del poder adquisitivo de la moneda. 1.1.2 Hechos La señora Martha Ligia Gómez Restrepo, indicó que prestó sus servicios como Ingeniera Forestal de Corantioquia entre el 12 de diciembre de 2000 y el 1° de enero de 2015, mediante contratos de prestación de servicios.
Señaló que, su labor se desarrollaba en los lugares que le señalaba la entidad, utilizando materiales, transporte y dotación proporcionados por esta, con lo cual llegó a elaborar diversas cartillas, informes y artículos técnicos financiados con recursos de Corantioquia. Además, tenía bajo su supervisión auxiliares de campo y de laboratorio, contratados y pagados directamente por la demandada, pero cuya dirección estaba a su cargo.
Expuso que, el 29 de junio de 2016, presentó reclamación administrativa para el reconocimiento de la existencia de la relación laboral y el pago de las acreencias laborales adeudadas, negados a través del acto acusado. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación La parte actora invocó como normas desconocidas los artículos 22, 23 y 24 del C.S.T, y citó sentencias de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado.
Afirmó que, en el presente asunto, no existe ninguna discusión en relación con los elementos de prestación personal del servicio, la remuneración que recibió y la subordinación, pues, durante los más de 13 años que trabajó para Corantioquia, además de cumplir con las funciones previstas en los 15 contratos que firmó, también asumió tareas asignadas directamente por la entidad, relacionadas con labores técnicas, administrativas, investigativas, operativas y de coordinación general del programa contratado.
Adujo que, no contaba con autonomía ni utilizaba recursos propios para ejecutar dichas actividades, como correspondería a un contratista independiente, razón por la cual, se encuentran reunidos los elementos esenciales de toda relación de trabajo subordinada. 1.2 Contestación de la demanda La entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la relación con el demandante se derivó de contratos de prestación de servicios que, «no fueron continuos», y no se configuró una relación de carácter laboral como este pretende, toda vez que, los contratos con la demandante fueron celebrados de manera voluntaria, liquidados de forma bilateral y con obligaciones propias de la contratación, cuyos honorarios se pagaban previa verificación del objeto pactado.
Finalmente, aclaró que, las publicaciones, presentaciones, interventorías y supervisiones se efectuaron dentro de los contratos vigentes, sin configurar relación laboral. Propuso las excepciones que denominó «caducidad», «falta de causa para pedir por parte de la demandante», «inepta demanda», e «legalidad del acto administrativo atacado». 1.3 La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, mediante sentencia de Trece (13) de Marzo de Dos Mil Veinticinco (2025), negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas.
Como sustento de su decisión, luego de estudiar las pruebas recaudadas, el Tribunal indicó con relación a la prestación del servicio que «[…] encuentra plenamente acreditada la prestación personal de Martha Ligia Gómez Restrepo entre el 12 de diciembre de 2000 y el 01 de enero de 2015, con varias interrupciones que incluso superan los 30 días calendario, en atención a que esta fue contratada por Corantioquia como Ingeniera Forestal para desarrollar funciones requeridas en cumplimiento de los objetos contractuales contenidos en los acuerdos bilaterales que suscribió, como se relacionó al analizar los extremos temporales de la relación, además de la certificación visible a folios 27 expedida por el Secretario General de Corantioquia, en la que se relacionaron los contratos de prestación de servicios suscritos por la entidad con la señora Martha Ligia Gómez Restrepo […]».
Frente a la remuneración, expuso que, está probado igualmente que la demandante recibió una remuneración económica por su vínculo con la entidad, ya que, en los contratos firmados se fijaron honorarios globales y se efectuaron pagos mensuales por la prestación de los servicios contratados. Esto se evidencia en las cláusulas de dichos contratos, referentes a: i) el valor total de los mismos; y ii) la forma de pago, en la cual se establecieron los montos mensuales que la demandante percibiría por sus servicios.
Ahora bien, respecto a la subordinación, señaló que «[…] [d]e los testimonios de Edgar Piedrahita Cardona y Olga Araque Álzate se extrae que la demandante cumplía el horario de acuerdo con las actividades que debía realizar, para tal fin el señor Piedrahita indicó que «cumplía según el horario implícito de las mismas actividades que no son sujetos a horarios de oficina» y la señora Araque Álzate sostuvo que «no tenía horario establecido».
En igual sentido, de la recepción de los testimonios antes señalados y los de Juan Lázaro Toro Murillo y Oscar David Uribe Valencia afirmaron haber visto a la demandante prestar los servicios de forma personal en las instalaciones de la Corporación, en los viveros de la misma corporación o en diferentes eventos académicos, de investigación o promoción del objeto contractual […]».
En ese sentido, la sala concluyó que, el testimonio sobre un posible cumplimiento de horario por parte de la demandante no prueba, por sí solo, la existencia de subordinación, pues no hay certeza sobre el inicio y fin de una jornada laboral. Más bien, se trató de una coordinación de actividades propias del contrato de prestación de servicios, en el que era normal fijar horarios para visitas o investigaciones.
Por ello, no se configura un indicio de subordinación derivado de la imposición de un horario o del lugar de prestación del servicio. De otra parte, frente a la existencia o no de actividades de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad contratante, resaltó los testimonios de Oscar David Uribe Valencia y Edgar Piedrahita Cardona, los cuales dieron cuenta que la demandante recibía órdenes del señor Juan Lázaro Toro quien era el encargado de coordinar e intervenir los programas que desarrollaba la ingeniera Gómez Restrepo, al tiempo que citaba a reuniones y/o capacitaciones, estas últimas que ella debía realizar.
Así mismo, era quien definía o escogía los lugares y municipios donde se debía desarrollar los trabajos, elementos de orden técnico, seleccionaba los proyectos a ejecutar, es decir la selección de especies, sitios y forma a ejecutar. Por su parte, señaló que, Juan Lázaro Toro Murillo y Olga Araque Alzate sostuvieron que, la ingeniera se desempeñaba en actividades técnicas, científicas e investigativas [investigar especies en conservación], era autónoma de acuerdo a los objetivos específicos de las obligaciones contractuales, manejaba su tiempo en el ejercicio de su labor; afirman que, en ocasiones se citaba para que hiciera presencia a reuniones o comités en virtud del trabajo de investigación que se desarrollaba y las capacitaciones que brindaba a las comunidades estaban contempladas de manera expresa en las obligaciones del contrato suscrito; asimismo, indicaron que, tenía manejo del tiempo al punto que cada año sacaba una semana de vacaciones cuando cumplía años, y prestaba su servicio desde la casa, o en los viveros de la Corporación además que eventualmente se desplazaba a la entidad para presentar informes.
Igualmente, manifestaron que desarrollaba actividades muy específicas de investigación sobre semillas y especies forestales, por ello entre otras obligaciones contractuales, debía participar en la elaboración de varios boletines de la corporación, ella debía recopilar información de escritos anteriores para su consolidación, al igual que la elaboración de libros institucionales donde ella aparecía como autora, sin embargo, era la entidad que finalmente definía qué se publicaba por ser parte de la relación contractual que se había suscrito.
De lo anteriormente expuesto, concluyó que, no se probó la existencia de órdenes propiamente dichas, pues la labor del interventor en los contratos de prestación de servicios corresponde solo a la verificación del cumplimiento del objeto contractual, no a un control directo de las actividades. Los testimonios rendidos no son claros ni suficientes para demostrar subordinación, sino que evidencian una labor de supervisión y coordinación necesaria para el desarrollo de las funciones contratadas como ingeniera forestal.
En este sentido, resaltó que, las instrucciones recibidas responden a la naturaleza del contrato y no constituyen prueba de una relación laboral subordinada. Finalmente, con relación los indicios frente al desarrollo de actividades misionales de la entidad Contratante y vocación de continuidad, sostuvo que, las funciones de la demandante correspondían a lo pactado en los contratos, los cuales, aunque se extendieron por casi 15 años, presentaron varias interrupciones.
Asimismo, que, sus labores eran de carácter especializado, científico y técnico, enfocadas en investigación, conservación y desarrollo de la flora, lo que se corroboró con los objetos contractuales, actas e informes presentados. Por lo anterior, el A-quo negó las pretensiones de la demanda, por no encontrar configurados la totalidad de los elementos del contrato realidad, concretamente el de la subordinación. 1.4 El recurso de apelación Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte actora interpuso recurso de apelación, en el que solicitó revocar la sentencia apelada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.
Lo anterior, toda vez que, se demostró la continuidad de los contratos, pues durante 14 años asumió funciones reiteradas de investigación, coordinación y producción de resultados técnicos para la preservación de especies forestales, lo que evidencia una ejecución constante de actividades. De los 15 contratos suscritos, 8 tuvieron una duración cercana a un año y los intervalos entre uno y otro no fueron prolongados, manteniéndose siempre la prestación del servicio.
Además, las publicaciones de libros de fenología en 2010 y 2011, elaborados por la demandante, confirman la proyección y permanencia de dicha continuidad por parte de la entidad. Indicó que, los contratos estuvieron ligados directamente al objeto misional de la entidad, pues el Boletín Técnico Biodiversidad 5 demuestra que el programa en el que laboró la demandante por casi 15 años inició en 1998 y tenía carácter permanente, pues, se trataba de una actividad esencial y relevante dentro de los fines de la entidad, y no de una labor secundaria o intrascendente.
Finalmente, señaló que, se acreditó no solo la prestación personal del servicio y la remuneración, sino también la subordinación y dependencia continua, toda vez que, la entidad proporcionó a la demandante todos los medios de trabajo, insumos, dotación y personal de apoyo, de los cuales dependía para cumplir sus funciones, careciendo de recursos propios.
Asimismo, participó activamente en la ejecución de las labores, fijando lineamientos, planes y objetivos, por lo que no puede hablarse de autonomía en casi 15 años de trabajo. Por lo tanto, concluyó que, en realidad, los múltiples contratos encubrieron una labor continua y permanente dentro de un único proyecto misional de la entidad. 1.5 Trámite de segunda instancia Con auto de 7 de julio de 2025, el consejero ponente admitió el recurso de apelación de acuerdo con lo establecido por el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo.
Por su parte, el Ministerio Público emitió concepto y solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, al concluir que, «[…] no obran en el plenario, elementos de juicio que permitan inferir que la relación que nació entre las partes en disputa fue objeto de una real subordinación, porque estos resultan insuficientes para desvirtuar los contratos de prestación de servicios suscritos por las partes, siendo imposible afirmar la configuración de un vínculo de carácter laboral; razón por la cual los argumentos de apelación no están llamados a prosperar».
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA. De igual forma, cabe destacar qué, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, corresponde a la Sala establecer si hay lugar a la declaratoria de existencia de una relación laboral subordinada entre la demandante y la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, Corantioquia, habida cuenta de los servicios que prestó desde el doce (12) de diciembre del dos mil (2000) hasta el primero (1°) de enero de dos mil quince (2015), en condición de contratista, o si, por el contrario, al celebrar y dar ejecución a dichos contratos, la accionada dio cumplimiento a la normativa aplicable.
Para resolver el anterior problema jurídico, la Sala desarrollará los siguientes temas: 2.3 marco normativo y jurisprudencial de la existencia de una relación laboral encubierta y/o subyacente; 2.4 medios de prueba; 2.5 caso concreto; y 2.7 condena en costas. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial de la existencia de una relación laboral encubierta y/o subyacente En principio, cabe precisar que, respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-614 de 2009, al señalar que la permanencia, entre otros criterios, es un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
De lo anterior, se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende a la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales; y, para reforzar su tesis, el demandante puede valerse de los criterios de la permanencia del empleo para constatar si se está encubriendo una auténtica relación laboral.
En el mismo sentido, la Subsección B de esta Sección Segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo y, (ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Este criterio ha sido reiterado por esta Subsección en múltiples oportunidades, consolidando así una línea jurisprudencial uniforme en torno a la materia. En consecuencia, será con fundamento en dicho marco normativo y jurisprudencial que se desarrollará el análisis del presente asunto. Medios de prueba Acto administrativo con radicado No 180-1607-4130 del 14 de julio de 2016, expedido por el secretario general de Corantioquia, a través del cual niega el reconocimiento de la existencia de la relación laboral con la demandante.
Copia de contratos celebrados, entre la señora Martha Ligia Gómez Restrepo y la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Corantioquia, detallados de la siguiente manera: Certificación expedida por el secretario general de Corantioquia, a través de la cual hace constar que la demandante prestó sus servicios como contratista de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Corantioquia desde el 12 de diciembre de 2000 hasta el 1° de enero de 2015.
Testimonio de Oscar David Uribe valencia, indicó que, es técnico forestal y manifestó que conoció a la demandante desde enero del año 2000, en los programas de árboles semilleros y la fenología cuando trabajó en Corantioquia. Expuso que, la actora tenía como coordinador al señor Juan Lázaro Toro, quien estaba al frente de estos programas, sin tener certeza si recibía órdenes, solo señaló que, tiene conocimiento que la accionante llegaba al campo para realizar las interventorías.
Finalmente, sostuvo que, lo que conoce del horario es muy poco, toda vez que le tocaba desplazarse. Testimonio de Edgar Piedrahita, señaló que, estuvo vinculado por contrato de prestación de servicios con la Corporación, que conoció hace 32 años a la actora desde la Universidad Nacional. Agregó que, el horario estaba implícito entre las mismas actividades.
Expuso que, para el desempeño de las actividades de la demandante, siempre contaba con auxiliares de campo y laboratorio, asimismo que, prestaba sus servicios en múltiples lugares, en el campo por las interventorías, en la estación de biodiversidad, en la Corporación y en su domicilio, Manifestó que, Juan Lázaro Toro, era interventor, jefe del proyecto.
Indicó respecto al boletín, que era el autor de uno de esos boletines, toda vez que, la Corporación lo había contratado con esa finalidad y que, tenía conocimiento que otro era de autoría de la demandante. Finalmente, señaló que, la accionante tuvo dos contratos de asesoría con el jardín botánico, de las cuales desconoce las duraciones, sin embargo, resaltó que, ella nunca dejó de cumplir las funciones con Corantioquia.
Testimonio de la señora Olga Alejandra Araque Alzate, expuso que, es ingeniera forestal, que conoció a la actora desde el año 2010 cuando ingresó a Corantioquia por contrato de prestación de servicios. Señaló que la demandante no tenía un horario establecido, que no mantenía dentro de la Corporación, trabajaba mucho en su residencia y realizaba sus visitas periódicas y que, sus actividades eran en el proyecto de flora y fauna, investigación de especies y específicos en el vivero de la Corporación. Finalmente indicó que, también fue supervisora de la actora cuando Juan Lázaro se ausentaba.
Testimonio de Juan Lázaro Toro Murillo, indicó que, es ingeniero forestal y que conoció a la señora Martha Ligia Gómez desde la universidad, señaló que fue su supervisor en los contratos de prestación de servicios en muchas ocasiones y que, ella desarrollaba una actividad muy específica del conocimiento científico de las especies, del manejo de semillas, y los aspectos reproductivos de las especies forestales.
Asimismo, que adelantaba una investigación sobre semillas y especies forestales, que nadie más hacia esa misma labor en Corantioquia. Adujo que, los contratos tenían unos objetivos específicos, que ella era autónoma en la realización de esos objetos y que, básicamente lo que hacía era presentar informes de los contratos de las funciones que ejecutaba acorde con las obligaciones de los contratos.
Expuso que, en ningún momento le impartió órdenes, toda vez que, ella era autónoma, eventualmente se invitaba a reuniones porque ella hacia parte de un proyecto y como el proyecto tenía varias actividades, se citaba a todo el equipo para reuniones, por lo que, advirtió que, no eran órdenes, sino reuniones de trabajo. Agregó que, ella nunca cumplía horario, que trabajaba desde su casa, que tenía total control de su tiempo y que, todos los años en la fecha de cumpleaños, ella siempre programaba un viaje con su compañero sentimental y que cuando terminaba contrato ella siempre programaba sus viajes.
Con relación a los boletines, indicó que los mismos eran los productos que ella debía entregar de esos contratos, pues en los mismos ella generaba información sobre las especies, para que hubiese conocimiento del manejo y propagación de estos, pues, el interés radicaba en que esas especies se conocieran y se empezaran a propagar en los viveros y en los programas de reforestación, esos eran los resultados de cada contrato de ella.
Finalmente, resaltó que la actora suscribió contratos con el jardín botánico. Boletín técnico biodiversidad, conservación y manejo in situ y ex situ de especies forestales de importancia económica y ecológica en la jurisdicción de Corantioquia, balance de actividades 1998-2020. 2.5 Caso concreto Planteado el objeto y alcance del litigio, y a partir de las pruebas recaudadas, procede la Sala a efectuar el análisis crítico que corresponde, para el efecto, empieza por señalar que, de acuerdo con los hechos expuestos en la demanda y la respuesta a los mismos dada por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Corantioquia, no existe controversia alguna en cuanto a la prestación personal del servicio por parte de la señora Martha Ligia Gómez Restrepo y la contraprestación que recibía por esa actividad.
En efecto, una vez revisado el expediente, se tiene que, obra copia de los contratos celebrados y certificaciones que dan constancia sobre sus extremos temporales. Estos medios de prueba permiten concluir la prestación personal y remuneración del servicio, pues, según los documentos obrantes en el plenario, recibió unos honorarios de forma mensual, en contraprestación por los servicios prestados, conforme a la suma acordada en cada contrato.
Establecido lo anterior, se encamina la Sala al estudio del elemento de continua subordinación o dependencia; para el efecto, parte por señalar que, la demandante alegó que, prestó sus servicios de forma continua durante 14 años con funciones de investigación y preservación forestal, directamente ligados al objeto misional de la entidad conforme al Boletín Técnico Biodiversidad 5, por su relevancia y permanencia del programa.
Además, la subordinación y dependencia, dado que, la entidad suministraba todos los medios de trabajo, insumos y personal de apoyo, fijando lineamientos y objetivos. Frente a la subordinación, la Corte Constitucional en la sentencia T-041 de 2024, señaló que, esta implica que el empleador está facultado para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes en cualquier momento.
Estas órdenes pueden estar relacionadas con el tiempo, el modo o la cantidad de trabajo, así como con la imposición de reglamentos para la ejecución de sus tareas. Igualmente, estas órdenes deben ser permanentes durante toda la ejecución del contrato bajo diversos parámetros. Asimismo, sobre el elemento de la subordinación y los indicios que resultan relevantes, para la declaración de una relación laboral subordinada reiterados en la sentencia de unificación del nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) sobre la materia dicho proveído ha resaltado: El horario de labores; la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar; que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
En ese sentido, a pesar que, existió una relativa continuidad en la ejecución de los contratos, la Sala resalta que, ese aspecto no configura per se el elemento de subordinación, toda vez que, se encuentra acreditado que las funciones contratadas no fueron uniformes y variaron a lo largo del tiempo, y se presentaron interrupciones significativas entre contratos.
Así mismo, está acreditado en el plenario, que la demandante, en uso de su autonomía, suscribió otros contratos con entidades diferentes a la demandada, y en el mismo tiempo. Adicionalmente a lo anterior, las pruebas aportadas no lograron acreditar ni respaldar que a la demandante le exigían el cumplimiento de órdenes relacionadas con el tiempo, el modo o la cantidad de trabajo, así como, la imposición de reglamentos para la ejecución de sus tareas conforme lo estable la Corte Constitucional, aunado a que tampoco, se lograron comprobar los indicios de una relación de trabajo subordinada en virtud de la Recomendación 198 de la Organización Internacional del Trabajo, como lo son, la prestación del servicio según el control y supervisión de otra persona, la exclusividad, la disponibilidad del trabajador, la concesión de vacaciones, la aplicación de sanciones disciplinarias y el cumplimiento de una jornada u horario de trabajo.
Menos aún, el horario de labores; la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y; que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta. Para la Sala, las pruebas no dan cuenta que existiera el cumplimiento de una jornada de trabajo, pues, de acuerdo con las declaraciones recepcionadas en el plenario, los siguientes testigos fueron coincidentes en señalar la ausencia de horario, en ese sentido, la señora Olga Alejandra Araque Alzate señaló «[…] que la demandante no mantenía dentro de la Corporación».
En el mismo sentido, el señor Juan Lázaro Toro Murillo sostuvo que «[…] «[e]lla nunca cumplía horario, trabajaba desde su casa». […] todos los años en la fecha de cumpleaños, ella siempre programaba un viaje con su compañero sentimental […] y cuando terminaba contrato ella siempre programaba sus viajes». Lo anterior, para la Sala, evidencia que su ocupación no obedecía a un control estricto y permanente propios de una relación laboral.
De otra parte, en el testimonio rendido por el señor Edgar Piedrahita indicó que la actora, «[…] tuvo dos contratos de asesoría con el jardín botánico». En igual sentido, el señor Juan Lázaro Toro Murillo señaló que «[…] ella tuvo contratos con el jardín botánico». Lo anterior, permite entrever que la demandante contaba con autonomía en el manejo de su tiempo, movilidad para desempeñarse en otros lugares, a tal punto que podía desarrollar, simultáneamente, gestiones en otras entidades, aspecto que también revela que no estaba sujeta a una jornada específica que le impidiera prestar sus servicios en otros entes.
Por otro lado, las funciones ejecutadas por la señora Martha Ligia Gómez Restrepo, consistentes en: «Realizar la adecuación, desarrollo y mantenimiento de un Banco de Germoplasma Especializado, identificación de nuevos árboles semilleros y seguimiento fenológico»; «Realizar la ejecución del subproyecto Conservación y manejo in situ y ex situ de especies forestales de interés económico o ecológico, como parte del proyecto Corporativo Manejo y conservación de la flora»; «Ejecutar y coordinar actividades tendientes a fortalecer la conservación, propagación y manejo de las especies incluidas en el subproyecto conservación y manejo in situ y ex situ de especies forestales de importancia económica y ecológica en la jurisdicción de CORANTIOQUIA».
Dichas funciones están estrechamente ligadas con los programas que le corresponde desarrollar a la entidad accionada, pero dada su especialidad, requieren que se lleven a cabo por profesionales calificados, conforme lo establece el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, lo cual resulta incompatible con relaciones laborales bajo subordinación; aunado a que, no se demostró que esas funciones, las desarrollará un funcionario de planta de la misma entidad, lo cual fue acreditado por parte del testimonio del señor Juan Lázaro Toro Murillo «[…] ella desarrollaba unas funciones muy específicas, y era una investigación sobre semillas y especies forestales, nadie más hacia esa misma labor en Corantioquia».
En igual sentido, las funciones de investigación y preservación forestal, conforme al Boletín Técnico Biodiversidad 5, por su relevancia y permanencia del programa, corresponden a la coordinación propia de la ejecución de un contrato de prestación de servicios, acorde con las obligaciones pactadas y encaminada a garantizar la adecuada prestación del servicio, y no al ejercicio propio de un vínculo laboral.
Asimismo, el suministro de los medios de trabajo, tales como, insumos y personal de apoyo, fijando lineamientos y objetivos, responde a finalidades logísticas por la naturaleza de la labor de control institucional de la Corporación, pero no comporta un sometimiento permanente a reglamentos internos, ni un control estricto sobre las labores del contratista.
Es claro para la Sala que, de acuerdo con el material probatorio expuesto, la demandante, actuó con autonomía e independencia en el desarrollo del objeto contractual suscrito con la entidad demandante. Es cierto, que los servicios que prestaba a Corantioquia, estaban relacionados con temas específicos del ejercicio profesional como ingeniera forestal, y en dicho campo, con la especialidad en el manejo de especies forestales, cuencas, banco de gemoplasma y otros, lo que permite advertir la diferencia en el objeto contractual en los diferentes contratos.
En el desarrollo de la investigación en todas estas materias, prima la liberaralidad del contratista, puesto que es, la persona idónea y con la profundidad en el conocimiento para adelantar el objetivo de la labor encomendada y establecer la metodología para llevarlo a cabo. La Sala destaca que, las labores desempeñadas por la demandante, no eran administrativas, asistenciales o de asesoría institucional, como se evidencia del objeto contractual, eran de carácter especializado, científico y técnico, enfocadas en investigación, conservación y desarrollo de la flora, lo cual permite corroborar, que el quehacer de la demandante era en realidad autónomo e independiente, atributos propios del servicio, de una labor especializada.
La Sala estima necesario, precisar que, en materia de la contratación de servicios profesionales especializados, la Sección Tercera de esta Corporación ha indicado: d) El contrato propiamente dicho de prestación de servicios profesionales. 100.- En este sentido, y efectuando un análisis exclusivamente sobre los fundamentos legales expuestos, serán entonces contratos de “prestación de servicios profesionales” todos aquellos cuyo objeto esté determinado materialmente por el desarrollo de actividades identificables e intangibles que impliquen el desempeño de un esfuerzo o actividad tendiente a satisfacer necesidades de las entidades estatales en lo relacionado con la gestión administrativa o funcionamiento que ellas requieran, bien sea acompañándolas, apoyándolas o soportándolas, al igual que a desarrollar estas mismas actividades en aras de proporcionar, aportar, apuntalar, reforzar la gestión administrativa o su funcionamiento con conocimientos especializados, siempre y cuando dichos objetos estén encomendados a personas catalogadas de acuerdo con el ordenamiento jurídico como profesionales.
En suma, lo característico es el despliegue de actividades que demandan la aprehensión de competencias y habilidades propias de la formación profesional o especializada de la persona natural o jurídica, de manera que se trata de un saber intelectivo cualificado. (énfasis de la Sal) 101.- Por consiguiente, el uso de esta concreta figura contractual queda supeditado a las necesidades a satisfacer por parte de la Administración Pública y la sujeción al principio de planeación; lo que encuentra su manifestación práctica en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios profesionales.
La Sala encuentra, de acuerdo con la jurisprudencia en cita que, la labor ejecutada por la demandante en el curso de los contratos suscritos con Corantioquia, se enmarcan en la definición de contrato de prestaciones de servicios profesionales, en los que se exige conocimientos especializados, regulado en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y en el análisis y alcance que, sobre el mismo, ha señalado la jurisprudencia de la Corporación, a la que se ha hecho referencia. Así las cosas, la labor ejecutada por la demandante, estaba circunscrita al desarrollo de competencias y habilidades propias de la formación profesional como ingeniera forestal, sin duda, en desarrollo de un saber intelectivo cualificado, que buscó cubrir una necesidad del ente ambiental demandado.
Lo anterior permite concluir que, en estricto sentido se trató de un contrato de prestación de servicios, frente al cual no logró probarse que podía desarrollarse de manera subordinada. En este sentido, se encuentra acreditado que, las labores realizadas por la señora Martha Ligia Gómez Restrepo correspondían a funciones de carácter especializado, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, relacionadas con actividades especializadas, científicas y técnicas orientadas a la investigación, conservación y desarrollo de la flora.
Por lo tanto, la celebración de este tipo de contrato depende de las necesidades que la administración pública considere pertinentes para garantizar la adecuada prestación del servicio con sujeción al principio de la planeación. De igual manera, la Sala estima que no existe plena certeza respecto de la subordinación alegada, ni se acredita de manera concluyente que Martha Ligia careciera de autonomía o independencia en el ejercicio de sus funciones.
Tampoco se evidencia que estuviera sometida a instrucciones, órdenes o al control de un superior para ejecutar las obligaciones derivadas del contrato, tal como lo manifestó el señor Juan Lázaro Toro Murillo «[…] los contratos tenían unos objetivos específicos y ella era autónoma en la realización de esos objetos. Básicamente lo que hacía era presentar informes de los contratos de las funciones que ejecutaba acorde con las obligaciones de los contratos.
Expuso que, en ningún momento le impartió órdenes, toda vez que, «[…] ella era autónoma». Por lo que es posible colegir que, la demandante contaba en todo momento con la autonomía en la prestación de sus servicios. Vistas así las cosas, no se advierte en el plenario que, el desarrollo de su actividad se realizara de forma exclusiva, que no contara con autonomía para el ejercicio de sus funciones, que la demandante estuviera en disponibilidad continua y cumpliera horario y la concesión de vacaciones o espacios de descanso.
La Sala estima que, en este orden, no fue acreditada la subordinación, elemento esencial de toda relación laboral, teniendo en cuenta que, no se aportó el suficiente material probatorio para el convencimiento sobre la verificación de la exigida subordinación, aunado a que, las declaraciones recibidas no fueron claras, precisas y contundentes, y, por tanto, no brindan la convicción requerida para acreditar la configuración del elemento de subordinación y consecuentemente la existencia de una relación laboral.
Además de lo anteriormente expuesto, de conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por la remisión expresa del 306 del CPACA, «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», según este principio, quien alega la existencia de una relación laboral debe desplegar todas las actuaciones para llevar al juez a dicho convencimiento y, para tal propósito, aportar todos los elementos probatorios a que haya lugar, los que serán valorados de acuerdo con las reglas de la sana crítica, por lo tanto, concluye la Sala que, no se configura en este caso una relación laboral encubierta.
Al respecto, esta Subsección, ha sostenido que: 58.Esos aspectos, en relación con la subordinación, en concordancia con los que regulan la actividad probatoria, deben ser acreditados a través de diferentes medios probatorios que demuestren las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que fueron desarrolladas las actividades que realizó para cumplir con los contratos suscritos con la entidad, puesto que, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia de esta corporación, se hace necesario para el fallador tener certeza de la constante sujeción a normas, reglamentos y directrices del contratante que impidan al contratista actuar con total libertad en el cumplimiento del objeto contractual. 61.Al respecto, esta Sala encuentra necesario reiterar que de acuerdo con lo previsto en el artículo 167 del Código General del Proceso es a las partes a las que les corresponde probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, y en el caso concreto el material probatorio allegado no demostró fehacientemente que, por el lapso de prestación del servicio acreditado, la demandante estuviera sometida a una continuada subordinación o dependencia. 62.En ese orden de ideas, con fundamento en el material probatorio analizado y la normativa aplicable al asunto, esta Sala concluye que no se demostraron los elementos constitutivos de una relación laboral, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.
En ese sentido, la subordinación debe demostrarse con pruebas que acrediten las condiciones de tiempo, modo y lugar en que se ejecutaron las actividades contratadas, evidenciando la sujeción a órdenes y directrices del contratante. Asimismo, conforme al artículo 167 del Código General del Proceso, corresponde a las partes probar los hechos que sustentan sus pretensiones.
No obstante, en el presente caso, no se acreditó una subordinación continua ni los elementos propios de una relación laboral. Como consecuencia de lo anterior y dado que los argumentos presentados en el recurso de alzada, no resultan suficientes para desvirtuar lo decidido en primera instancia, la Sala confirmará el fallo impugnado, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta sentencia. 2.6 Condena en costas Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011; por tanto, no se impondrán costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de Trece (13) de Marzo de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Una vez en firme esta sentencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con salvamento de voto Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.