Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2022-06664-00 (10626) Demandante: Marta Lucia Marín Alzate Demandada: Nación- Ministerio de Educación Nacional- Departamento de Risaralda Temas: Causal de revisión del artículo 250-5 CPACA.

Pago de intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación fruto del proceso de descentralización del servicio educativo. Principio de congruencia. DECLARA INFUNDADO. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto1 por la señora Marta Lucia Marín Alzate contra la sentencia del once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) proferida por la Sección Segunda, Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado2, para lo cual invocó la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA que permite la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas por «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la señora Marta Lucía Marín Alzate, funcionaria administrativa del sector educativo, fue incorporada a la planta del Departamento de Risaralda tras el proceso de descentralización establecido por las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001. En virtud de ello, se vio incluida en el proceso de homologación y nivelación salarial, avalado por el Ministerio de Educación Nacional luego de aprobar el estudio técnico presentado por el ente territorial a través de la Resolución 2480 de 1995.

Que, en el acto administrativo mencionado, el Departamento no tuvo en cuenta, para efectos de homologación o nivelación, la diferencia salarial que existía entre los empleados territoriales y los nacionales, ya que los ingresos de los segundos eran superiores a los de los primeros. Que mediante la Resolución 1858 de diciembre de 2012, el Ministerio de Educación Nacional reconoció y ordenó el pago del retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial, indicando que la obligación existía desde 1997. 1 La presentación del recurso se efectuó el 14 de diciembre de 2022, de acuerdo con la anotación efectuada por la Secretaría de esta Corporación que reposa en el índice 00001 de SAMAI. 2 Decisión que confirmó parcialmente la sentencia proferida el 14 de marzo de 2018, por el Tribunal Administrativo de Risaralda que negó las pretensiones dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-06664-00 (10626) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que, mediante Resolución 1858 de 2012, modificada y adicionada por la 1384 de 2013, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, reconoció y ordenó el pago del retroactivo por concepto de homologación salarial, admitiendo que la obligación surgió desde enero de 1996, cuando fue expedida la referida Resolución 2480.

Que el pago de la homologación salarial de la demandante se hizo efectivo en enero de 2013, 17 años después de que naciera la obligación y en la suma cancelada no se incluyeron los intereses moratorios por la tardanza en el cumplimiento de la obligación desde el año 1996. Que el 7 de octubre de 2015, la demandante presentó solicitud ante la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, mediante la cual reclamó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios generados entre los años 1997 y 2002, con ocasión de la cancelación extemporánea de la nivelación salarial.

Dicha petición fue resuelta de forma negativa mediante el oficio 23706 del 19 de diciembre de 2015, al considerar la entidad que la obligación en cuestión fue cumplida de manera oportuna, conforme a los lineamientos establecidos por el Ministerio de Educación Nacional y con la correspondiente indexación. Que la anterior respuesta fue demandada mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Risaralda.

Esta Corporación, mediante sentencia del 14 de marzo de 2018, negó las pretensiones, al considerar que no se configuró mora en el pago, toda vez que el retroactivo incluía la respectiva indexación. Dicha decisión fue apelada por la parte actora, quien alegó que el pago se efectuó con un retraso de 16 años respecto del momento en que debió haberse realizado.

Que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 11 de noviembre de 2021, al desatar el recurso de apelación confirmó parcialmente la decisión, la cual quedó ejecutoriada el 10 de diciembre de 2021. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En la providencia del 11 de noviembre de 2021, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó parcialmente la decisión de primera instancia, al concluir que no le asistía a la demandante el derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el pago no inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Risaralda.

Además, revocó la condena en costas impuesta en primera instancia. Para sustentar su decisión desarrolló los siguientes argumentos: Que el pago de los dineros reconocidos a la actora el 31 de diciembre de 2012 (fecha desde la cual se hizo exigible la obligación), se realizó en enero de 2013, esto es, dentro del mes siguiente, no puede pregonarse que esa «tardanza» implica que se generen intereses de alguna naturaleza, máxime cuando en ninguno de los actos administrativos mencionados se señaló plazo que dé pie a que se cobren como sanción por el simple retardo o incumplimiento de él y, además, ello debe tener su previsión legal.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-06664-00 (10626) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que el tiempo que transcurrió entre el acto de reconocimiento y el de pago no resulta irracional o caprichoso dados los trámites administrativos que deben surtirse. Para el efecto, citó la Sentencia del 25 de abril de 2019, exp. 1731-18, en la que se concluyó que, al transcurrir solo un mes entre el acto de reconocimiento y el de pago, no se configura una mora generadora de intereses sancionatorios.

Que, contrario a lo manifestado por la parte demandante, no resulta aplicable la Sentencia C-367 de 16 de agosto de 1995 proferida por la Corte Constitucional, por cuanto en tal providencia se abordó la obligación de los entes responsables de garantizar el pago oportuno de las pensiones, asunto que no guarda relación con el proceso de la referencia. Que no había lugar a la condena en costas en cabeza del accionante considerando que su actuación se dio dentro de los márgenes del ejercicio legítimo del derecho de acceso a la justicia. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La señora Marta Lucía Marín Alzate, en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, interpuso recurso extraordinario de revisión al considerar que la sentencia está incursa en la causal 5 de la citada legislación. Solicita que se infirme la sentencia y se ordene emitir una nueva decisión favorable a sus pretensiones.

Para sustentar el recurso, presentó los siguientes argumentos: Que el error se encuentra en la parte considerativa de la decisión, toda vez que se negaron todas las pretensiones con base en un objeto y una causa distintos a los expuestos en la demanda, incurriéndose así en una decisión citra petita. Que la congruencia en la decisión judicial no se limita únicamente a dar respuesta a las pretensiones formuladas en la demanda, sino que también debe abarcar los hechos que motivan la acción. Desatender este aspecto —es decir, desvincularse del hilo conductor que estructura el proceso desde su inicio— genera una evidente inconsonancia en la providencia, lo cual afecta directamente la coherencia y la lógica interna del fallo, y deja en estado de indefensión a los sujetos procesales al no resolver de manera adecuada y completa el conflicto planteado.

Que, aunque la sentencia objeto de revisión reconoció que el pago del retroactivo por homologación fue realizado después de su exigibilidad, interpretó de forma errónea el período reclamado por la demandante. Mientras que la parte actora solicitó intereses de mora desde 1996 —cuando fue trasladada a la planta de personal territorial— hasta 2013 —cuando se efectuó el pago—, el fallo entendió que la reclamación solo abarcaba el mes entre diciembre de 2012 y enero de 2013, no existiendo entonces correspondencia entre lo solicitado y lo resuelto.

Que no existe dentro del plenario, elementos fácticos que hubiesen permitido llevar al juez a concluir, que la parte actora solicitaba el pago de una mora causada por un periodo de un mes y si ese fuera el escenario de la reclamación, es más que obvio que no se hubiese iniciado todo un proceso judicial ante lo contencioso administrativo, con todas las etapas y trabas que la misma demanda.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-06664-00 (10626) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que las razones jurídicas de su defensa siempre estuvieron direccionadas a evidenciar quien tenía la responsabilidad de pagar ante una posible condena, pero no en cuanto al periodo de la liquidación y por ello, la administración judicial se quedó corta con la interpretación al pasar por alto que la parte demandada había direccionado mal el espíritu de la defensa, señalando unos argumentos que no tenían fuerza de excepción y al darle a la demanda el alcance con la cual se presentó. Que resulta un contrasentido señalar que debe existir norma expresa que autorice el pago de intereses de mora como consecuencia del reconocimiento tardío del proceso de la homologación y nivelación salarial, pues si bien es claro tal consagración no existe en el ordenamiento colombiano porque el proceso de homologación no ha sido regulado de manera particular, para lograr la eficacia de la resolución del problema jurídico y de las mismas pretensiones se debe acudir a la analogía o a los principios generales del derecho, tales como los consagrados en los artículos 1608 al 1617 del Código Civil Colombiano, 23, 101, 102, y 141 de la Ley 100 de 1993, 884 del Código de Comercio, 65 de la Ley 45 de 1990, entre otros.

Que también se configuró una vulneración al debido proceso ya que la providencia judicial excedió el marco jurídico y hermenéutico aceptable luego de adoptar una decisión con base a una interpretación contra legem. Que resulta absurdo que la justicia niegue el pago de intereses moratorios al trabajador argumentando que estos no fueron expresamente pactados en la resolución que reconoció el retroactivo, pues dicho acto administrativo proviene del Estado, y el trabajador no tiene facultad para negociar sus términos. Por tanto, no mencionar intereses o indexación en la resolución no implica su exclusión. Según la Corte Constitucional, los intereses moratorios son una indemnización por el retardo y, en ausencia de pacto, deben aplicarse los legales.

Contestación al recurso extraordinario El Ministerio de Educación Nacional contestó3 al recurso oponiéndose a las pretensiones. Argumentó, por una parte, que la demandante pretende reabrir un debate jurídico que ya fue resuelto mediante una sentencia ejecutoriada. Por otra parte, sostuvo que no existe incongruencia entre lo debatido y lo decidido en el proceso, toda vez que el litigio se centró en determinar si la demandante tenía derecho al pago de intereses moratorios sobre la suma que le fue cancelada por la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, correspondiente a la nivelación salarial derivada de la homologación de cargos en el contexto de la descentralización del servicio educativo y fue precisamente sobre ese punto que versaron tanto las consideraciones como la parte resolutiva de la sentencia recurrida.

Igualmente reiteró que no parece justificada la solicitud de intereses moratorios, en tanto no hay un retraso injustificado en el cumplimiento de las obligaciones laborales por parte del empleador, sino simplemente una equiparación de cargos derivada de una decisión administrativa del Estado respaldada por un concepto legal. El Departamento de Risaralda4, al contestar la demanda, manifestó que el recurso extraordinario de revisión interpuesto no se fundamenta en un análisis adecuado de la decisión impugnada, ya que omite aspectos esenciales como la legitimación para 3 Véase índice 20 del aplicativo SAMAI. 4 Véase índice 22 del aplicativo SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-06664-00 (10626) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 presentarlo —que corresponde exclusivamente a la parte vencida en el proceso— y una correcta interpretación de la sentencia. Que lo que se plantea es, más bien, una discrepancia con el fallo, sin relación con los aspectos sustanciales debatidos en la demanda inicial y que la sentencia no vulneró el principio de congruencia, pues resolvió todas las pretensiones formuladas en la demanda y valoró adecuadamente el acervo probatorio, explicando por qué los extremos planteados resultaban erróneos.

Concepto del Ministerio Público La Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación rindió concepto5 solicitando declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, al considerar que la causal invocada carece de fundamento. Que para que proceda la causal quinta del artículo 250 del CPACA deben cumplirse dos requisitos: uno objetivo (que no haya recurso de apelación contra la sentencia) y uno subjetivo (que la causal de nulidad se origine en la sentencia).

Que, en este caso, el requisito objetivo se cumple, pues la sentencia del 11 de noviembre de 2021 fue proferida en segunda instancia y no admite apelación. Sin embargo, el requisito subjetivo no se acredita, ya que, contrario a lo que afirma la recurrente, no se configuró violación al principio de congruencia. La procuradora concluyó que el fallo abordó correctamente las pretensiones de la demanda y resolvió conforme al material probatorio y el marco jurídico aplicable.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si en la sentencia del 11 de noviembre de 2021, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, se configura la causal de revisión invocada por la parte actora, consistente en la presunta incongruencia entre lo solicitado en la demanda y lo resuelto en la providencia que puso fin al proceso.

Para ello, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) causal de revisión invocada, y iii) caso concreto. Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal de control de las decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada.

En términos de artículo 248 del CPACA: «Artículo 248. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». 5 Véase índice 23 del aplicativo SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-06664-00 (10626) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 El objetivo principal de esta vía extraordinaria es invalidar los efectos legales de una sentencia ya ejecutoriada6. De acuerdo con las causales establecidas en el artículo 250 del CPACA, busca restaurar el principio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales cuando se constate que la decisión estuvo afectada por alguno de los siguientes eventos: i) Aparición de circunstancias desconocidas al momento de dictar el fallo, las cuales, de haber sido conocidas, habrían llevado a una sentencia diferente, como la aparición de documentos esenciales que no pudieron ser aportados por fuerza mayor o caso fortuito, la existencia de un tercero con mejor derecho que el beneficiado con la sentencia cuestionada o la desaparición, al momento del reconocimiento, de las razones que justificaban que se hubiera decretado la prestación periódica. ii) Descubrimiento de hechos delictivos o fraudulentos que fueron determinantes en la adopción de la sentencia que se pretende anular, como el hallazgo de documentos falsos o adulterados, peritajes fraudulentos, o la ocultación de documentos relevantes por alguna de las partes.

Esto incluye también la posible influencia de cohecho o violencia en la emisión del fallo. iii) Existencia de nulidades originadas en la sentencia que puso fin al proceso y que no podían ser objeto de recurso de apelación. iv) Contradicciones de la sentencia con otra anterior que constituya cosa juzgada7. Si bien la revisión constituye una vía que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, es una excepción al principio de la cosa juzgada, ello no implica que sea un mecanismo que habilite una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria, para plantear nuevas interpretaciones del litigio, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes o para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. En efecto, para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por la recurrente se encuentre debidamente acreditada, pues como lo ha establecido la Sala Plena de esta Corporación este mecanismo extraordinario procede por especiales circunstancias consagradas taxativamente en la ley8.

Causal quinta de revisión: Nulidad en la sentencia El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «[…] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]». En ese sentido, la norma se limitó a establecer como requisito de esta causal que se configure una nulidad en la sentencia, pero no definió las causales, por tanto, le correspondió a la jurisprudencia llenar dicha causal de contenido, en atención a las múltiples interpretaciones que se generaban alrededor de la misma. 6 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 15 de marzo de 2018. Exp. 1001-03-25-000-2014-00862-00 (2668-2014). C.P. William Hernández Gómez. 7 De acuerdo con la clasificación presentada en Garzón Martínez, Juan Carlos (2021). Proceso contencioso administrativo. Fase escrita – Fase oral. 2° Edición. Grupo editorial Ibañez (2° Ed. pp. 612-613) 8 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintitrés Especial de Decisión. Sentencia del 1 de octubre de 2019. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06664-00 (10626) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Según la posición actual del Consejo de Estado, la nulidad predicable de una sentencia de instancia se estructura por: (i) la ocurrencia de alguna de las hipótesis taxativamente reguladas por el artículo 133 del Código General del Proceso (CGP)9; o (ii) la existencia de irregularidades insaneables que afecten sustancialmente el derecho al debido proceso, al punto que, de no haber ocurrido, la decisión habría sido diferente.

Fuera de los supuestos del artículo 133 del CGP, no toda anomalía en una sentencia puede desvirtuar sus efectos de cosa juzgada. A modo enunciativo, la jurisprudencia ha señalado que esto ocurre en situaciones como: «(i) es inhibitorio; (ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la non reformatio in pejus;

(iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención; (v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (vi) desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o infra petita»10.

La Sala Plena del Consejo de Estado, en providencias como la del 31 de mayo de 201111 ha identificado otros eventos en los que se configura la nulidad en la sentencia, tales como: «[…] i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación».

Se ha aceptado también que la vulneración del derecho al debido proceso constituye una variable de la causal establecida en el numeral 5 antes mencionado, al indicar que: «(…) la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento12».

Se ha reconocido además que la violación del principio de congruencia tiene la potencialidad de originar una nulidad en la sentencia que puso fin al proceso. Veamos: 9 Consejo de Estado. Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03-15- 000-1998-00157-01. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz;

Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00. C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz; y Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 2 de febrero de 2016. Exp. 11001-03-15-000-2015-02342-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 16 de marzo de 2022.

Exp. 11001-03-15-000-2021-00921-00. C.P. William Hernández Gómez. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 31 de mayo de 2011. Exp. 11001- 03-15-000-2008-00294-00. C.P. Mauricio Torres Cuervo. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia del 3 de febrero de 2015.

Exp. 11001-03-15-000-2011-01639-00. C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz (E). Radicado: 11001-03-15-000-2022-06664-00 (10626) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 «Ahora bien, la causal quinta del artículo 250 del CPACA también comprende la violación del principio de congruencia cuando al accionado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta; también se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate (cifra petita)»13.

De acuerdo con lo expuesto, por fuera de los supuestos que consagra el artículo 133 citado, existen otras causas desarrolladas jurisprudencialmente que comportan una anomalía respecto de la sentencia y que podrían desvirtuar sus efectos de cosa juzgada. La concreción y extensión de esta causal de revisión a otros eventos insaneables que implican la violación de derechos constitucionales y procesales obedece, como lo ha establecido este máximo órgano, a la finalidad misma del recurso extraordinario de revisión: permitir que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, y garantizar el principio de seguridad jurídica limitando la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que la anomalía sea de tal relevancia constitucional que, sin ella, el fallo se hubiera proferido en otro sentido14.

Finalmente, es preciso resaltar que la nulidad se desprenda directamente de la sentencia objeto del recurso extraordinario, es decir, que el vicio se estructure en el momento procesal en que se dicta la decisión judicial. Si la nulidad proviene de una situación anterior no oportunamente alegada, la regla general será su saneamiento. Sin embargo, la jurisprudencia ha aceptado como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque se presenta antes de la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien tiene la carga procesal de demostrar esta circunstancia15.

Principio de congruencia Sobre la congruencia de la sentencia, el artículo 281 del CGP, prevé: «ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio […]».

Al respecto, la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia del 25 de enero de 201816, señaló que el principio de congruencia es entendido como el deber legal que 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 7 de septiembre de 2018. Exp. 11001-03-25-000-2014-00440-00 (1452-14).

C.P. César Palomino Cortés. 14 En este mismo sentido, véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión. Sentencia del 18 de agosto de 2020. Exp.11001-03-15-000-2017-02369-00. C.P. William Hernández Gómez. 15 Véanse: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Decisión. Sentencia del 3 de diciembre de 2019.

Exp. 11001-03-15-000-2018-01235-00. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Séptima Especial de Decisión. Sentencia del 3 de diciembre de 2019. Exp.11001-03-15-000-2012-00643-00. C.P. Martín Gonzalo Bermúdez Muñoz. 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 25 de enero de 2018. Exp. 25000-23-41-000-2013-00911-01. C.P. María Elizabeth García González. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06664-00 (10626) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 tienen los funcionarios judiciales de resolver un asunto puesto en su conocimiento con fundamento en las pretensiones, las pruebas aportadas, las normas aplicables y lo alegado por las partes, sin incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita17, como regla general.

Dicho principio tiene dos connotaciones, a saber, externa, cuando la decisión está en armonía con lo pedido y alegado por las partes e interna, cuando existe coherencia en lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia18. Al respecto, es importante destacar que, en caso de existir incongruencia en cualquiera de ellas, para que pueda generar la invalidez de la sentencia, esta debe ser de tal magnitud que no proceda solución diferente a su nulidad.

Sobre el particular, la Sala Plena de esta Corporación se pronunció en los siguientes términos: «[…] El juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando para mimetizar tesis o razones propias de los recursos ordinarios o de las discusiones de instancia, pero no de las que por su naturaleza especial se requieren para este tipo de recursos extraordinarios […]»19.

Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Caso concreto La recurrente sostiene que se configura la causal de revisión alegada, en tanto la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación resultó incongruente al no analizar el periodo señalado en la demanda ordinaria.

A su juicio, a pesar de que se indicó expresamente el lapso comprendido entre los años 1997 y 2013, el fallo se limitó a examinar un periodo diferente y considerablemente más reducido: entre diciembre de 2012 y enero de 2013. En consecuencia, se procederá a verificar si se satisfacen los requisitos establecidos en la normativa vigente y desarrollados por la jurisprudencia del Consejo de Estado para la configuración de la causal de revisión invocada.

Con tal propósito, se examinará el contenido de la demanda, la sentencia de primera instancia, el recurso de apelación y la decisión de segunda instancia, en la medida en que el principio de congruencia impone el deber de constatar la correspondencia entre lo solicitado, lo debatido y lo decidido a lo largo del proceso. En el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó la nulidad del Oficio 23706 de 19 de diciembre de 2015 y, como restablecimiento del derecho, i) el reconocimiento y pago de los intereses moratorios 17 Cfr. Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de 16 de agosto de 2002. Exp. 76001-23-24-000-1997-04345-01 (12668-1997). C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié donde se indicó: «[…] Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones». 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Exp.: 50001-23-31-000-2002-00198-02 (15770). C.P. María Inés Ortiz Barbosa. 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Revisión. Sentencia del 7 de abril de 2015. Exp. 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV). C.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06664-00 (10626) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 desde el día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación, hasta la fecha en que se efectuó el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, es decir, en enero de 2013; ii) el cálculo de los intereses sobre el capital neto, sin incluir el concepto de indexación salarial; y iii) la condena en costas20.

En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia proferida el 14 de marzo de 2018, resolvió negar las pretensiones de la demanda al considerar que el reconocimiento y pago del retroactivo correspondiente al proceso de homologación y nivelación salarial se efectuó respecto del periodo comprendido entre los años 1996 y 2009 (sic), valores que fueron efectivamente cancelados en el mes de enero de 2013, conforme lo certificó la entidad territorial demandada.

El a quo indicó que, si bien los pagos se realizaron con posterioridad, «esto no significa per se la configuración de la mora», y añadió que los montos fueron debidamente indexados. En consecuencia, determinó que la procedencia de intereses moratorios resultaba inviable, dada la «incompatibilidad que se causa con su concurrencia, esto es, resarcir el retardo en el pago de una obligación».

De este modo, la indexación fue considerada una carga adicional que debe asumir quien no cumplió oportunamente con su obligación, lo que contradice el eventual reconocimiento de intereses moratorios, cuya liquidación conlleva la actualización de la condena. La señora Marta Lucía Marín Alzate interpuso recurso de apelación, solicitando la revocatoria de la decisión, argumentando que, aunque el a quo adoptó la postura del Consejo de Estado en casos similares, «se encubre [ ] el desgreño administrativo del Estado» para eludir la responsabilidad de cancelar las acreencias laborales a tiempo, ya que, según la ley, el incumplimiento genera una sanción moratoria.

Que, según la jurisprudencia de la Sección Tercera, los intereses puros no son incompatibles con la actualización monetaria, pues tienen causas distintas, pero serán incompatibles cuando los intereses comerciales o moratorios incluyan corrección monetaria o indexación por desvalorización de la moneda. Que, en todo caso, el debate no se refiere al pago de intereses moratorios, sino a la omisión de los mismos por parte de los demandados al pagar la deuda retroactiva años después de haberse generado, y aclaró que las pretensiones «no buscan que la entidad realice un doble pago, sino que cancele el rubro al que tiene derecho por mandato constitucional y legal [ ]».

En la sentencia del 11 de noviembre de 2021, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al resolver el recurso, planteó como problema jurídico determinar si la demandante tenía derecho al pago de intereses moratorios sobre la suma que le fue cancelada por la Secretaría de Educación de Risaralda, por concepto de homologación y nivelación salarial como personal administrativo.

En relación con este aspecto, la Corporación precisó lo siguiente respecto al reconocimiento de los intereses debido al no pago inmediato del monto correspondiente a la homologación y nivelación salarial: «Visto lo anterior, comoquiera que el pago de los dineros reconocidos a la actora el 31 de diciembre de 2012 (fecha desde la cual se hizo exigible la obligación), se realizó en enero de 2013, esto es, dentro del mes siguiente, no puede pregonarse 20 Véase página 45 de la copia del expediente ordinario, visible en el índice 00046 del aplicativo SAMAI.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-06664-00 (10626) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 que esa «tardanza» implica que se generen intereses de alguna naturaleza, máxime cuando en ninguno de los actos administrativos mencionados se señaló plazo que dé pie a que se cobren como sanción por el simple retardo o incumplimiento de él, y no existe previsión legal al respecto.

(…) Como corolario de lo que es deja consignado, se tiene que al accionante, empleada administrativa al servicio de la educación oficial, que por cuenta de la descentralización de ese sector fue homologada y nivelada salarialmente en la planta de personal de la secretaría de educación de Risaralda, no puede reclamar intereses moratorios por el pago tardío a su favor de los dineros por concepto del correspondiente retroactivo, pues esa obligación, que se hizo exigible el 31 de diciembre de 2012 (cuando se expidió el acto administrativo que reconoció los valores causados entre 1997 y 2002), fue pagada en enero de 2013, plazo que no resulta irracional o caprichoso dados los trámites administrativos que deben surtirse, cuanto más si dicha sanción económica no quedó plasmada dentro del referido trámite o en alguna disposición legal»21.

Con base en lo anterior, la aludida Subsección invocó como parámetro para solucionar el asunto, la aplicación de un precedente horizontal, a través del cual en un caso similar22, se determinó que no era procedente el reconocimiento de intereses por el no pago inmediato del valor de la homologación y nivelación salarial, por cuanto el reconocimiento de estos – debido a su contenido sancionatorio- debe estar estipulado en la ley y tiene que atender a una causa injustificada en la dilación del pago.

Que, por ende, la mera mora en el pago de la obligación no genera automáticamente el reconocimiento de intereses, máxime, cuando se encontró que el pago tardío fue justificado por el cumplimiento de múltiples etapas de un proceso interadministrativo complejo. Del mismo modo, en dicha citación se hizo alusión también a la Sentencia del 7 de diciembre de 2017 de la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, cuyo criterio de decisión fue acogido también por la Subsección B en sentencia del 23 de agosto de 201823, que, en otro caso semejante, expuso lo siguiente: «Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.

Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto […]»24.

Para la Sala lo que se acaba de indicar evidencia que la negación del reconocimiento de los intereses moratorios reclamados por la señora Marta Lucía Marín Alzate desde enero de 1996, respondió a dos parámetros claros, señalados en la jurisprudencia de las subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a saber: 21 Véase páginas 200 y 201 de la copia del expediente ordinario, visible en el índice 00046 del aplicativo SAMAI. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 25 de abril de 2019.

Exp. 66001-23-33-000-2016-00471-01(1731-18). C.P: César Palomino Cortés. 23 Rad. 73001-23-33-000-2014-00403-01 (4589-15). 24 Rad. 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15). Radicado: 11001-03-15-000-2022-06664-00 (10626) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 a) Que el proceso de homologación de cargos administrativos del sector educación, que se dio en virtud de la descentralización del servicio educativo, requirió de una serie de etapas en las que influyeron varias normas que fueron expedidas mientras este se llevaba a cabo y esto no comprometió la responsabilidad de la administración porque la demora en el pago de la nivelación salarial estuvo justificada por la necesidad de adelantar esas gestiones. b) Que lo relativo a la homologación de cargos no se debe tratar como un asunto negocial privado, y que el reconocimiento de intereses moratorios por parte de la administración en estos eventos demanda la preexistencia de normas expresas que los reconozcan de forma clara, dado su carácter sancionatorio.

Siendo estos los lineamientos que sirvieron de premisa para resolver el caso concreto, se concluye que no procede alegar incongruencia interna, ya que el juzgador planteó como problema jurídico central si correspondía o no el reconocimiento de intereses moratorios por el pago del retroactivo derivado de la homologación y nivelación salarial.

Este asunto correspondía precisamente a las pretensiones de la demanda, y al determinar que no procedía el reconocimiento de dichos intereses, la Sala optó por confirmar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda. En relación con la alegada incongruencia externa de la sentencia recurrida, no se advierte que los argumentos formulados por la parte actora estén llamados a prosperar.

Aunque se sostiene que la autoridad judicial restringió el análisis de los intereses moratorios a un período más reducido del reclamado —específicamente, el comprendido entre la fecha del acto administrativo que reconoció el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial y la fecha efectiva del pago—, lo cierto es que las pretensiones y fundamentos de la demanda fueron examinados de manera integral, con base en criterios jurisprudenciales que deben observarse conforme a los principios de igualdad y seguridad jurídica.

En atención a tales lineamientos, la providencia concluyó que el carácter sancionatorio de los intereses moratorios exige una habilitación normativa expresa o, en su defecto, su inclusión en el acto que dispuso el reconocimiento del retroactivo. Adicionalmente, no se evidencia que el análisis contenido en la sentencia de segunda instancia se haya limitado exclusivamente al periodo comprendido entre diciembre de 2012 y enero de 2013, como lo alega la parte recurrente.

Lo que realmente se indicó fue que el pago reconocido a favor de la demandante mediante la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, correspondiente al proceso de homologación y nivelación salarial, se realizó dentro de un plazo razonable. Esta consideración no implicó ni una alteración del objeto del litigio ni una restricción temporal del análisis, sino una valoración puntual dentro del marco general del debate jurídico.

En ese orden de ideas, más allá de los argumentos de fondo dirigidos a cuestionar la línea jurisprudencial consolidada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado —en particular, acerca de (i) la determinación del momento a partir del cual debía evaluarse el cumplimiento de la obligación de pago derivada del proceso de homologación, y (ii) la discusión sobre la aplicabilidad de distintas normas relativas al reconocimiento de intereses moratorios en razón de su carácter sancionatorio—, es pertinente señalar que tales planteamientos exceden el marco del recurso extraordinario de revisión, en la medida en que se dirigen a controvertir aspectos del razonamiento que dio lugar a la sentencia objeto de revision y Radicado: 11001-03-15-000-2022-06664-00 (10626) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 a posibles errores en la aplicación de la norma, los cuales no constituyen, por sí mismos, causales que habiliten la procedencia de dicho mecanismo excepcional.

En consecuencia, la Sala Especial de Decisión estima que la alegada incongruencia no se presentó, pues, contrario a lo sostenido en el recurso extraordinario, la providencia acusada sí afrontó el tema de la procedencia del reconocimiento de intereses moratorios desde el año 2003, como lo pretendía la señora Marta Lucía Marín Alzate y, por tanto, no se configura la causal invocada, teniéndose que declarar infundado el recurso.

De la condena en costas De acuerdo con el inciso primero del artículo 188 del CPACA, la regla general en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción es que la sentencia debe pronunciarse sobre la condena en costas. Con la expedición de la Ley 2080 de 2021, se modificó el artículo 255 del CPACA en cuanto a la condena en costas en el marco del recurso extraordinario de revisión, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 255.

Vencido el período probatorio se dictará sentencia. (…) Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». En ese sentido, como las reformas procesales allí establecidas prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento y el recurso extraordinario cuando ya estaba rigiendo la nueva ley, la Sala considera que es procedente la condena en costas toda vez que se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión. Dado que esta disposición no aborda exhaustivamente la regulación de la condena en costas, es necesario complementarla con lo establecido en el CGP, el cual se aplica por remisión dispuesta en el artículo 188 del CPACA.

Según lo estipulado en el artículo 361 del CGP, las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos procesales, así como por las agencias en derecho, y solo habrá lugar a su imposición de acuerdo con el artículo 365, numeral 8.º ibidem «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».

Respecto a las expensas y gastos procesales no procede su imposición al no estar demostrados en el expediente. Sin embargo, observa la Sala, para lo que aquí interesa, que en el presente caso está acreditada la comparecencia al proceso por parte del Ministerio de Educación Nacional y del Departamento de Risaralda, a través de la defensa ejercida en los respectivos escritos de contestación; actuaciones que por sí solas, constituyen prueba suficiente para tener por causadas las agencias en derecho, en tanto reflejan la existencia de gastos inherentes a la defensa judicial por parte de quienes resultaron vencedores en el litigio.

Para la fijación de agencias en derecho, el Despacho conductor del proceso dictará un auto posterior, teniendo en cuenta la competencia asignada en el numeral 3 del artículo 366 del Código General del Proceso, una vez quede en firme la sentencia. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06664-00 (10626) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Marta Lucía Marín Alzate contra la sentencia del once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) proferida por la Sección Segunda, Subsección B de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. CONDENAR EN COSTAS a la señora Marta Lucía Marín Alzate a favor de cada una de las entidades demandadas, Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda, las cuales se liquidarán por la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación. Tercero. Para la fijación de las agencias de derecho, por Secretaría General de esta Corporación INGRESAR el expediente al despacho del magistrado ponente para lo de su competencia. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Consejero de Estado Con aclaración de voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Consejero de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado Con aclaración de voto